2010年3月，春節剛過(guò)，西安市政府就收到一張40萬(wàn)元“罰單”。“罰單”出自陜西省環(huán)保廳，原因是1月渭河西安段出境水質(zhì)中主要污染物COD（化學(xué)需氧量）超標。
西安不是惟一收到罰單的城市，咸陽(yáng)也需要交納10萬(wàn)元補償金。
一個(gè)城市收到省環(huán)保廳開(kāi)具的罰單，這在陜西的歷史上應該是罕見(jiàn)的。罰單的依據，來(lái)自2010年1月1日開(kāi)始實(shí)施的 《陜西省渭河流域水污染補償實(shí)施方案》（下稱(chēng)《實(shí)施方案》）。
根據《實(shí)施方案》，渭河在陜西省境內依次流經(jīng)的寶雞、咸陽(yáng)、西安和渭南均被納入考核范圍。當月斷面出境水體中的COD平均濃度每超標1毫克/升，市政府需要向陜西省財政部門(mén)繳納污染補償金10萬(wàn)元。
COD表示在一定條件下利用強氧化劑處理污水中有機物，所消耗氧化劑對應的需氧量，它是反映水體污染狀況的一項重要指標。
對于罰單的深意，陜西省環(huán)保廳副廳長(cháng)李孝廉一語(yǔ)道破：“補償金多少是一回事，更重要的是，這是一個(gè)標志，哪個(gè)市要交了這部分錢(qián)，就表示它污染了，有責任了。”
罰單，對治污自覺(jué)性的考量
2010年3月2日，早上10點(diǎn)，陜西省環(huán)保廳的新聞發(fā)布會(huì )上。當環(huán)保廳副廳長(cháng)，新聞發(fā)言人李孝廉公布了2009年全年環(huán)境質(zhì)量公報，以及主要污染物減排考核結果后，關(guān)于渭河的治理，以及西安、咸陽(yáng)的因排放超標而被罰成為主要話(huà)題。
在環(huán)保廳提供的一張打印簡(jiǎn)單的A4紙上，赫然印著(zhù)2010年1月份渭河干流市界斷面水質(zhì)監測結果。其中西安超標5毫克/升，咸陽(yáng)超標1毫克/升，寶雞剛剛過(guò)關(guān)，渭南則以低于標準4毫克/升的結果給人們以安慰。
當然，如果僅僅是超標的數據，絕不會(huì )引來(lái)如此強的媒體關(guān)注。因為這5毫克/升的超標值，西安需要向省財政繳納40萬(wàn)元的罰金才是熱議的話(huà)題。李孝廉介紹說(shuō)：“咸陽(yáng)位于西安上游，西安超標的5毫克/升中，有1毫克/升實(shí)為咸陽(yáng)的‘貢獻’，需要扣除。”
無(wú)論40萬(wàn)元，還是50萬(wàn)元，對于西安這樣的大城市而言并不算多。但正如西安市環(huán)保局水污染控制處負責人所說(shuō)，罰款是一個(gè)手段，目的是讓各地區都有治污自覺(jué)性。
李孝廉也表示，每個(gè)月的超標信息會(huì )向公眾公開(kāi)，“對于一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，超標意味著(zhù)水污染治理不到位，市政府面子上會(huì )過(guò)不去。”
當然，如果超標越多，罰金也就會(huì )繳得越多，一年累計下來(lái)也是一筆不小的數字。陜西省財政廳設立了專(zhuān)項用于污染補償資金收繳管理的資金賬戶(hù)，污染補償資金按季度進(jìn)行核算，按年度予以結算。其中的60％在每年年底，通過(guò)轉移支付的方式發(fā)放下去，用于各設區市的污染物治理補償。
“簡(jiǎn)單地理解，就是上游城市污染了渭河水，就要給予下游城市補償金。”李孝廉解釋道。
有“罰”也有“獎”。污染補償資金的另外四成，會(huì )根據各地區對污染企業(yè)關(guān)閉、生態(tài)修復、水污染治理等方面的表現，用于獎勵工作力度大、水質(zhì)改善明顯的設區市。
被罰，是上天的錯還是西安的誤
對于渭河，高懸的“達摩克利斯之劍”，除了污染物的排放，還有水量的減少。
然而渭河并不是一直都這樣纖弱。歷史上，渭河曾經(jīng)是重要的航道。漢唐時(shí)期，江南的糧食和其他物資都是溯黃河而上，轉渭河運入長(cháng)安。即使在上世紀60年代，渭河的水量也曾有過(guò)190億立方米的輝煌紀錄。
“渭河水量總體減少是不爭的事實(shí)，這對水資源治理來(lái)說(shuō)是一個(gè)很大的挑戰。”陜西省渭河流域管理局副局長(cháng)張潤民惋惜地說(shuō)。實(shí)際上，渭河在中國并不是惟一水量減少的河流，黃河等多條河流的水量都在逐漸減少。
降雨量的減少，沿岸用水量的劇增，讓“母親河”不堪承受。據張潤民介紹，上世紀90年代末，渭河水量達到了歷史最低谷，不足最高紀錄的十分之一，“連船都走不了，更面臨經(jīng)常斷流的危險。”
