“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏。”歷經(jīng)5個月的偵察、審理，浙江省浦江縣人民法院在2013年底終于對犯罪嫌疑人鄧善飛進(jìn)行了宣判：判處其有期徒刑1年，并處罰金人民幣3000元。這是2013年“兩高”司法解釋正式實施后，浙江省首例因嚴(yán)重污染環(huán)境而被追究刑事責(zé)任的案件。
案件終于告一段落。然而，對于直接參與辦理此案的浦江縣環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察大隊大隊長孫群榮來說，欣慰之余，心頭仍舊掠過擔(dān)憂：本案定罪量刑考慮的首要污染物質(zhì)為重金屬“鎳”，而“兩高”司法解釋中所指的重金屬是否涵蓋了“鎳”？案件是否會有新的認(rèn)定？辦案人員是否因此而被追責(zé)？
有著同樣擔(dān)憂的人，不止孫群榮一個。自6月19日“兩高”司法解釋正式實施以來，越來越多的環(huán)境執(zhí)法者在具體案件的執(zhí)行過程中面臨著同樣的困惑：司法解釋將重金屬的范圍以“含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)”來表述，一個“等”字讓執(zhí)法者犯了難。作為法律表述，“等”字是特指前述四種物質(zhì)？還是對后續(xù)內(nèi)容的省略？刑事司法加強(qiáng)后，環(huán)境執(zhí)法究竟應(yīng)該如何確切界定重金屬的范圍？
“除了難以界定‘重金屬’的范圍，關(guān)于省級以上環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)可監(jiān)測數(shù)據(jù)的問題也不少。”金華市環(huán)境監(jiān)察支隊副支隊長蔣萬華話音未落，來自金華市各地區(qū)環(huán)保部門工作人員的話匣子便一下子被打開：到底是形式認(rèn)可還是實質(zhì)認(rèn)可？需要在哪個階段出具認(rèn)可意見？是否可以考慮分級認(rèn)定？
“我們更加關(guān)注污染損失鑒定的問題。比如，三十萬損失怎么鑒定？”“公安部門需要在什么階段介入？”“行政執(zhí)法與刑事司法如何有效銜接？……”這些疑問全部來自環(huán)境執(zhí)法一線，現(xiàn)實、具體并且亟待解決。
不可否認(rèn)，2013年針對《刑法（修正案八）》發(fā)布的“兩高”司法解釋確實在很大程度上增強(qiáng)了刑法規(guī)定的可操作性，解決了環(huán)境污染犯罪司法實踐中存在的“認(rèn)定難、取證難、鑒定難”的問題。但同時這些來自基層的聲音也不能忽視，2013年實施的“兩高”司法解釋仍然留下了很多操作層面上的問題需進(jìn)一步做出更為明確的解釋說明。
是形式認(rèn)可還是實質(zhì)認(rèn)可？
“兩高”司法解釋規(guī)定：縣級以上環(huán)境保護(hù)部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)，經(jīng)省級以上環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)可的，可以作為證據(jù)使用
“兩高”司法解釋出臺以后，負(fù)責(zé)監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可工作的浙江省環(huán)保廳監(jiān)測與信息處壓力倍增。
作為浙江省環(huán)保廳監(jiān)測與信息處的負(fù)責(zé)人，徐鴻說他們已經(jīng)忙得底朝天了：“除了日常工作外，我們現(xiàn)在還要兼顧大量的監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可工作。由于工作量太大，我們已經(jīng)抽調(diào)專人來從事具體操作。”
自6月19日至11月23日短短7個多月的時間內(nèi)，浙江省環(huán)保廳就已經(jīng)出具了119份經(jīng)過認(rèn)可的文件。其中，包括207份監(jiān)測報告，報告里面至少涉及119起案件。
