編者按
當前，我國跨界水環(huán)境問題廣泛存在。建立和完善各政府間合作機制是加強跨界水環(huán)境管理的有效途徑。目前，我國跨界水環(huán)境保護政府間合作機制現狀如何？存在哪些問題？如何完善？本版特邀專家撰寫此文，以饗讀者。
隨著我國經濟社會快速發(fā)展，各地水資源緊張狀況日益突顯，水污染事故時有發(fā)生，改善水環(huán)境質量刻不容緩。我國的河流多數為跨區(qū)域河流，這些河流因為開發(fā)強度和人口密度較大， 跨界水環(huán)境問題廣泛存在。如長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大水系， 其流域總面積占國土面積約45%，是傳統(tǒng)的工業(yè)、城鎮(zhèn)和人口密集區(qū)， 其水資源分配和水環(huán)境污染問題突出。
建立機制是完善跨界水環(huán)境管理的有效途徑。機制可以為跨界水環(huán)境的全流域生態(tài)系統(tǒng)管理消除障礙，為區(qū)域間及部門間的協(xié)同增效消除障礙，并通過對公共資源進行有效配置， 實現本地區(qū)治理、利用與整體利益的高度統(tǒng)一，從而提高政府服務質量。但是，囿于行政區(qū)劃等原因，從總體上看，我國跨界流域尚未形成條塊之間協(xié)同治理的長效機制，河流上下游之間一些省、市、縣矛盾頻發(fā)。而要改變這種現狀，必須加強流域水環(huán)境保護中的府際合作，構建并完善我國跨界水環(huán)境保護政府間橫向合作機制。
我國跨界水環(huán)境保護政府間合作機制現狀
■閱讀提示
機制的參與主體已具有代表性和普遍性，機制的控制范圍分為完整水體和不完整水體，機制的核心內容在實踐過程中不斷深化。
如何平衡跨界水體利益鏈上各方所獲得的利益，減少由利益分配不均而引發(fā)的利益集團間的矛盾、沖突甚至是社會對抗，成為各地區(qū)機制建立的內在需求和動因。此外，進入“十一五”以來，以2009年《國務院辦公廳關于轉發(fā)環(huán)境保護部等部門重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況考核暫行辦法的通知》為推手，以各地方人民政府環(huán)境保護目標責任制考核體系為支撐，把水環(huán)境保護的責任具體落實到政府和相關主管部門。在此背景下，機制建設取得了長足進展，主要表現在：
機制的參與主體已具有代表性和普遍性。在中央層面，環(huán)境保護部際聯(lián)席會議制度，包括了環(huán)境保護部、發(fā)展和改革委員會、財政部、水利部、國土資源部等中央各有關部門，形成了多部門合作機制。環(huán)境保護部還與水利部、國家海洋局等與水環(huán)境保護有主要相關職能的中央政府主管部門，簽署了兩部門橫向合作機制，如《海河流域級知識管理系統(tǒng)數據共享協(xié)議》、《關于建立完善海洋環(huán)境保護溝通合作工作機制的框架協(xié)議》等。
在地方層面，環(huán)保系統(tǒng)已經制定專項的水環(huán)境保護合作協(xié)議或與水環(huán)境保護有關的綜合性環(huán)境保護合作協(xié)議的地區(qū)達20多個。如西北5省與山西、河南、湖北、四川、重慶、內蒙古等11個省（市、區(qū)）環(huán)保廳（局）制定的《共同應對區(qū)域環(huán)境問題高層會商框架協(xié)議》。水利系統(tǒng)內以流域機構牽頭，也已制定跨省界的水協(xié)作機制，如《海河流域水協(xié)作宣言》，其內容包含水污染防治協(xié)作機制。
到目前為止，參與機制合作的主體幾乎涵蓋了與水環(huán)境保護相關的中央各有關部門，又通過環(huán)保和水利兩個系統(tǒng)各自跨省界合作，使機制推廣到了除西藏自治區(qū)以外的全國其它各省級地區(qū)（包括港澳地區(qū)）。這說明機制的參與主體已具有部門代表性和地區(qū)普遍性，機制建設已成為全社會的廣泛共識。
機制的控制范圍分為完整水體和不完整水體。目前，松花江、遼河、海河和太湖流域中的機制控制范圍是按上游、中游、下游到入海（江）口等流域地理單元進行整合的完整水體。如吉林省、黑龍江省、遼寧省、內蒙古自治區(qū)人民政府及松遼水利委員會共同簽署的《關于印發(fā)<松遼流域省界緩沖區(qū)水質控制斷面考核會商制度（暫行）>的通知》，所控制范圍包括松遼全流域。
