11月25日下午，省十一屆人大常委會(huì )第二十一次全體會(huì )議表決時(shí)，全票通過(guò)了《浙江省曹娥江流域水環(huán)境保護條例》，條例自2011年3月1日起施行。為什么本條例能夠全票通過(guò)？下面從條例的立法必要性、立法過(guò)程、立法思路、立法目標以及內容的相關(guān)“亮點(diǎn)”，予以介紹：
一、立法必要性和立法過(guò)程
曹娥江是我省八大水系的第三大河。主流發(fā)源于金華市磐安縣，自南向北橫貫紹興市全境匯入杭州灣，自上而下有澄潭江、新昌江、長(cháng)樂(lè )江、黃澤江、小舜江等主要支流。干流全長(cháng)197公里，流域面積6080平方公里，其中紹興市境內面積5169平方公里，占紹興市總面積的62.6%。曹娥江是紹興人民的母親河，孕育了幾千年的古越文明。但是近些年以來(lái)，經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展的同時(shí)，流域內無(wú)序開(kāi)發(fā)、工農業(yè)生產(chǎn)和生活污染、河道采砂洗砂、水土流失等現象較為突出，對曹娥江流域水環(huán)境安全形成威脅。特別是因浙東引水工程等需要而建設曹娥江河口大閘樞紐工程并蓄水以后，曹娥江從原來(lái)的入海潮汐河流變成了一條具有流速減緩等特征的內河，水體自?xún)裟芰ο陆?，而曹娥江干流作為浙東引水的水源和通道又必須保證良好的水質(zhì)，因此對曹娥江流域水環(huán)境保護提出了更高的要求。為了保護和改善曹娥江流域生態(tài)環(huán)境，保障流域的經(jīng)濟和社會(huì )可持續發(fā)展，同時(shí)保證浙東引水工程的順利實(shí)施，使曹娥江能在全省的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中起到重要的資源保障作用，為此，以紹興地區為主的省人大代表連續三屆在省人代會(huì )上提出議案要求省人大常委會(huì )，對曹娥江流域水環(huán)境保護制定專(zhuān)門(mén)的法規。
為開(kāi)展曹娥江流域水環(huán)境保護的立法工作，2009年8月，由紹興市人大常委會(huì )牽頭專(zhuān)門(mén)成立了曹娥江流域水環(huán)境保護立法準備工作領(lǐng)導小組，代擬了條例草案初稿。今年，條例列入省人大常委會(huì )立法計劃一類(lèi)項目,在省人大環(huán)資委牽頭下成立了由省和紹興市人大常委會(huì )、政府及相關(guān)部門(mén)人員組成的曹娥江流域保護立法起草小組，起草小組先后多次深入流域各地進(jìn)行調查研究，廣泛征求紹興市、流域內相關(guān)縣（市、區）政府、有關(guān)部門(mén)及基層干部群眾的意見(jiàn)，草案初稿再經(jīng)紹興市人民政府常務(wù)會(huì )議討論，并向省級有關(guān)部門(mén)和紹興市區域外的曹娥江源頭地區征求意見(jiàn)，修改完善后形成了條例草案并提請2010年9月省十一屆人大常委會(huì )第二十次會(huì )議初審。初審后，省人大法制委員會(huì )將草案印發(fā)相關(guān)市縣區人大常委會(huì )、省人大代表、省有關(guān)部門(mén)和地方立法專(zhuān)家庫成員廣泛征求意見(jiàn)，并在地方立法網(wǎng)全文刊登，公開(kāi)向社會(huì )征求意見(jiàn)；派員到紹興、新昌、嵊州等地進(jìn)行立法調研，聽(tīng)取紹興市政府、基層政府及有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，還實(shí)地考察了曹娥江流域水環(huán)境保護工程。同時(shí)，召開(kāi)座談會(huì )，聽(tīng)取了省有關(guān)部門(mén)和紹興市有關(guān)方面的意見(jiàn)。根據省人大常委會(huì )組成人員的初審意見(jiàn)和各地、各方面的意見(jiàn)，法制委員會(huì )對草案進(jìn)行了多次研究、修改，形成了草案修改稿并和省人大環(huán)境與資源保護委員會(huì )、紹興市作了溝通，之后提請省十一屆人大常委會(huì )第二十一次會(huì )議第二次審議。
二、立法基本思路和立法目標
條例以水污染防治法等有關(guān)法律、行政法規為依據，以促進(jìn)人和自然和諧相處、推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展為基本理念，充分體現中央、省委關(guān)于生態(tài)建設和環(huán)境資源保護各項方針、政策的要求，力求通過(guò)立法形式，推動(dòng)建立健全曹娥江流域水環(huán)境保護機制，規范流域建設開(kāi)發(fā),加大河流管理保護力度，促進(jìn)全面、持續改善曹娥江水環(huán)境質(zhì)量。
本條例的立法目標：一是進(jìn)行科學(xué)定位，將曹娥江保護目標定位為生態(tài)之河、文化之河、景觀(guān)之河，突破傳統的水利工程治水，既突出水污染防治這一重點(diǎn)，又對水生態(tài)保護和水資源合理利用等提出要求；二是注重協(xié)調性，協(xié)調好曹娥江流域水環(huán)境保護中各方權利義務(wù)的關(guān)系，處理好生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展之間的關(guān)系；三是突出地方特色，在維護法制統一的前提下，突出流域水環(huán)境保護的特殊性，有針對性地作出規定，使相關(guān)制度更加符合流域水環(huán)境保護的實(shí)際需要。
