2005年12月,國務(wù)院《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確提出:“以防治土壤污染為重點,加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)”,“健全環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。要抓緊擬訂有關(guān)土壤污染……等方面的法律法規(guī)草案。”在此基礎(chǔ)上, 2008年6月,環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》,進(jìn)一步提出了加強(qiáng)土壤污染防治的若干意見。此外,各級人大代表關(guān)于制定土壤污染防治法的議案也不斷提出。在土壤污染防治立法呼聲日趨高昂之下,對相關(guān)問題進(jìn)行扎實而細(xì)致的研究是學(xué)界不可推卸的責(zé)任。為此,本文針對土壤污染防治立法的若干問題提出建議,以冀促進(jìn)該問題研究的深入。
一 我國土壤污染防治立法的現(xiàn)及局限
(一)我國土壤污染防治立法的現(xiàn)狀
目前,我國尚未有針對土壤污染防治的專門立法,但相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性立法中已有針對這一問題的零散規(guī)定。《憲法》作為我國的根本大法,雖未明確規(guī)定土壤污染防治,但其若干規(guī)定則為土壤污染防治提供了價值支撐。該法第9條和第10條規(guī)定的“國家保障自然資源的合理利用”和“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”,即賦予了國家和公民保護(hù)土壤的義務(wù);第26條“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害”,即要求國家積極給付,防治包括土壤污染在內(nèi)的公害。這些條款為土壤污染防治立法提供了憲法層面的支持。《環(huán)境保護(hù)法》作為我國環(huán)境立法領(lǐng)域具有基本法性質(zhì)的法律,不僅將土地列入“環(huán)境”的基本要素之一,更是在第20條直接規(guī)定:“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù),防治土壤污染。”此外,污染防治和生態(tài)保護(hù)單行法也對土壤污染防治作出了原則性規(guī)定。如2008年修訂的《水污染防治法》第51條規(guī)定:“……利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進(jìn)行灌溉,應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品。”《大氣污染防治法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中也有類似規(guī)定。在地方立法方面,約20個省份和多個城市對土壤防治立法作出了規(guī)定。如2005年修訂的《上海市環(huán)境保護(hù)條例》第43條規(guī)定:“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)科學(xué)地使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜和飼料添加劑,防止對土壤和農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)生污染。”即對農(nóng)業(yè)活動污染土壤作出了原則性規(guī)定。隨著土壤污染形勢的日趨嚴(yán)峻,我國近年來發(fā)布的大量政策、指導(dǎo)性文件中也大量涉及到土壤污染防治和土壤保護(hù)立法的問題,如《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》、《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006―2020年)》、《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、《“十一五”全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》、《土地開發(fā)整理若干意見》、《中國節(jié)水技術(shù)政策大綱》等。這充分說明了土壤污染防治立法已迫在眉睫,并獲得了國家重視和政策支持,同時也表明現(xiàn)行土壤污染防治立法步伐已極大地落后于現(xiàn)實,亟待完善。
(二)現(xiàn)行土壤污染防治立法存在的問題考察上述法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn),我國土壤防治立法雖已具備一定基礎(chǔ),但其局限也不容忽視。具體來說,主要體現(xiàn)在以下兩個方面:
1．立法供給嚴(yán)重不足
雖說“徒法不足以自行”,但對于秉承大陸法系傳統(tǒng)的我國來說,完善的立法卻是執(zhí)法、司法和守法的前提所在。綜觀我國土壤污染防治的現(xiàn)狀,立法缺位可以說是目前存在的最大問題。就環(huán)境污染防治來說,我國目前已制定了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《放射性污染防治法》等,但對于作為污染防治之重要一環(huán)的專門性土壤污染防治立法卻付之闕如,這與我國目前嚴(yán)峻的土壤污染形勢極不適應(yīng)。就《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)中相關(guān)的土壤污染防治規(guī)定來看,多是宣言式、框架性規(guī)定,缺乏實際可操作性;且由于缺乏統(tǒng)一規(guī)定,各單行法之間相互割裂,無法有效應(yīng)對土壤污染的事實。可以說,土壤污染防治立法供給不足、缺乏切實可行的制度性安排,是當(dāng)前土壤污染防治不力的最重要因素之一。
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2．規(guī)制對象過于狹窄
從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法的僅有規(guī)定來看,其著眼點多在于農(nóng)業(yè)土壤污染的防治,對于工業(yè)、城市土壤污染重視不足,甚至可以說將我國土壤污染防治立法提上議事日程的直接動因便是全國范圍內(nèi)對農(nóng)用土壤污染造成的食品安全的高度重視,以及屢屢發(fā)生的國外技術(shù)性貿(mào)易壁壘對中國農(nóng)產(chǎn)品出口的限制。事實上,由于城市生活和工業(yè)生產(chǎn)而導(dǎo)致的土壤污染的嚴(yán)重性比之農(nóng)村和農(nóng)業(yè)土壤污染甚至更為嚴(yán)重,且工農(nóng)、城鄉(xiāng)土壤污染亦不必然具有孤立性,人為割裂將不利于土壤污染防治目標(biāo)的實現(xiàn),也不符合各國將城鄉(xiāng)土壤污染防治合并立法的趨勢。
土壤污染防治現(xiàn)行立法規(guī)制對象過狹的另一個表現(xiàn)是預(yù)防重于治理。從已有規(guī)定來看,多是框架性宣稱應(yīng)防治土壤污染,而對土壤污染的后果如何處理則應(yīng)對不足。考察土壤污染的源頭,基本是由水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等造成,這些領(lǐng)域已有各自單行法予以對處。如果能夠有效防治水、大氣、固體廢棄物等污染,即可以從源頭上對土壤污染予以控制。但根據(jù)我國目前的現(xiàn)狀,避免土壤污染又是不現(xiàn)實的,因而,土壤污染防治立法更重要的方面在于事后救濟(jì),在于土壤污染后果出現(xiàn)以后的恢復(fù)和救濟(jì)。因此,要完善土壤污染防治立法,就必須對事前預(yù)防和事后治理的關(guān)系予以明確,它關(guān)系到土壤防治立法模式的選擇問題。
二 土壤污染防治立法模式的選擇
如前所述,土壤污染防治的內(nèi)容主要包括事前預(yù)防和事后治理,兩者不可偏廢。圍繞這一問題,是采納以土壤污染治理和修復(fù)為主的立法模式,還是沿用傳統(tǒng)污染防治法預(yù)防與治理并重,以預(yù)防為主的復(fù)合性立法模式則存在爭議。前者如有學(xué)者建議制定綜合性的《土壤污染防治法》,包括總則、管理體制與制度、土壤污染預(yù)防、污染土壤的整治與修復(fù)、法律責(zé)任等內(nèi)容。后者如有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)對土壤污染的預(yù)防和整治分別立法,根據(jù)土壤污染源的情況,制定當(dāng)前亟需而現(xiàn)行立法又存在空白的新的污染防治單行法,以逐步補(bǔ)充現(xiàn)行法的不足。同時,應(yīng)制定一部《土壤污染整治法》,以單獨(dú)解決土壤污染的整治問題。筆者認(rèn)為,這兩種模式均有所不足,適當(dāng)?shù)淖龇☉?yīng)是以治理與修復(fù)為重心,兼及預(yù)防。理由如下:
(一)預(yù)防和治理并重的綜合性立法模式可能導(dǎo)致現(xiàn)行污染防治法律體系的斷裂
依據(jù)我國《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的解釋,“土壤”是指地球陸地表面能夠生長綠色植物的疏松層,我國臺灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》也將“土壤”定義為陸上生物生長或生活之地殼巖石表面之疏松天然介質(zhì)。如此定義可以對大氣、水等環(huán)境介質(zhì)與土壤的界限加以區(qū)分,即土壤存在于“地面”之下,而其他介質(zhì)則存在其之上。土壤污染事件的發(fā)生,可能由于廢水、廢氣、固體廢棄物或其他毒性物質(zhì)的不當(dāng)排放與棄置所造成,而在這些領(lǐng)域均已有關(guān)于預(yù)防的規(guī)范,且這些規(guī)范本身也是預(yù)防和治理的結(jié)合。由于土壤污染處于污染鏈的末端,將土壤污染的預(yù)防與治理進(jìn)行整合,意味著需要將上述單行法進(jìn)行分解后全部納入。這不僅造成土壤污染防治立法和其他污染防治立法的沖突和割裂,也是對立法資源的浪費(fèi)。
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(二)強(qiáng)調(diào)治理并不意味著完全排除納入預(yù)防性的規(guī)定
上述論者將我國臺灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》(2000)不涉及預(yù)防,僅對有可能產(chǎn)生土壤與地下水污染的地區(qū)進(jìn)行監(jiān)測與調(diào)查工作及對已發(fā)生污染的事件做整治工作的做法作為例證,卻忽視了兩岸現(xiàn)實的差異。臺灣地區(qū)相關(guān)單行立法如《水污染防治法》、《空氣污染防治法》、《廢棄物清除處理法》等均涉及對可能造成土壤及地下水污染的因素作了規(guī)定。而我國相關(guān)立法僅有一兩條宣言式規(guī)定,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能承擔(dān)預(yù)防土壤污染的任務(wù)。同時還要考慮到,無論是對現(xiàn)行單行立法未涉及的預(yù)防問題單獨(dú)進(jìn)行立法,還是對這些單行立法進(jìn)行修訂,在我國現(xiàn)行立法框架內(nèi)都是比較困難的。因而,有必要在同一部法律中予以規(guī)定,以理順其關(guān)系。
事實上,從國外立法來看,也難以對預(yù)防和治理作出明確界分,而是在兼顧預(yù)防的同時,更加注重對已有污染后果的處理。如美國的《超級基金法》(1980)、日本的《土壤污染對策法》(2003)、韓國的《土壤環(huán)境保護(hù)法》(2004)、德國的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》(1998)等均是如此。有些立法甚至明確規(guī)定預(yù)防性立法具有優(yōu)先地位,如德國《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》在總則部分規(guī)定,如果土壤保護(hù)的有關(guān)事宜已有《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和垃圾法》、《肥料法》、《污水處理廠污泥處理規(guī)定》、《危險品運(yùn)輸規(guī)章》、《基因技術(shù)法實施條例》、《聯(lián)邦森林法和州森林法實施條例》、《土地整理法實施條例》、《交通道路建設(shè)、改建、維護(hù)和運(yùn)營條例》、《規(guī)劃法和建筑法實施條例》、《聯(lián)邦礦山法實施條例》、《聯(lián)邦大氣污染防治法實施條例》等做出規(guī)范,則《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》即不再適用。由此可見,國外已有立法模式只能為我國提供參考,我國土壤污染防治立法應(yīng)注重我國的現(xiàn)實狀況,對土壤污染的預(yù)防和治理作出合理的應(yīng)對。考慮到立法和執(zhí)行成本,我國土壤污染防治立法應(yīng)在兼顧預(yù)防的基礎(chǔ)上,重點處理好土壤污染的治理和修復(fù)問題。對于其他立法中涉及土壤污染防治的規(guī)定,則作為專門的土壤污染防治的特別規(guī)定予以優(yōu)先適用。
三 土壤污染防治立法的價值定位
一般來說,環(huán)境資源法的價值定位可以分為“目的性價值”和“工具性價值”。其中,目的性價值居于主導(dǎo)地位,反映立法說追求的社會目的與理想工具性價值則是為實現(xiàn)目的性價值所應(yīng)具備的基本屬性或共性價值[5]。目的性價值統(tǒng)率、整合著法律的動態(tài)運(yùn)作,反映法律的本質(zhì)特征,應(yīng)是惟一的,不能將其他一些工具性價值歸入其中,我們將之稱為“法的目的”或“立法目的”;反之,目的性價值的實現(xiàn)必須依靠工具性價值的支持和具體實施,我們稱之為“基本原則”。本文關(guān)于土壤污染防治立法的價值定位主要討論立法目的和基本原則。
(一)土壤污染防治立法的目的
法的目的是立法者對法所要追求的價值最直接最明確的表達(dá)。環(huán)境立法的目的,是指國家在制定或認(rèn)可環(huán)境法時希望達(dá)到的目的或?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果,它決定著整個環(huán)境法的指導(dǎo)思想、調(diào)整對象、適用效能,同時也反映了環(huán)境法的發(fā)展程度和人類對于自然的態(tài)度。對于環(huán)境立法的目的,我國學(xué)者依據(jù)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先關(guān)系將其歸納為“一元論”和“二元論”,并認(rèn)為“二元論”是人類對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾心態(tài)在環(huán)境法中的表現(xiàn),這種理念不符合環(huán)境法的本質(zhì),也為立法潮流所淘汰,并將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境法的目的和價值目標(biāo)。筆者認(rèn)為,對于環(huán)境立法目的“一元論”和“二元論”的區(qū)分并不具有實質(zhì)意義。環(huán)境和發(fā)展之間具有永恒的緊張和沖突關(guān)系,而我們的目標(biāo)就是盡量緩和這種緊張和沖突,而不可能消除它。因而,無論是絕對的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先,還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先,都會陷入極端。也正源于此,半理念、半理想、半規(guī)范、半信仰、半口號的“可持續(xù)發(fā)展”才大行其道,這一妥協(xié)與平衡的產(chǎn)物也才能為各國所接受。但就其實質(zhì)來說,其仍然未對環(huán)境與發(fā)展孰輕孰重進(jìn)行權(quán)衡。而且,可持續(xù)發(fā)展也只是一個過渡,其作為立法目標(biāo),最根本的仍然是保障公眾健康。故而,在對土壤污染防治立法目的的構(gòu)建上,我們?nèi)匀灰獔猿謱τ谥苯幽康暮烷g接目的的區(qū)分。其直接目的仍然是防治土壤污染、保障生態(tài)安全,進(jìn)而達(dá)到土地的可持續(xù)利用,最終保障人體健康,實現(xiàn)人類福祉。因而,其目的可概括為:為了防治土壤污染,維護(hù)生態(tài)安全,確保土地的持續(xù)利用,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境可持續(xù)發(fā)展,保障人民健康,制定本法。
(二)土壤污染防治立法的基本原則
筆者認(rèn)為,在土壤污染防治立法基本原則的定位上,預(yù)防原則、污染者負(fù)擔(dān)原則和環(huán)境民主原則尤需得到貫徹。
依據(jù)《里約宣言》,預(yù)防原則是指“為了保護(hù)環(huán)境,各國應(yīng)按照本國的能力,廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害之威脅時,不得以缺乏科學(xué)充分確實證據(jù)為由,延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。”環(huán)境問題的嚴(yán)重性、潛伏性和不確定性決定了環(huán)境治理必須由落后的“末端治理”轉(zhuǎn)向“源頭控制”,因而確立了預(yù)防原則作為環(huán)境法“帝王原則”的地位。值得注意的是,預(yù)防原則并非單純的預(yù)防,其深層含義在于預(yù)防為主、綜合治理和防治結(jié)合。因而,在土壤污染防治立法中,“防”和“治”不可偏廢。鑒于土壤污染的復(fù)雜性,預(yù)防應(yīng)被置于優(yōu)先地位。但強(qiáng)調(diào)和確立預(yù)防原則作為土壤污染防治立法的首要原則,并不意味著應(yīng)在同一部法律文件中同時規(guī)范土壤污染的預(yù)防和治理。污染者負(fù)擔(dān)原則被認(rèn)為是克服“公地悲劇”、促使外部成本內(nèi)部化的重要手段之一。它指的是污染者在享有其行為帶來的收益的同時,也應(yīng)該對其導(dǎo)致的不利后果負(fù)責(zé)。污染者負(fù)擔(dān)原則要求除了采用傳統(tǒng)環(huán)境法中的“命令和控制”手段外,還應(yīng)該運(yùn)用“經(jīng)濟(jì)工具”,即制定具有經(jīng)濟(jì)誘因的政策工具,希望能借助于價格機(jī)制的運(yùn)作,或創(chuàng)造具有經(jīng)濟(jì)效益的市場,達(dá)到污染防治的目標(biāo)。體現(xiàn)在土壤污染防治立法中,就是通過土壤污染治理基金、污染責(zé)任保險、獎勵補(bǔ)貼、環(huán)境認(rèn)證等機(jī)制達(dá)到土壤污染治理的目標(biāo)。
環(huán)境民主原則要求發(fā)揮公眾在土壤污染防治中的作用,從而克服市場失靈或政府失靈的弊端。具體來說,該原則要求在土壤防治過程中,尊重公眾在環(huán)境問題上知悉相關(guān)信息、參與環(huán)境決策和訴諸司法救濟(jì)的權(quán)利,這也是實現(xiàn)土壤污染防治立法目的的根本要求。因而,在土壤污染防治立法中,應(yīng)該對政府、企業(yè)環(huán)境信息公開、公眾參與環(huán)境決策的方式、公眾訴諸司法機(jī)關(guān)的便利性以及公益訴訟等作出安排。
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四 土壤污染防治立法的制度架構(gòu)
由于本文將土壤污染防治專門立法的重點定位于對已有土壤污染后果的治理與修復(fù),因而,在未來立法中應(yīng)著重圍繞污染治理來設(shè)計切實有效的措施和手段,并輔以相應(yīng)的法律責(zé)任和公眾參與條款,同時也需要完善的配套立法來實現(xiàn)該法設(shè)定的目標(biāo)。
(一)直接管制和間接管制手段的協(xié)同
環(huán)境法發(fā)展初期比較側(cè)重于危害防治,大多數(shù)國家都偏向于選擇富有社會非難意義的作法,作為因應(yīng)環(huán)境問題的手段。具體來說,即采取直接管制的方式,法設(shè)機(jī)關(guān)、訂標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定禁止規(guī)定、要求為義務(wù),并予違反者施以各種制裁等等的“命控制”模式。鑒于這種管制有明確的標(biāo)準(zhǔn)可以遵循,故又被稱為“標(biāo)準(zhǔn)管制”或指揮式管制。但這種方式比較僵硬,強(qiáng)制性的義務(wù)往往容易激起相對人的消極對抗,執(zhí)法成本較高而實效并不明顯。故近年來逐漸興起一種新的間接管制方式,由政府訂定一套公平合理、符合公共利益的規(guī)范,讓參與者在追求其利益的驅(qū)使下自動配合,便自然的達(dá)到政府原先預(yù)想的管制目的。這種方式被稱為“誘導(dǎo)式管制”。由于在土壤污染防治領(lǐng)域,側(cè)重于對已有污染后果的治理,因此,直接管制仍將占據(jù)主導(dǎo)地位,同時要重視發(fā)揮誘導(dǎo)性機(jī)制的作用。綜合來看,直接管制的內(nèi)容主要有土壤規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)體系制度、申報與調(diào)查監(jiān)測制度、現(xiàn)場檢查制度、污染事故應(yīng)急處理制度、土壤污染控制區(qū)制度、土壤污染治理恢復(fù)制度等,尤其是污染控制區(qū)的劃定和治理恢復(fù)應(yīng)該是土壤整治立法的重點制度。鑒于土壤治理的困難度較高,所需的經(jīng)費(fèi)較多,必須有一套完整的財務(wù)籌措機(jī)制,才可使治理工作順利進(jìn)行。同時,為保障污染受害人能得到及時有效的賠償,土壤污染治理基金、稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼、環(huán)境認(rèn)證、土壤污染責(zé)任保險等間接誘導(dǎo)性管制措施也勢在必行,其中以治理基金最為重要。治理基金的來源主要有治理費(fèi)用的收入、污染行為人或土地關(guān)系人所繳納的款項、土地開發(fā)人依規(guī)定繳納的款項、基金孳息收入、政府預(yù)算、其他環(huán)境保護(hù)基金的撥款、污染罰款等,其主要用于行政機(jī)關(guān)為治理土壤污染支出的費(fèi)用、基金涉訴的必要費(fèi)用、基金人事及行政管理費(fèi)用以及在污染行為人不明或無力賠償時對受害人的補(bǔ)償費(fèi)用等。需要注意的是,基金的設(shè)立和運(yùn)作必須符合法律或行政法規(guī)的規(guī)定。土壤污染責(zé)任保險的設(shè)立則需顧及與其他單行法的協(xié)調(diào),具體規(guī)定應(yīng)該由其他法律規(guī)定,土壤污染治理立法宜作出概括性或授權(quán)性規(guī)定。
(二)公眾參與和糾紛解決的銜接
作為環(huán)境民主原則的重要體現(xiàn),公眾參與和糾紛解決對于促進(jìn)公益和私益的協(xié)調(diào)、促進(jìn)社會共識和合意、提升公權(quán)力行使的正當(dāng)性都有非常重要的意義。體現(xiàn)在土壤污染治理立法中,主要是公眾知情、參與權(quán)益及訴權(quán)的保障以及土壤污染糾紛的行政解決機(jī)制。
在信息公開方面,公眾對行政機(jī)關(guān)和污染行為人具有信息請求權(quán),除法定不予公開事項外,被請求者不得拒絕。而行政機(jī)關(guān)和污染行為人在土壤污染事件發(fā)生后,因牽涉到人民的土地權(quán)益及生命安全,也應(yīng)根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》等予以報告和公告,以進(jìn)一步采取管制措施及治理計劃。在行政機(jī)關(guān)作出可能影響公眾權(quán)益的決策時,應(yīng)通過聽證或其他方式擴(kuò)大公眾參與的渠道。
在土壤污染民事訴訟方面,應(yīng)確立污染行為人的無過錯責(zé)任,同時遵循相關(guān)法律確立的舉證責(zé)任倒置原則,由污染行為人對其行為與土壤污染事實不存在因果關(guān)系或法律規(guī)定的免責(zé)事由承擔(dān)舉證責(zé)任。為了發(fā)揮公眾在土壤污染防治中的作用,也應(yīng)確立公益訴訟制度,使得與土壤污染無直接利害關(guān)系者也可提起民事或行政訴訟,同時在鼓勵訴訟和防止濫訴之間作出有效的制度安排。除了訴訟解決機(jī)制外,非訴訟解決機(jī)制的作用也不容小覷。其中最重要的方式之一即是行政解決機(jī)制。我國目前的污染防治單行立法及實踐均將行政機(jī)關(guān)的權(quán)限限定在“行政調(diào)解”,明確排除了行政裁決這一具體的行政行為。筆者認(rèn)為,這一做法限縮了公民權(quán)益的救濟(jì)之道,有必要在深入考察我國環(huán)境糾紛訴訟和非訴訟解決機(jī)制關(guān)系的基礎(chǔ)上作出合理的制度安排,借鑒勞動爭議仲裁制度和其他國家的經(jīng)驗,構(gòu)建行政調(diào)解和仲裁相結(jié)合的新型行政解決機(jī)制。
(三)限期治理和按日連續(xù)處罰的配合
當(dāng)前環(huán)保法律“疲軟”的重要原因之一便是處罰力度較低,因而完善、適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任可以說是土壤污染防治立法能否成功的一個重要因素。除了對污染行為人追究民事責(zé)任和行政責(zé)任外,行政處罰方式的設(shè)定也是解決違法成本低、防止污染行為人從其污染行為中獲利的重要手段。從目前我國對環(huán)境違法所適用的行政處罰方式來看,主要有警告、罰款、責(zé)令改正、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等,土壤污染的處罰也大致適用這些制度。但一味提高處罰力度并不能從根本上解決問題,關(guān)鍵是如何使行政處罰與相關(guān)制度有效配置,從而使之協(xié)調(diào)運(yùn)用以發(fā)揮其效用。限期治理與按日連續(xù)處罰的協(xié)力即為適例。限期治理在我國立法中又以“限期改正”等形式出現(xiàn),它指的是對違法排污的企事業(yè)單位,要求其在一定期限內(nèi)予以治理,使之符合相關(guān)規(guī)定,逾期未治理或未達(dá)到目標(biāo)者將被課以進(jìn)一步處罰措施的制度。對于限期治理的性質(zhì),學(xué)界雖存在爭議,但并不影響該制度效力的發(fā)揮。作為一項過渡性手段,其可以緩和直接進(jìn)行行政處罰方式的僵硬并為污染行為人保留改正的機(jī)會,以減少執(zhí)法成本。因而,可以廣泛適用于土壤污染的處罰。
但限期治理并沒有對相對人加以新的義務(wù)負(fù)擔(dān),也沒有剝奪或限制相對人的財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利,如果沒有更有力的法律責(zé)任作為后盾,限期治理可能淪為拖延責(zé)任的幫兇。因而,根據(jù)美、日等國和我國臺灣地區(qū)的成熟做法,對較嚴(yán)重的違法類型在限期治理期間內(nèi)仍未改善者,將按照一定額度連續(xù)進(jìn)行罰款,即按日連續(xù)處罰制度,從而增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的威懾力。在國內(nèi), 2007年修訂的《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》已經(jīng)納入這一方式,并取得良好效果。
(四)配套立法的跟進(jìn)和相關(guān)立法的完善
在一部土壤污染治理法中試圖處理所有的問題是不現(xiàn)實的,從我國目前已有的環(huán)境保護(hù)立法看,其中均存在大量的授權(quán)立法條款,土壤污染防治立法也不例外,如臺灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》的配套法律文件就多達(dá)20余項。這些配套文件包括施行細(xì)則、污染調(diào)查方法、監(jiān)測基準(zhǔn)、污染管制標(biāo)準(zhǔn)、整治基準(zhǔn)、危害評估方法、污染處理等級評估方法、污染物檢驗方法、管制區(qū)管制辦法、整治費(fèi)收費(fèi)辦法、基金保管及運(yùn)用辦法、基金管理委員會組織規(guī)程、土地移轉(zhuǎn)事業(yè)、檢測之事業(yè)、檢驗審查及證照之收費(fèi)、公民訴訟書面告知格式等。我國土壤污染防治立法體系同樣也不可回避這一問題,幾乎每一部污染單行法都存在著實施細(xì)則,除此之外,土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、治理費(fèi)收費(fèi)辦法及運(yùn)作機(jī)制、糾紛處理辦法、土壤污染責(zé)任保險等配套措施也是土壤污染治理基本法能否發(fā)揮效用的關(guān)鍵所在。
此外,如前所述,預(yù)防為主是我國土壤污染防治應(yīng)堅持的一項基本原則,除了土壤污染治理的基配套措施外,我國也應(yīng)該加強(qiáng)對作為土壤污染源的環(huán)境介質(zhì)的立法規(guī)制,如大氣、水、固體廢物、放射性物質(zhì)、毒性物質(zhì)、化肥等可能造成的污染積極進(jìn)行防治,并從立法上進(jìn)行完善。
五 結(jié)語
土壤污染的嚴(yán)峻形勢在某種程度上反映了作為土壤污染預(yù)防體系的污染防治單行法已不能有效應(yīng)對,在污染后果已經(jīng)顯現(xiàn)后,我們必須關(guān)注如何通過有效的制度設(shè)計予以矯正。雖說我國土壤污染防治立法步伐較為落后,但內(nèi)有國家政策和其他相關(guān)立法框架性規(guī)定的支持,外有若干先進(jìn)國家和地區(qū)土壤防治立法和實踐經(jīng)驗的借鑒,使得我國土壤防治立法能夠站在一個較高的起點上。盡管如此,由于土壤污染防治立法還要受到其他政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的影響,其出臺日期和立法水平仍需拭目以待。
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