其余大部分地區(qū)，如長江、黃河和珠江流域中的機制控制范圍都是以各區(qū)域經濟協(xié)作體所在行政區(qū)進行整合的不完整水體。如江蘇省、浙江省、上海市環(huán)保廳（局）共同簽署的《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護合作協(xié)議（2009~2010年）》，所控制范圍只是長江下游和入海口，是全流域中的部分子流域或部分河段，說明就整體流域而言，機制建設還不夠完善。
機制的核心內容在實踐過程中不斷深化。目前，所達成的機制內容幾乎涉及水環(huán)境保護的各方面，如應急響應、事故處置、聯(lián)合執(zhí)法、共同監(jiān)測、信息通報、科學研究、技術應用、信息共享、規(guī)劃標準、政策協(xié)調、國際合作等。但不同機制所包含的內容有較大差異。
欠發(fā)達地區(qū)所制定的機制和剛開始運行的機制更關注事故處置、聯(lián)合執(zhí)法和共同監(jiān)測，重在應急處置和事故防范。如甘肅、陜西、四川、青海和寧夏環(huán)保部門簽訂的《黃河長江中上游五省（區(qū)）環(huán)保廳應對流域突發(fā)環(huán)境事件聯(lián)動協(xié)議》。發(fā)達地區(qū)所制定的機制和已經運行一段時間的機制更關注信息共享、規(guī)劃標準和政策協(xié)調，重在日常監(jiān)管和政策協(xié)調，如《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護合作協(xié)議（2009~2010年）》。這說明機制合作已經由后端管理向前端延伸，機制在實踐過程中不斷得以深化。
跨界水環(huán)境保護政府間合作機制建設主要障礙
■閱讀提示
缺少法律支撐，機制內涵尚需完善，缺少科技支撐，缺少機制建立和實施的文化背景。
就跨境流域管理而言，我國的政府間橫向合作機制大多建于“十一五”期間，尚處于發(fā)展初期階段，管理效益遠未發(fā)揮出來，機制建設存在以下障礙：
缺少法律支撐。目前，我國《憲法》和《地方組織法》涉及有關政府間合作的具體規(guī)定和條例幾乎是空白。法律只規(guī)范了各級政府管理其轄區(qū)范圍內的事務和上級機關（或中央政府） 在跨域事務中的角色扮演。這使得我國在各種跨界水環(huán)境管理中協(xié)調與合作機制下開展活動的合法性和權威性缺乏法律支撐。這種缺少合法性和權威性的松散合作方式， 導致我國目前在各類協(xié)調與合作努力下建立起來的一些委員會、協(xié)調組等作用十分有限。
機制內涵尚需完善。目前， 我國大部分跨界合作機制對于合作的內容、方式和分工都沒有明確規(guī)定， 甚至組成成員尚不固定， 使得本身就沒有行政強制約束力的機制變得更加松散， 也使機制管理呈非制度化狀態(tài)。另一方面， 我國尚缺乏在共同戰(zhàn)略指導下的、非危機管理階段的、機制執(zhí)行層面的跨部門和跨地區(qū)間的聯(lián)合行動計劃。這說明機制中的內容尚未與各部門的行政管理真正一體化。合作機制普遍缺少長效機制以及前瞻性和計劃性， 也缺少長期規(guī)劃， 而更像是臨時平臺， 就事論事， 只解決眼前一些應急問題。這些問題使得我國目前政府間合作機制對改善跨界水環(huán)境污染的能力受到限制。
缺少科技支撐。科技支撐是政府間合作機制建立與實施的重要保障條件和基礎之一。這方面目前存在的問題主要是現有機制缺乏科學認知和科技參與。如問題的診斷、科學的規(guī)劃、疑難問題的解決、新技術開發(fā)與引進、學術交流、科學的監(jiān)測與評估都缺少技術指導和技術參與。具體表現為現有合作機制缺少科技支撐機構和體系， 決策過程缺少科技人員參與， 研發(fā)成果難以轉化等。這種狀況導致了機制難以準確定位問題所在， 也因此無法確定共同的目標。這勢必影響到政府間橫向合作機制決策的科學性和準確性。
缺少機制建立和實施的文化背景。這方面突出問題表現為缺乏合作文化基礎。首先，政府間橫向合作還沒有變成政府部門的職責和每個行政人員的自覺意識，部門利益和地方保護主義影響機制建設。其次，從經濟角度看， 合作機制有可能在使資源實現區(qū)域效益最大化的同時，某個局部有被拖累的可能。第三，一些行政長官缺乏和諧思想與合作意識， 存在命令式的傳統(tǒng)工作方式， 這在主觀上增加了達成共識的難度。第四，當合作機制在實施中出現糾紛時， 缺乏上級的仲裁， 影響機制的權威性和執(zhí)行力。第五，現在的政府間跨界合作大多是各方以現有方式的物理疊加式合作， 沒有觸動本部門或本系統(tǒng)的法律協(xié)調，未對本部門或本地區(qū)的法律法規(guī)進行化學融合，未進行新的利益關系的調整和重組。因此，我國目前的政府間橫向合作機制多數還屬于非利益攸關的淺層合作。
完善跨界水環(huán)境保護政府間合作機制的途徑
■閱讀提示
從法律支撐、體系構建、結構構建、內容分步、科技保障、合作文化等方面完善機制建設。
機制的建設是一個不斷完善的過程。完善機制的目的是探索在現有管理體制框架下，最大程度地激發(fā)合作機制參與者的積極性，發(fā)揮體制整體效力。在當前國情下，建議機制可從以下幾方面進行完善：
法律支撐。在法律協(xié)調方面， 需要構建適用于合作機制建立與運行的法律依據。首先，應從立法層面進行完善。其次，需要用合作機制實施結果促進本地區(qū)、本部門標準、法規(guī)和法律的調整和完善。通過機制的實施， 對本地區(qū)、本部門原有法律規(guī)章中與機制實施結論相抵觸的內容， 應做出調整， 并且應該給予機制實施得出的結論比本地區(qū)本部門得出的結論更優(yōu)先的確認地位， 甚至將機制的成果直接上升為法律的組成部分， 實現法律層面的利益調整， 塑造新的利益平衡。
體系構建。體系的完善應從以下兩方面入手：一是在還未制定機制的地區(qū)，填補空缺。盡快制定與流域特征相適應的機制，重點增加地區(qū)利益方代表，從而將不連貫的水系連接起來，完善全流域的合作。在這方面，從全國角度來看，還有大量工作要做，需要積極推動和引導。
二是補充已有機制的主體。目前，主體多以環(huán)保、水利部門為主，協(xié)調力度有限，應重點增加部門代表。建議中央層面以環(huán)境保護部和國家海洋局的機制為參考， 向其它與跨界水環(huán)境保護職能相關的部門（如農業(yè)、住建等） 擴展，建立國家級宏觀政策層面的機制。地方層面以松遼管理模式為參考，補充環(huán)境保護部區(qū)域督查中心，省級科技、工業(yè)、財政、國土資源、交通運輸和林業(yè)主管部門等相關部門，形成完整的利益共同體。
結構完整。針對現有機制非制度化以及約束性和有效性差的問題，需要從機制的結構著手進行構建。根據國際成功經驗，建議政府間橫向合作機制至少包括以下7部分：目標和原則；控制的水體范圍；各方權利、義務和作用；水環(huán)境保護措施；執(zhí)行機構權利、義務和作用；財政安排；工作制度，包括工作的形式。
內容分步。合作程度由淺入深，逐步從危機管理向信息共享、政策協(xié)調、行動反饋一步步過渡。建議在新建立機制地區(qū)或部門以及經濟欠發(fā)達地區(qū)，推動建立以危機管理為主要目標的合作。在機制建設方面有一定經驗的地區(qū)或部門以及經濟發(fā)達地區(qū)，推動建立危機管理與信息共享、政策協(xié)調、行動反饋相結合的合作。管理從末端向前端轉移，范圍從局部向整體轉移，時效從短期向長遠轉移，最終實現在共同戰(zhàn)略下實施聯(lián)合行動計劃， 并將行動計劃的效果進行評估和信息反饋。
科技保障。科技支撐可以確保合作機制建立、運行及監(jiān)測與評估的科學性與合理性，有助于實現整個區(qū)域的利益最大化。同時應注重對專業(yè)技術人員技能的培養(yǎng)，使其能夠掌握新技術，實現復雜的跨地區(qū)、跨部門和跨學科的橫向聯(lián)合。國外成熟的管理體系一般都有附屬的學術或研究機構， 如歐盟水框架指令 、美加五大湖管理和挪威的生物多樣性管理體系， 都附設了常設委員會，專門負責整個管理中的科學技術問題。當然， 這些成功案例也同時鼓勵非政府組織和社會上的科研團體參與管理中理論研究、科學調查、技術開發(fā)、學術交流、信息管理等工作。
合作文化。必須摒除地方保護主義和本位主義， 樹立科學發(fā)展和以人為本的執(zhí)政理念， 根據跨界水體管理的問題設定總體目標， 并就意愿、利益、權限、職責達成橫向協(xié)議， 形成一個新的利益共同體。需要營造符合區(qū)域文化傳統(tǒng)的氛圍， 為建設合作文化提供成長的土壤，使參與合作的每一方，不分貧富都能得到尊重， 在信任、友好、民主、平等的氣氛中促進共識形成。
作者系環(huán)境保護部環(huán)境保護對外合作中心副主任
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