三、條例內容的相關(guān)“亮點(diǎn)”
?。ㄒ唬╆P(guān)于保護范圍及分級保護。曹娥江85%的流域面積位于紹興市境內，僅有支流源頭小部分集雨面積位于紹興市域外，為將流域管理與行政區劃管理統一起來(lái)，條例第二條第二款規定：“本條例所稱(chēng)的曹娥江流域，是指曹娥江干流和支流匯集、流經(jīng)的新昌縣、嵊州市、上虞市、紹興縣和越城區范圍內的區域”。在第三十八條第二款規定：“紹興市行政區域外的曹娥江源頭水環(huán)境保護工作參照本條例有關(guān)規定執行”。同時(shí)，依據突出重點(diǎn)、分級保護的原則，將鏡嶺大橋以下的澄潭江、嵊州市南津橋到曹娥江大閘的曹娥江干流及該兩段河流堤岸兩側一定范圍的區域劃為曹娥江流域水環(huán)境重點(diǎn)保護區，并在第十三條列舉了重點(diǎn)保護區內的各種禁止行為。
?。ǘ╆P(guān)于管理體制。為了達到流域管理與行政區劃管理的有機結合，改變一直以來(lái)條塊分治難成合力的狀況，條例借鑒太湖流域等國內代表性流域治理的經(jīng)驗，對設立曹娥江流域統一的“督政”性質(zhì)的保護管理機構作出規定。條例第六條規定：“紹興市曹娥江保護管理機構行使紹興市人民政府依法授予的曹娥江流域水環(huán)境保護工作的組織、協(xié)調、監督以及其他有關(guān)職權”，并列舉了五項具體職責。這一“督政”模式下的曹娥江保護管理機構雖然不履行具體行政執法權，有別于承擔具體行政管理職能的實(shí)體機構，但有統一規劃部署和對有關(guān)部門(mén)及縣（市、區）分配任務(wù)、督促檢查工作并進(jìn)行考核評價(jià)的權責，具有一定的權威性。從而體現了流域統一規劃、綜合管理的宗旨，從國內流域立法看，在流域管理體制上有一定突破。
?。ㄈ╆P(guān)于曹娥江流域水環(huán)境保護規劃。條例第七條規定曹娥江流域水環(huán)境保護規劃“是曹娥江流域水環(huán)境保護、管理的基本依據”，細化了編制該規劃所應當遵循的原則和規劃的通過(guò)程序。
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?。ㄋ模╆P(guān)于鄉（鎮）、街道水環(huán)境保護考核評價(jià)制度。條例第十二條明確了縣級人民政府根據本行政區域主體功能區定位和生態(tài)環(huán)境功能達標要求，建立健全鄉（鎮）、街道考核評價(jià)制度，對水環(huán)境保護目標考核不合格的，縣級人民政府暫停審批該鄉（鎮）、街道排放水污染物的工業(yè)類(lèi)建設項目，取消或者減少該鄉（鎮）、街道的生態(tài)補償并限期整治。
?。ㄎ澹╆P(guān)于曹娥江流域水環(huán)境重點(diǎn)保護區的特別保護。明確了曹娥江流域水環(huán)境重點(diǎn)保護區的范圍，具體范圍由紹興市人民政府劃定，并向社會(huì )公布。為了突出對重點(diǎn)保護區的保護，并有利于執行，以列舉方式明確了重點(diǎn)保護區內的六項禁止性行為。
?。╆P(guān)于出租、發(fā)包方的污染防治義務(wù)。條例第十五條規定將場(chǎng)所、設施、設備租賃或者承包給他人從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應當在協(xié)議中約定污染防治義務(wù)，未約定或者約定不明確的，出租、發(fā)包方應當承擔污染防治的連帶責任；禁止任何單位或者個(gè)人為產(chǎn)生嚴重水污染的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供場(chǎng)所或者設施、設備。
?。ㄆ撸╆P(guān)于河道采砂許可。條例第二十三條至第二十五條，明確曹娥江流域河道采砂實(shí)行統一規劃、總量控制、屬地管理原則；規定了采砂規劃的內容；規定了河道采砂許可權應當通過(guò)招標、拍賣(mài)等公平競爭方式確定；河道采砂應當同時(shí)遵守礦產(chǎn)資源、航道管理等有關(guān)法律、法規的規定；河道采砂許可證有效期屆滿(mǎn)，采砂單位或者個(gè)人負責恢復廢棄作業(yè)場(chǎng)所的地貌和植被。
?。ò耍╆P(guān)于法律責任。對重點(diǎn)保護區內的禁止性行為設置了法律責任；針對明知或者應當知道生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)會(huì )產(chǎn)生嚴重水污染，仍然提供場(chǎng)所或者設施、設備的行為，明確了處罰措施；參照國務(wù)院《長(cháng)江河道采砂管理條例》，對違反河道采砂規定行為的處罰種類(lèi)、幅度作了規定。
浙江省人大常委會(huì )法工委社會(huì )行政法規處 紹興市人大常委會(huì )城建環(huán)保工委。
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