隨著全省境內(nèi)需要出具認(rèn)可意見案件數(shù)量的不斷增加，一時間讓浙江省環(huán)保廳難以消化。隨之，出具認(rèn)可意見的時間跨度也被拉長，而與此同時又無法避免因時間限制所帶來壓力。這份壓力，讓申請方和出具方都倍感緊張。
“有的地方當(dāng)天送來鑒定申請，就提出當(dāng)天下午6點(diǎn)之前必須拿到認(rèn)可意見，否則當(dāng)?shù)毓膊块T鑒于拘留犯罪嫌疑人時間不得超過24小時的限制就必須將相關(guān)人員釋放，而一旦抓不到人，環(huán)保部門很可能會因失職而被問責(zé)。”徐鴻對此表示很無奈，“這種情況下我們只能是特事特辦，幾乎是一路小跑地在幾個部門間進(jìn)行會簽。并且，還需要當(dāng)下所有會簽部門的負(fù)責(zé)人都在崗，趕上一個外出不在，那就麻煩了。”
這種緊張，源于“兩高”司法解釋并沒有明確規(guī)定省級以上環(huán)保部門需要在什么階段出具監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可意見。究竟是在公安部門實施刑事拘留之前，還是在拘留后調(diào)查階段，或者是移送至人民法院之后？由于沒有統(tǒng)一的時間規(guī)定，地方環(huán)保部門在實踐中只能根據(jù)自身的實際情況自由把握。
自由把握的結(jié)果不難想象，在各地可謂是五花八門。徐鴻說：“公安部門對與犯罪嫌疑人的拘留時限是24小時，有些地區(qū)的公安部門要求環(huán)保部門必須在24小時內(nèi)出具環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的認(rèn)可意見，而有些地區(qū)則可以延長到一周，另外還有一些地區(qū)可以延長至一個月。”
為了規(guī)范監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可工作，浙江省環(huán)保廳專門下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境污染刑事案件中環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可有關(guān)事項的通知》，并規(guī)定“省廳依據(jù)申請和省環(huán)境監(jiān)測中心的審核意見，原則上在5個工作日內(nèi)（含省環(huán)境監(jiān)測中心審核）作出是否統(tǒng)一認(rèn)可的書面答復(fù)意見。”
然而，即便是5個工作日，有時也很難滿足所有地區(qū)的要求。
“省廳雖然承諾5個工作日內(nèi)作出答復(fù)意見，但是公安部門對犯罪嫌疑人的拘留時間也十分有限。不得已，為了趕時間我們也有自己的一套辦法。” 蘭溪市環(huán)保局總工程師吳勝忠說他們的做法就是只要監(jiān)測報告一出來，工作人員便會在第一時間通過電子郵件發(fā)送到省環(huán)保廳認(rèn)可部門，讓那邊的工作人員先通過電子郵件進(jìn)行認(rèn)定，同時地方環(huán)保部門再將紙質(zhì)件通過特快專遞發(fā)到省環(huán)保廳。“不然，時間根本來不及。”吳勝忠說。
在整個認(rèn)可的過程中，從地方環(huán)保部門到省級以上環(huán)保部門，不僅增加了很多行政成本，浪費(fèi)了工作時間，包括人員來回、文件制作等行政成本和時間的增加，而這個過程也并不利于快速、有效依法打擊環(huán)境違法犯罪行為。
于是，環(huán)保工作人員不禁發(fā)問：各級環(huán)保部門所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)本身均已通過國家技術(shù)監(jiān)督部門的實驗室資質(zhì)認(rèn)定（計量認(rèn)證），建立了嚴(yán)格的監(jiān)測質(zhì)量管理體系，保證了在證書批準(zhǔn)的工作范圍和有效期內(nèi)出具的監(jiān)測報告及數(shù)據(jù)客觀、公正、準(zhǔn)確、可靠，具有固有的法律屬性和執(zhí)法效力。而目前，“兩高”司法解釋規(guī)定的這種認(rèn)可是不是一種資源浪費(fèi)？它的價值究竟有多大？如果一定要設(shè)置，這道門檻是不是到市級環(huán)保部門就可以了？
在“兩高”司法解釋剛剛推出后不久，有專家曾專門就省級以上環(huán)保部門出具認(rèn)可意見的問題進(jìn)行過探討。有人認(rèn)為：之所以要求省級以上環(huán)保部門進(jìn)行認(rèn)可，主要是考慮到市（縣）一級環(huán)保部門或其監(jiān)測站，其技術(shù)水平和人員能力比較有限，所出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)，不一定能滿足刑事案件審理的需要。因此，需要由省級以上環(huán)保部門把把關(guān)。
那么，這種把關(guān)是否存在風(fēng)險？
根據(jù)‘兩高’司法解釋規(guī)定，經(jīng)省級以上環(huán)保部門認(rèn)可的監(jiān)測數(shù)據(jù)可以作為污染者被判入刑的證據(jù)使用。“這里的‘認(rèn)可’究竟是形式認(rèn)可還是實質(zhì)認(rèn)可？這個問題如果不明確，出具認(rèn)可意見的部門將面臨很大風(fēng)險。”作為具體負(fù)責(zé)監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可工作的徐鴻，對于其中可能存在的風(fēng)險十分清晰：首先，以目前的實力無法做到實質(zhì)性認(rèn)可，比如很多樣品不可能重新采集，而一旦無法做到實質(zhì)性認(rèn)可，監(jiān)測數(shù)據(jù)就有可能存在偏差；其次，一旦對不準(zhǔn)確的監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行了認(rèn)可，并且被用于法庭作為證據(jù)使用，不僅直接監(jiān)測部門會被追責(zé)，出具認(rèn)可意見的管理部門也難辭其咎。
除了風(fēng)險，在監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可工作的實際操作過程中，一些問題也逐漸暴露出來亟待解決。例如，污染物分析方法的標(biāo)準(zhǔn)與國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不銜接的問題。
“一個適用于技術(shù)分析，一個適用于管理需要，兩個標(biāo)準(zhǔn)在銜接上有出入。”徐鴻舉了一個簡單的例子：環(huán)保部門對重金屬的排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的是總銅、總鉛、總鋅等，是有一個“總”字在其中的，但是技術(shù)分析人員根據(jù)分析標(biāo)準(zhǔn)最后計入數(shù)據(jù)顯示的是銅、鉛、鋅，僅從字面上來看就沒有“總”字在其中，這其中就涉及到是否加酸進(jìn)行消解的問題。“法院對證據(jù)的要求非常嚴(yán)格，一字之差就可能引發(fā)不同的審理效果，而這種專業(yè)性的問題與外行人解釋起來會非常困難，到法院解釋起來也很費(fèi)力，容易產(chǎn)生歧義。”
重金屬的范圍僅是4種嗎？
“兩高”司法解釋規(guī)定：含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)為有毒物質(zhì)
根據(jù)“兩高”司法解釋第十條第（三）項規(guī)定，含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“有毒物質(zhì)”。“等”字怎么理解？重金屬的范圍應(yīng)該如何把握？是特指四種物質(zhì)，還是納入《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》中的重金屬物質(zhì)全部都包括其中？
“兩高”司法解釋中有關(guān)“重金屬”范圍界定的不清晰，讓人們對法律有了多種解讀，而理解不同，就容易造成執(zhí)法結(jié)果的不同。