據陜西省水利廳測算，2010年渭河流域缺水量將達到26億立方米，2020年缺水量將達到28億立方米，供需矛盾十分突出。
而據陜西省氣象臺公布的信息，去年11月以來(lái)，陜西關(guān)中各地幾乎沒(méi)有明顯的雨雪過(guò)程，農田旱象十分嚴重。
現在的渭河水量可想而知。
渭河的缺水給水質(zhì)監測帶來(lái)了難題。按照陜西省的《實(shí)施方案》，省環(huán)保廳負責組織各設區市考核斷面的水質(zhì)監測及核定，而省水利廳負責提供考核斷面的水量數據。
但實(shí)際上，1月份渭河四個(gè)考核城市的水污染補償核算，所采用的是COD平均濃度監測數據，并未考慮水量。
據環(huán)保廳相關(guān)負責人介紹，最先的設計構想是利用污染物通量來(lái)計算。所謂污染物通量，指的就是污染物在水體中的排放總量，即考慮平均濃度，也考慮水量。
“單純考慮平均濃度的不合理性在于，河流一旦枯水，水量小一點(diǎn)的時(shí)候，濃度就上去了，這樣大家都超標了。”他解釋說(shuō)。
不過(guò)，由于陜西省水利部門(mén)目前并沒(méi)有足夠的水量監測設施，只能“退而求其次”，依據往年渭河的水量，確定一個(gè)濃度控制值。
而首批“罰單”開(kāi)出之后，也有人抱怨“不公平”。此次被罰最多的西安，就認為控制指標并未考慮其在 “十一五”期間經(jīng)濟總量的擴張，以及近幾年來(lái)減排和污染治理力度。
按照《實(shí)施方案》的規定，寶雞、咸陽(yáng)、西安、渭南的COD平均濃度控制標準值分別為19毫克/升、61毫克/升、52毫克/升和49毫克/升。
“西安人口近千萬(wàn)，GDP占全省近一半，減排力度最大，我們的排放總量卻限制得很緊，控制指標也比咸陽(yáng)要低。”西安市環(huán)保局有關(guān)官員這樣為自己解釋。
“既然西安人口多，排放大，就應該花費比別的地市更大的力氣去治理排放。只有西安區域的有力治理，渭河清澈才有實(shí)現的可能。”盡管西安有著(zhù)顯而易見(jiàn)的負擔，但是環(huán)保人士更愿意用這樣的思路去要求。
“恰恰是西安所轄市縣還沒(méi)有實(shí)現縣縣建成污水處理廠(chǎng)，而寶雞、咸陽(yáng)、渭南則在2009年已經(jīng)實(shí)現了這個(gè)目標。周至、藍田、戶(hù)縣的污水處理廠(chǎng)估計在今年內應該建成投產(chǎn)。當然今年建成也在十一五規劃的時(shí)間之內，不算晚。”李孝廉對西安建污水處理廠(chǎng)進(jìn)度這樣介紹。
在對渭河工業(yè)污染風(fēng)起云涌的治理告一段落之后，對生活污染的治理顯得更加重要也更加艱巨。事實(shí)上，渭河陜西段關(guān)中地區生活污水的排放幾乎和工業(yè)廢水的排放不相上下。
據介紹，要處理城市污水這一渭河另一重要污染源，最好的辦法是建設污水處理廠(chǎng)，避免生活污水直排渭河。然而，建設一座污水處理廠(chǎng)少則數千萬(wàn)元，多則上億元，這對于財政捉襟見(jiàn)肘的陜西來(lái)說(shuō)，的確是個(gè)難題。
面對這一現實(shí)，陜西各級政府開(kāi)始積極行動(dòng)起來(lái)，探索建設污水廠(chǎng)的新模式，尤其是咸陽(yáng)市在探索中首先找到了BOT模式。
所謂BOT就是“企業(yè)建廠(chǎng)、政府建網(wǎng)，企業(yè)運營(yíng)、政府監管，企業(yè)按規定標準排放、政府按達標水量付費”。這一模式減輕了政府的負擔，但是可想的困難是企業(yè)與政府在管理上的協(xié)調，以及企業(yè)利益的實(shí)現。
“在我們交的自來(lái)水費中就包含有污水處理費，這一部分就是污水處理廠(chǎng)的利潤。但是如果一個(gè)地區污水過(guò)多，收取的污水處理費卻有限就可能導致企業(yè)運行困難。這種情況在一些擁有自備井過(guò)多的地方尤其顯得突出，水是不用掏錢(qián)的，但是污水照樣需要污水處理廠(chǎng)。”環(huán)保廳的污染防治處副處長(cháng)岳鴻環(huán)解釋了許多企業(yè)對投資污水處理廠(chǎng)慎重的原因。
制度，經(jīng)濟杠桿對渭河治理的實(shí)踐
對于渭河的治理，陜西的領(lǐng)導們可謂殫精竭慮，除了切實(shí)的調水、治污、建設等具體措施。制度上的建設為渭河根本治理創(chuàng )造了可能。
2008年上半年，制定水污染補償方案、利用經(jīng)濟手段撬動(dòng)各地治污積極性的想法在陜西被鄭重提出。“當時(shí)，省領(lǐng)導在省政府常務(wù)會(huì )議上拍板說(shuō)這個(gè)要盡快弄出來(lái)，我們正式確定開(kāi)始研究制定水污染補償方案。”岳鴻環(huán)副處長(cháng)對當時(shí)省領(lǐng)導制定這個(gè)補償方案的決心似乎很有感觸。
當然方案的實(shí)施并非一帆風(fēng)順，也引來(lái)了頗多爭議。質(zhì)疑者稱(chēng)，嚴格說(shuō)來(lái)，這個(gè)補償機制并非“補償”，而是行政處罰手段的一種“變形”而已。
對于由上游污染補償下游的制度，也有不同見(jiàn)解。西安市環(huán)保局一位官員說(shuō)，生態(tài)補償機制理應由下游地區補償上游地區，因為上游地區為了保護環(huán)境，要犧牲一定的經(jīng)濟發(fā)展權。
渭河上下游的各個(gè)城市，在“誰(shuí)污染了誰(shuí)，誰(shuí)應該負責”這類(lèi)問(wèn)題上沒(méi)少“打架”。李孝廉說(shuō)，過(guò)去幾年中，陜西省環(huán)保廳曾多次協(xié)調這種“因污染而起”的爭執。
對生態(tài)補償機制有多年研究的環(huán)境保護部環(huán)境規劃院副院長(cháng)王金南則表示，陜西省的做法同樣屬于生態(tài)補償，在河北、河南等省也有成功的先例。
例如，在全國率先嘗試全流域生態(tài)補償機制的河北省，就針對海河流域污染最重的子牙河等七個(gè)主要河流進(jìn)行跨界斷面水質(zhì)目標考核，超標排污城市需繳納最多可達300萬(wàn)元的“生態(tài)補償金”。
這種讓污染超標者“丟人又丟錢(qián)”的新機制，強化了地方政府的責任。據媒體報道河北省實(shí)施該政策后，上游向下游排污的現象得以遏制。2009年，子牙河COD的平均濃度比上年下降近五成，達到2002年以來(lái)的最好水平。
“之所以會(huì )出現上游補償下游，或下游補償上游的不同方式，主要是由財力、監測支持等因素制約。陜西省這種做法的好處是，可以利用經(jīng)濟約束機制來(lái)幫助水污染防治。”王金南說(shuō)。
未來(lái)，日漸完善的制度與治理責任的契合
當然任何制度的完善都有一個(gè)過(guò)程，關(guān)于河流的治理也不例外，關(guān)鍵是這種制度本身對治理責任的一種要求。
事實(shí)上，國家環(huán)?？偩种贫ǖ摹蛾P(guān)于開(kāi)展生態(tài)補償試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》為陜西渭河補償制度的長(cháng)遠發(fā)展奠定了基調。根據《指導意見(jiàn)》水環(huán)境的生態(tài)補償應該分為縱橫雙向補償機制。橫向補償機制即針對跨行政區域的河流，如果出境水不達標，上游給下游補償，反過(guò)來(lái)，如果出境水達標或者優(yōu)于標準的，下游要給上游補償?？v向補償機制，即國家向地方政府，上級地方政府向下級地方政府進(jìn)行流域水環(huán)境保護的補償，誰(shuí)做貢獻誰(shuí)得到資金補償。
有學(xué)者認為，在流域的生態(tài)補償機制中，關(guān)鍵是上下游的責任關(guān)系界定問(wèn)題，上下游都有保護生態(tài)環(huán)境的責任。“單純下游補償上游的做法還是比較單一。畢竟單向補償可能會(huì )有不公平的現象。”
當然補償標準的合理完善也需要一個(gè)過(guò)程，“在什么樣的水質(zhì)、水量基礎上進(jìn)行補償，是一個(gè)技術(shù)上的難題。同時(shí)，不同地區和流域，致力于流域水環(huán)境保護的投入成本也不同，這方面又如何進(jìn)行核算。顯然這將是個(gè)復雜的過(guò)程。”陜西省環(huán)保廳的負責人坦言。
當然除去省內的補償，站在整個(gè)流域來(lái)統籌補償機制將是一個(gè)理想的狀況。“責任是上下游共有的，需要從全流域做出考慮。”王金南說(shuō)。
雖然具有局限性，《實(shí)施方案》的施行依然為渭河水污染治理提供了新的契機。從長(cháng)遠來(lái)看，這種嘗試將克服地方政策惰性的問(wèn)題，顯然2010年1月份的結果就給西安和咸陽(yáng)一次最有力的警示。
目前，西安也在制定本市的渭河流域水污染補償方案，計劃在其下屬的各個(gè)區縣同樣建立目標責任考核體系，將責任層層落實(shí)下去。
據悉，西安市的這套方案尚處在討論階段，預計一兩個(gè)月后正式推出。
制度的完善讓治理責任有了更扎實(shí)的落點(diