2005年12月,國務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強環(huán)境保護的決定》明確提出:“以防治土壤污染為重點(diǎn),加強農村環(huán)境保護”,“健全環(huán)境法規和標準體系。要抓緊擬訂有關(guān)土壤污染……等方面的法律法規草案。”在此基礎上, 2008年6月,環(huán)境保護部發(fā)布了《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見(jiàn)》,進(jìn)一步提出了加強土壤污染防治的若干意見(jiàn)。此外,各級人大代表關(guān)于制定土壤污染防治法的議案也不斷提出。在土壤污染防治立法呼聲日趨高昂之下,對相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行扎實(shí)而細致的研究是學(xué)界不可推卸的責任。為此,本文針對土壤污染防治立法的若干問(wèn)題提出建議,以冀促進(jìn)該問(wèn)題研究的深入。
一 我國土壤污染防治立法的現及局限
(一)我國土壤污染防治立法的現狀
目前,我國尚未有針對土壤污染防治的專(zhuān)門(mén)立法,但相關(guān)法律、行政法規、部門(mén)規章以及地方性立法中已有針對這一問(wèn)題的零散規定?！稇椃ā纷鳛槲覈母敬蠓?雖未明確規定土壤污染防治,但其若干規定則為土壤污染防治提供了價(jià)值支撐。該法第9條和第10條規定的“國家保障自然資源的合理利用”和“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”,即賦予了國家和公民保護土壤的義務(wù);第26條“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害”,即要求國家積極給付,防治包括土壤污染在內的公害。這些條款為土壤污染防治立法提供了憲法層面的支持?！董h(huán)境保護法》作為我國環(huán)境立法領(lǐng)域具有基本法性質(zhì)的法律,不僅將土地列入“環(huán)境”的基本要素之一,更是在第20條直接規定:“各級人民政府應當加強對農業(yè)環(huán)境的保護,防治土壤污染。”此外,污染防治和生態(tài)保護單行法也對土壤污染防治作出了原則性規定。如2008年修訂的《水污染防治法》第51條規定:“……利用工業(yè)廢水和城鎮污水進(jìn)行灌溉,應當防止污染土壤、地下水和農產(chǎn)品。”《大氣污染防治法》、《土地管理法》、《農業(yè)法》等法律、行政法規和部門(mén)規章中也有類(lèi)似規定。在地方立法方面,約20個(gè)省份和多個(gè)城市對土壤防治立法作出了規定。如2005年修訂的《上海市環(huán)境保護條例》第43條規定:“農業(yè)生產(chǎn)者應當科學(xué)地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑,防止對土壤和農畜產(chǎn)品產(chǎn)生污染。”即對農業(yè)活動(dòng)污染土壤作出了原則性規定。隨著(zhù)土壤污染形勢的日趨嚴峻,我國近年來(lái)發(fā)布的大量政策、指導性文件中也大量涉及到土壤污染防治和土壤保護立法的問(wèn)題,如《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十一個(gè)五年規劃綱要》、《國家中長(cháng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規劃綱要(2006―2020年)》、《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強環(huán)境保護的決定》、《“十一五”全國環(huán)境保護法規建設規劃》、《土地開(kāi)發(fā)整理若干意見(jiàn)》、《中國節水技術(shù)政策大綱》等。這充分說(shuō)明了土壤污染防治立法已迫在眉睫,并獲得了國家重視和政策支持,同時(shí)也表明現行土壤污染防治立法步伐已極大地落后于現實(shí),亟待完善。
(二)現行土壤污染防治立法存在的問(wèn)題考察上述法律規定可以發(fā)現,我國土壤防治立法雖已具備一定基礎,但其局限也不容忽視。具體來(lái)說(shuō),主要體現在以下兩個(gè)方面:
1．立法供給嚴重不足
雖說(shuō)“徒法不足以自行”,但對于秉承大陸法系傳統的我國來(lái)說(shuō),完善的立法卻是執法、司法和守法的前提所在。綜觀(guān)我國土壤污染防治的現狀,立法缺位可以說(shuō)是目前存在的最大問(wèn)題。就環(huán)境污染防治來(lái)說(shuō),我國目前已制定了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《放射性污染防治法》等,但對于作為污染防治之重要一環(huán)的專(zhuān)門(mén)性土壤污染防治立法卻付之闕如,這與我國目前嚴峻的土壤污染形勢極不適應。就《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等法律法規中相關(guān)的土壤污染防治規定來(lái)看,多是宣言式、框架性規定,缺乏實(shí)際可操作性;且由于缺乏統一規定,各單行法之間相互割裂,無(wú)法有效應對土壤污染的事實(shí)?？梢哉f(shuō),土壤污染防治立法供給不足、缺乏切實(shí)可行的制度性安排,是當前土壤污染防治不力的最重要因素之一。
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2．規制對象過(guò)于狹窄
從法律、行政法規、部門(mén)規章和地方立法的僅有規定來(lái)看,其著(zhù)眼點(diǎn)多在于農業(yè)土壤污染的防治,對于工業(yè)、城市土壤污染重視不足,甚至可以說(shuō)將我國土壤污染防治立法提上議事日程的直接動(dòng)因便是全國范圍內對農用土壤污染造成的食品安全的高度重視,以及屢屢發(fā)生的國外技術(shù)性貿易壁壘對中國農產(chǎn)品出口的限制。事實(shí)上,由于城市生活和工業(yè)生產(chǎn)而導致的土壤污染的嚴重性比之農村和農業(yè)土壤污染甚至更為嚴重,且工農、城鄉土壤污染亦不必然具有孤立性,人為割裂將不利于土壤污染防治目標的實(shí)現,也不符合各國將城鄉土壤污染防治合并立法的趨勢。
土壤污染防治現行立法規制對象過(guò)狹的另一個(gè)表現是預防重于治理。從已有規定來(lái)看,多是框架性宣稱(chēng)應防治土壤污染,而對土壤污染的后果如何處理則應對不足?？疾焱寥牢廴镜脑搭^,基本是由水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等造成,這些領(lǐng)域已有各自單行法予以對處。如果能夠有效防治水、大氣、固體廢棄物等污染,即可以從源頭上對土壤污染予以控制。但根據我國目前的現狀,避免土壤污染又是不現實(shí)的,因而,土壤污染防治立法更重要的方面在于事后救濟,在于土壤污染后果出現以后的恢復和救濟。因此,要完善土壤污染防治立法,就必須對事前預防和事后治理的關(guān)系予以明確,它關(guān)系到土壤防治立法模式的選擇問(wèn)題。
二 土壤污染防治立法模式的選擇
如前所述,土壤污染防治的內容主要包括事前預防和事后治理,兩者不可偏廢。圍繞這一問(wèn)題,是采納以土壤污染治理和修復為主的立法模式,還是沿用傳統污染防治法預防與治理并重,以預防為主的復合性立法模式則存在爭議。前者如有學(xué)者建議制定綜合性的《土壤污染防治法》,包括總則、管理體制與制度、土壤污染預防、污染土壤的整治與修復、法律責任等內容。后者如有學(xué)者認為應對土壤污染的預防和整治分別立法,根據土壤污染源的情況,制定當前亟需而現行立法又存在空白的新的污染防治單行法,以逐步補充現行法的不足。同時(shí),應制定一部《土壤污染整治法》,以單獨解決土壤污染的整治問(wèn)題。筆者認為,這兩種模式均有所不足,適當的做法應是以治理與修復為重心,兼及預防。理由如下:
(一)預防和治理并重的綜合性立法模式可能導致現行污染防治法律體系的斷裂
依據我國《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》的解釋,“土壤”是指地球陸地表面能夠生長(cháng)綠色植物的疏松層,我國臺灣地區《土壤及地下水污染整治法》也將“土壤”定義為陸上生物生長(cháng)或生活之地殼巖石表面之疏松天然介質(zhì)。如此定義可以對大氣、水等環(huán)境介質(zhì)與土壤的界限加以區分,即土壤存在于“地面”之下,而其他介質(zhì)則存在其之上。土壤污染事件的發(fā)生,可能由于廢水、廢氣、固體廢棄物或其他毒性物質(zhì)的不當排放與棄置所造成,而在這些領(lǐng)域均已有關(guān)于預防的規范,且這些規范本身也是預防和治理的結合。由于土壤污染處于污染鏈的末端,將土壤污染的預防與治理進(jìn)行整合,意味著(zhù)需要將上述單行法進(jìn)行分解后全部納入。這不僅造成土壤污染防治立法和其他污染防治立法的沖突和割裂,也是對立法資源的浪費。
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(二)強調治理并不意味著(zhù)完全排除納入預防性的規定
上述論者將我國臺灣地區《土壤及地下水污染整治法》(2000)不涉及預防,僅對有可能產(chǎn)生土壤與地下水污染的地區進(jìn)行監測與調查工作及對已發(fā)生污染的事件做整治工作的做法作為例證,卻忽視了兩岸現實(shí)的差異。臺灣地區相關(guān)單行立法如《水污染防治法》、《空氣污染防治法》、《廢棄物清除處理法》等均涉及對可能造成土壤及地下水污染的因素作了規定。而我國相關(guān)立法僅有一兩條宣言式規定,遠遠不能承擔預防土壤污染的任務(wù)。同時(shí)還要考慮到,無(wú)論是對現行單行立法未涉及的預防問(wèn)題單獨進(jìn)行立法,還是對這些單行立法進(jìn)行修訂,在我國現行立法框架內都是比較困難的。因而,有必要在同一部法律中予以規定,以理順其關(guān)系。
事實(shí)上,從國外立法來(lái)看,也難以對預防和治理作出明確界分,而是在兼顧預防的同時(shí),更加注重對已有污染后果的處理。如美國的《超級基金法》(1980)、日本的《土壤污染對策法》(2003)、韓國的《土壤環(huán)境保護法》(2004)、德國的《聯(lián)邦土壤保護法》(1998)等均是如此。有些立法甚至明確規定預防性立法具有優(yōu)先地位,如德國《聯(lián)邦土壤保護法》在總則部分規定,如果土壤保護的有關(guān)事宜已有《循環(huán)經(jīng)濟和垃圾法》、《肥料法》、《污水處理廠(chǎng)污泥處理規定》、《危險品運輸規章》、《基因技術(shù)法實(shí)施條例》、《聯(lián)邦森林法和州森林法實(shí)施條例》、《土地整理法實(shí)施條例》、《交通道路建設、改建、維護和運營(yíng)條例》、《規劃法和建筑法實(shí)施條例》、《聯(lián)邦礦山法實(shí)施條例》、《聯(lián)邦大氣污染防治法實(shí)施條例》等做出規范,則《聯(lián)邦土壤保護法》即不再適用。由此可見(jiàn),國外已有立法模式只能為我國提供參考,我國土壤污染防治立法應注重我國的現實(shí)狀況,對土壤污染的預防和治理作出合理的應對?？紤]到立法和執行成本,我國土壤污染防治立法應在兼顧預防的基礎上,重點(diǎn)處理好土壤污染的治理和修復問(wèn)題。對于其他立法中涉及土壤污染防治的規定,則作為專(zhuān)門(mén)的土壤污染防治的特別規定予以?xún)?yōu)先適用。
三 土壤污染防治立法的價(jià)值定位
一般來(lái)說(shuō),環(huán)境資源法的價(jià)值定位可以分為“目的性?xún)r(jià)值”和“工具性?xún)r(jià)值”。其中,目的性?xún)r(jià)值居于主導地位,反映立法說(shuō)追求的社會(huì )目的與理想工具性?xún)r(jià)值則是為實(shí)現目的性?xún)r(jià)值所應具備的基本屬性或共性?xún)r(jià)值[5]。目的性?xún)r(jià)值統率、整合著(zhù)法律的動(dòng)態(tài)運作,反映法律的本質(zhì)特征,應是惟一的,不能將其他一些工具性?xún)r(jià)值歸入其中,我們將之稱(chēng)為“法的目的”或“立法目的”;反之,目的性?xún)r(jià)值的實(shí)現必須依靠工具性?xún)r(jià)值的支持和具體實(shí)施,我們稱(chēng)之為“基本原則”。本文關(guān)于土壤污染防治立法的價(jià)值定位主要討論立法目的和基本原則。
(一)土壤污染防治立法的目的
法的目的是立法者對法所要追求的價(jià)值最直接最明確的表達。環(huán)境立法的目的,是指國家在制定或認可環(huán)境法時(shí)希望達到的目的或實(shí)現的結果,它決定著(zhù)整個(gè)環(huán)境法的指導思想、調整對象、適用效能,同時(shí)也反映了環(huán)境法的發(fā)展程度和人類(lèi)對于自然的態(tài)度。對于環(huán)境立法的目的,我國學(xué)者依據環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先關(guān)系將其歸納為“一元論”和“二元論”,并認為“二元論”是人類(lèi)對經(jīng)濟發(fā)展的矛盾心態(tài)在環(huán)境法中的表現,這種理念不符合環(huán)境法的本質(zhì),也為立法潮流所淘汰,并將可持續發(fā)展作為環(huán)境法的目的和價(jià)值目標。筆者認為,對于環(huán)境立法目的“一元論”和“二元論”的區分并不具有實(shí)質(zhì)意義。環(huán)境和發(fā)展之間具有永恒的緊張和沖突關(guān)系,而我們的目標就是盡量緩和這種緊張和沖突,而不可能消除它。因而,無(wú)論是絕對的環(huán)境保護優(yōu)先,還是經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先,都會(huì )陷入極端。也正源于此,半理念、半理想、半規范、半信仰、半口號的“可持續發(fā)展”才大行其道,這一妥協(xié)與平衡的產(chǎn)物也才能為各國所接受。但就其實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō),其仍然未對環(huán)境與發(fā)展孰輕孰重進(jìn)行權衡。而且,可持續發(fā)展也只是一個(gè)過(guò)渡,其作為立法目標,最根本的仍然是保障公眾健康。故而,在對土壤污染防治立法目的的構建上,我們仍然要堅持對于直接目的和間接目的的區分。其直接目的仍然是防治土壤污染、保障生態(tài)安全,進(jìn)而達到土地的可持續利用,最終保障人體健康,實(shí)現人類(lèi)福祉。因而,其目的可概括為:為了防治土壤污染,維護生態(tài)安全,確保土地的持續利用,促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境可持續發(fā)展,保障人民健康,制定本法。
(二)土壤污染防治立法的基本原則
筆者認為,在土壤污染防治立法基本原則的定位上,預防原則、污染者負擔原則和環(huán)境民主原則尤需得到貫徹。
依據《里約宣言》,預防原則是指“為了保護環(huán)境,各國應按照本國的能力,廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害之威脅時(shí),不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據為由,延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。”環(huán)境問(wèn)題的嚴重性、潛伏性和不確定性決定了環(huán)境治理必須由落后的“末端治理”轉向“源頭控制”,因而確立了預防原則作為環(huán)境法“帝王原則”的地位。值得注意的是,預防原則并非單純的預防,其深層含義在于預防為主、綜合治理和防治結合。因而,在土壤污染防治立法中,“防”和“治”不可偏廢。鑒于土壤污染的復雜性,預防應被置于優(yōu)先地位。但強調和確立預防原則作為土壤污染防治立法的首要原則,并不意味著(zhù)應在同一部法律文件中同時(shí)規范土壤污染的預防和治理。污染者負擔原則被認為是克服“公地悲劇”、促使外部成本內部化的重要手段之一。它指的是污染者在享有其行為帶來(lái)的收益的同時(shí),也應該對其導致的不利后果負責。污染者負擔原則要求除了采用傳統環(huán)境法中的“命令和控制”手段外,還應該運用“經(jīng)濟工具”,即制定具有經(jīng)濟誘因的政策工具,希望能借助于價(jià)格機制的運作,或創(chuàng )造具有經(jīng)濟效益的市場(chǎng),達到污染防治的目標。體現在土壤污染防治立法中,就是通過(guò)土壤污染治理基金、污染責任保險、獎勵補貼、環(huán)境認證等機制達到土壤污染治理的目標。
環(huán)境民主原則要求發(fā)揮公眾在土壤污染防治中的作用,從而克服市場(chǎng)失靈或政府失靈的弊端。具體來(lái)說(shuō),該原則要求在土壤防治過(guò)程中,尊重公眾在環(huán)境問(wèn)題上知悉相關(guān)信息、參與環(huán)境決策和訴諸司法救濟的權利,這也是實(shí)現土壤污染防治立法目的的根本要求。因而,在土壤污染防治立法中,應該對政府、企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)、公眾參與環(huán)境決策的方式、公眾訴諸司法機關(guān)的便利性以及公益訴訟等作出安排。
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四 土壤污染防治立法的制度架構
由于本文將土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法的重點(diǎn)定位于對已有土壤污染后果的治理與修復,因而,在未來(lái)立法中應著(zhù)重圍繞污染治理來(lái)設計切實(shí)有效的措施和手段,并輔以相應的法律責任和公眾參與條款,同時(shí)也需要完善的配套立法來(lái)實(shí)現該法設定的目標。
(一)直接管制和間接管制手段的協(xié)同
環(huán)境法發(fā)展初期比較側重于危害防治,大多數國家都偏向于選擇富有社會(huì )非難意義的作法,作為因應環(huán)境問(wèn)題的手段。具體來(lái)說(shuō),即采取直接管制的方式,法設機關(guān)、訂標準、設定禁止規定、要求為義務(wù),并予違反者施以各種制裁等等的“命控制”模式。鑒于這種管制有明確的標準可以遵循,故又被稱(chēng)為“標準管制”或指揮式管制。但這種方式比較僵硬,強制性的義務(wù)往往容易激起相對人的消極對抗,執法成本較高而實(shí)效并不明顯。故近年來(lái)逐漸興起一種新的間接管制方式,由政府訂定一套公平合理、符合公共利益的規范,讓參與者在追求其利益的驅使下自動(dòng)配合,便自然的達到政府原先預想的管制目的。這種方式被稱(chēng)為“誘導式管制”。由于在土壤污染防治領(lǐng)域,側重于對已有污染后果的治理,因此,直接管制仍將占據主導地位,同時(shí)要重視發(fā)揮誘導性機制的作用。綜合來(lái)看,直接管制的內容主要有土壤規劃和標準體系制度、申報與調查監測制度、現場(chǎng)檢查制度、污染事故應急處理制度、土壤污染控制區制度、土壤污染治理恢復制度等,尤其是污染控制區的劃定和治理恢復應該是土壤整治立法的重點(diǎn)制度。鑒于土壤治理的困難度較高,所需的經(jīng)費較多,必須有一套完整的財務(wù)籌措機制,才可使治理工作順利進(jìn)行。同時(shí),為保障污染受害人能得到及時(shí)有效的賠償,土壤污染治理基金、稅收優(yōu)惠、財政補貼、環(huán)境認證、土壤污染責任保險等間接誘導性管制措施也勢在必行,其中以治理基金最為重要。治理基金的來(lái)源主要有治理費用的收入、污染行為人或土地關(guān)系人所繳納的款項、土地開(kāi)發(fā)人依規定繳納的款項、基金孳息收入、政府預算、其他環(huán)境保護基金的撥款、污染罰款等,其主要用于行政機關(guān)為治理土壤污染支出的費用、基金涉訴的必要費用、基金人事及行政管理費用以及在污染行為人不明或無(wú)力賠償時(shí)對受害人的補償費用等。需要注意的是,基金的設立和運作必須符合法律或行政法規的規定。土壤污染責任保險的設立則需顧及與其他單行法的協(xié)調,具體規定應該由其他法律規定,土壤污染治理立法宜作出概括性或授權性規定。
(二)公眾參與和糾紛解決的銜接
作為環(huán)境民主原則的重要體現,公眾參與和糾紛解決對于促進(jìn)公益和私益的協(xié)調、促進(jìn)社會(huì )共識和合意、提升公權力行使的正當性都有非常重要的意義。體現在土壤污染治理立法中,主要是公眾知情、參與權益及訴權的保障以及土壤污染糾紛的行政解決機制。
在信息公開(kāi)方面,公眾對行政機關(guān)和污染行為人具有信息請求權,除法定不予公開(kāi)事項外,被請求者不得拒絕。而行政機關(guān)和污染行為人在土壤污染事件發(fā)生后,因牽涉到人民的土地權益及生命安全,也應根據《突發(fā)事件應對法》等予以報告和公告,以進(jìn)一步采取管制措施及治理計劃。在行政機關(guān)作出可能影響公眾權益的決策時(shí),應通過(guò)聽(tīng)證或其他方式擴大公眾參與的渠道。
在土壤污染民事訴訟方面,應確立污染行為人的無(wú)過(guò)錯責任,同時(shí)遵循相關(guān)法律確立的舉證責任倒置原則,由污染行為人對其行為與土壤污染事實(shí)不存在因果關(guān)系或法律規定的免責事由承擔舉證責任。為了發(fā)揮公眾在土壤污染防治中的作用,也應確立公益訴訟制度,使得與土壤污染無(wú)直接利害關(guān)系者也可提起民事或行政訴訟,同時(shí)在鼓勵訴訟和防止濫訴之間作出有效的制度安排。除了訴訟解決機制外,非訴訟解決機制的作用也不容小覷。其中最重要的方式之一即是行政解決機制。我國目前的污染防治單行立法及實(shí)踐均將行政機關(guān)的權限限定在“行政調解”,明確排除了行政裁決這一具體的行政行為。筆者認為,這一做法限縮了公民權益的救濟之道,有必要在深入考察我國環(huán)境糾紛訴訟和非訴訟解決機制關(guān)系的基礎上作出合理的制度安排,借鑒勞動(dòng)爭議仲裁制度和其他國家的經(jīng)驗,構建行政調解和仲裁相結合的新型行政解決機制。
(三)限期治理和按日連續處罰的配合
當前環(huán)保法律“疲軟”的重要原因之一便是處罰力度較低,因而完善、適當的法律責任可以說(shuō)是土壤污染防治立法能否成功的一個(gè)重要因素。除了對污染行為人追究民事責任和行政責任外,行政處罰方式的設定也是解決違法成本低、防止污染行為人從其污染行為中獲利的重要手段。從目前我國對環(huán)境違法所適用的行政處罰方式來(lái)看,主要有警告、罰款、責令改正、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉等,土壤污染的處罰也大致適用這些制度。但一味提高處罰力度并不能從根本上解決問(wèn)題,關(guān)鍵是如何使行政處罰與相關(guān)制度有效配置,從而使之協(xié)調運用以發(fā)揮其效用。限期治理與按日連續處罰的協(xié)力即為適例。限期治理在我國立法中又以“限期改正”等形式出現,它指的是對違法排污的企事業(yè)單位,要求其在一定期限內予以治理,使之符合相關(guān)規定,逾期未治理或未達到目標者將被課以進(jìn)一步處罰措施的制度。對于限期治理的性質(zhì),學(xué)界雖存在爭議,但并不影響該制度效力的發(fā)揮。作為一項過(guò)渡性手段,其可以緩和直接進(jìn)行行政處罰方式的僵硬并為污染行為人保留改正的機會(huì ),以減少執法成本。因而,可以廣泛適用于土壤污染的處罰。
但限期治理并沒(méi)有對相對人加以新的義務(wù)負擔,也沒(méi)有剝奪或限制相對人的財產(chǎn)權利和人身權利,如果沒(méi)有更有力的法律責任作為后盾,限期治理可能淪為拖延責任的幫兇。因而,根據美、日等國和我國臺灣地區的成熟做法,對較嚴重的違法類(lèi)型在限期治理期間內仍未改善者,將按照一定額度連續進(jìn)行罰款,即按日連續處罰制度,從而增強環(huán)境執法的威懾力。在國內, 2007年修訂的《重慶市環(huán)境保護條例》已經(jīng)納入這一方式,并取得良好效果。
(四)配套立法的跟進(jìn)和相關(guān)立法的完善
在一部土壤污染治理法中試圖處理所有的問(wèn)題是不現實(shí)的,從我國目前已有的環(huán)境保護立法看,其中均存在大量的授權立法條款,土壤污染防治立法也不例外,如臺灣地區《土壤及地下水污染整治法》的配套法律文件就多達20余項。這些配套文件包括施行細則、污染調查方法、監測基準、污染管制標準、整治基準、危害評估方法、污染處理等級評估方法、污染物檢驗方法、管制區管制辦法、整治費收費辦法、基金保管及運用辦法、基金管理委員會(huì )組織規程、土地移轉事業(yè)、檢測之事業(yè)、檢驗審查及證照之收費、公民訴訟書(shū)面告知格式等。我國土壤污染防治立法體系同樣也不可回避這一問(wèn)題,幾乎每一部污染單行法都存在著(zhù)實(shí)施細則,除此之外,土壤質(zhì)量標準、治理費收費辦法及運作機制、糾紛處理辦法、土壤污染責任保險等配套措施也是土壤污染治理基本法能否發(fā)揮效用的關(guān)鍵所在。
此外,如前所述,預防為主是我國土壤污染防治應堅持的一項基本原則,除了土壤污染治理的基配套措施外,我國也應該加強對作為土壤污染源的環(huán)境介質(zhì)的立法規制,如大氣、水、固體廢物、放射性物質(zhì)、毒性物質(zhì)、化肥等可能造成的污染積極進(jìn)行防治,并從立法上進(jìn)行完善。
五 結語(yǔ)
土壤污染的嚴峻形勢在某種程度上反映了作為土壤污染預防體系的污染防治單行法已不能有效應對,在污染后果已經(jīng)顯現后,我們必須關(guān)注如何通過(guò)有效的制度設計予以矯正。雖說(shuō)我國土壤污染防治立法步伐較為落后,但內有國家政策和其他相關(guān)立法框架性規定的支持,外有若干先進(jìn)國家和地區土壤防治立法和實(shí)踐經(jīng)驗的借鑒,使得我國土壤防治立法能夠站在一個(gè)較高的起點(diǎn)上。盡管如此,由于土壤污染防治立法還要受到其他政治、經(jīng)濟、文化等因素的影響,其出臺日期和立法水平仍需拭目以待。
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