“為了弄清楚‘等’字的含義，我特意向浙江省環(huán)保廳進(jìn)行了請教。”義烏市環(huán)保局政策法規(guī)科科長楊帆說：“但是省環(huán)保廳里給我的解釋也是模棱兩可的，有的贊成是《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》中列舉的全部范圍，也有的只贊成四類。于是，我又詢問了很多律師。很多律師給出的意見是：法律條款的制定非常嚴(yán)謹(jǐn)，‘含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)’指的就是‘鉛、汞、鎘、鉻’這四種。”
似乎問的人越多，不確定性就越強(qiáng)。這種不確定性影響了楊帆在環(huán)境執(zhí)法中的判斷力。楊帆說：“前段時間辦理了兩個案子，都屬于重金屬“鎳”超標(biāo)，但是移送至公安部門時他們問我重金屬‘鎳’是否屬于這次‘兩高’司法解釋涵蓋的重金屬范圍，我并不能給出確切的答案。最后，公安部門只能要求我們出具一份有關(guān)‘鎳’的毒害性證明。”
無法給“鎳”準(zhǔn)確定位的不只楊帆，還有浦江縣環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察大隊大隊長孫群榮，即便他所直接參與辦理的案件已經(jīng)結(jié)案，而案件的首要污染物就是“鎳”。
浦江縣號稱“水晶之都”，在城市人總?cè)丝跒?8萬的縣城內(nèi)，直接從事水晶加工的人口將近20萬。從事水晶加工，離不開一個重要的輔助工具——水晶磨盤，而水晶磨盤的制造過程中又極容易引發(fā)重金屬“鎳”超標(biāo)。在浦江縣，重金屬“鎳”超標(biāo)的現(xiàn)象時有發(fā)生，也成為環(huán)境執(zhí)法打擊的重點(diǎn)。
“兩高”司法解釋一出臺，曾著實讓孫群榮他們興奮了一陣子，本以為對鎳超標(biāo)的打擊力度將大大加強(qiáng)，沒成想一個“等”字難住了他們。
回顧這起案件，事發(fā)在6月22日，浦江縣環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)鄧善飛所從事的水晶磨盤加工點(diǎn)存在違法排污行為。執(zhí)法人員立即對加工點(diǎn)進(jìn)行了采樣。令人震驚的是，選取3個點(diǎn)的廢水樣本重金屬分別超過國家標(biāo)準(zhǔn)1萬多倍、47倍和1000多倍，大大超出了嚴(yán)重環(huán)境污染罪當(dāng)中的重金屬超標(biāo)3倍以上的規(guī)定。而重金屬“鎳”便是其中的一個主要污染物。
“2013年底，浦江縣人民法院對案件進(jìn)行了宣判：鄧善飛因環(huán)境污染罪被判有期徒刑1年。”孫群榮說，案件宣判之后他并沒有真正松一口氣：“‘兩高’司法解釋對重金屬范圍的界定問題，至今還沒有明確的說法。辦理案件之初，我主要是考慮了‘鎳’本身具有較大的危害性并且屬于一類污染物，我認(rèn)為‘兩高’司法解釋是應(yīng)該涵蓋的。”緊接著，他又補(bǔ)充道：“如果法律從嚴(yán)解釋，‘等’字并未將‘鎳’涵蓋在內(nèi)，怎么辦？”
“兩高”司法解釋的出臺密切了環(huán)保部門與公安部門的往來
一句“怎么辦？”涵蓋了無奈，也代表了很多一線環(huán)境執(zhí)法人員當(dāng)下的心情。
其實不僅水晶行業(yè)多涉及“鎳”超標(biāo)問題，電鍍、電解等行業(yè)同樣也容易引發(fā)“鎳”超標(biāo)。這也就意味著，我國很多地方的環(huán)境執(zhí)法人員都會在“鎳”的問題上左右為難。
那么，問題如何解決？“這個問題，國家層面必須有更為明確的解釋。”浙江省政策法規(guī)處副處長陳云娟指出：“不能省環(huán)保廳一個解釋、省公安廳一個解釋，或者再有一個學(xué)術(shù)上的解釋。這樣一來就亂了，容易給地方造成不必要的負(fù)擔(dān)。建議國家及時明確‘兩高’司法解釋中重金屬因子的范圍，特別需要將一類污染物當(dāng)中的鎘、鎳、銀重金屬以及鈹、類金屬砷明確列出。”
公安部門何時介入？
“兩高”司法解釋的實施，大大密切了環(huán)保部門與公安部門的聯(lián)系，但問題是：僅僅“密切”而未“明確”，夠嗎？
辦理刑事案件，環(huán)保部門和公安部門相比，執(zhí)法能力目前還很弱。談到這一點(diǎn)，浙江省環(huán)境執(zhí)法稽查總隊副總隊長胡曉林有很多話要說：“雖然我們在環(huán)保行政處罰案件的辦理過程當(dāng)中積累了不少經(jīng)驗，但這些經(jīng)驗并不足以應(yīng)對環(huán)境刑事案件的處理。僅在證據(jù)的取證方面，我們就明顯跟不上步伐。”
發(fā)生在“兩高”司法解釋實施當(dāng)天的一起案件讓胡曉林印象頗深：6月19日，環(huán)境執(zhí)法人員在青田縣發(fā)現(xiàn)有電鍍企業(yè)違法偷排，檢測結(jié)果顯示，多項數(shù)值嚴(yán)重超標(biāo)。然而雖然有確切的污染數(shù)據(jù)，卻找不到確切的污染源，所以案件一直被擱置。公安部門立案需要對每一個環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的事實認(rèn)定，一旦環(huán)保部門無法確定超標(biāo)的污水究竟是出自哪家工廠，公安部門便無法繼續(xù)跟進(jìn)案件。
而案件中的取證點(diǎn)是來自案發(fā)現(xiàn)場一根很大的偷排管，幾乎所有的工廠污水都會匯聚至此，環(huán)保部門無法在短時間內(nèi)分辨出偷排污水的源頭。“測出來的結(jié)果超標(biāo)是很厲害，但是無法分辨出超標(biāo)廢水究竟出自哪家污染企業(yè)，這種情況下，案件只有擱置。”胡曉林說。
隨后，發(fā)生在青田縣的另一起案件也給胡曉林留下了極為深刻的印象：對于這起案件，公安部門是從偵查階段就開始介入的。在查案的過程當(dāng)中，偵查、取樣完全按照刑事案件的辦案規(guī)則來操作，所以整個案件的辦理變得極為順暢。
經(jīng)過兩次鮮明的對比，胡曉林對浙江省公安廳治安總隊一位負(fù)責(zé)人的話十分認(rèn)同：“辦理涉刑事案件，就是要公安部門來得，不能由環(huán)保部門來，因為涉及刑事案件的很多方面環(huán)保部門做不來。環(huán)保部門應(yīng)該屬于配合部門。”
與公安部門相比，在辦理刑事案件上，環(huán)保部門無論是人員素質(zhì)、偵查手段還是儀器設(shè)備，與之相差的距離都還很懸殊。而當(dāng)“兩高”司法解釋實施后，為了盡快提高執(zhí)法效能，除了環(huán)保部門自身需要補(bǔ)短板之外，更重要的還需要借助公安部門的力量。
然而，公安部門何時介入環(huán)境污染犯罪案件？以及環(huán)保部門與公安部門如何交接？兩部門各自應(yīng)該負(fù)責(zé)哪些工作？類似這些現(xiàn)實問題，“兩高”司法解釋并沒有進(jìn)行明確，相關(guān)部門也沒有加以說明，由此衍生出來的一系列問題讓環(huán)境執(zhí)法遭遇阻力。
為了盡量減少環(huán)境執(zhí)法的阻力，一些地區(qū)進(jìn)行了探索式的嘗試。
在金華市，環(huán)保與公安部門的銜接工作做得很順暢。“兩高”司法解釋實施之后，截至2013年11月，金華市環(huán)保部門移送公安機(jī)關(guān)的環(huán)境污染案件為67件。其中，行政拘留的案件為27件，拘留人數(shù)為27人；刑事拘留的案件為38件，拘留人數(shù)達(dá)60人。
而銜接工作做得好，從很大層面上來說，得益于金華市公安部門的內(nèi)部考核機(jī)制。“兩高”司法解釋實施之后，金華市公安部門制定了新的考核機(jī)制：只要是涉及環(huán)境污染的案件，抓到一起就會在其內(nèi)部考核體系中加5分。而其他類型的案件，一般考核分值僅為0.5分。
“現(xiàn)在公安與環(huán)保部門的聯(lián)動工作比較好，但是我較擔(dān)心，如果哪天人家的考核機(jī)制變了怎么辦？那時候，環(huán)保部門辦理涉刑事的環(huán)保案件可能就不會這么順暢了。”金華市環(huán)保局副局長李榮軍把問題想在了前面。
這樣的擔(dān)憂不無道理。實踐中，環(huán)保部門將環(huán)境污染案件調(diào)查到什么程度就可以移送公安部門？這些應(yīng)該由有關(guān)部門加以解釋，不然一定會出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。
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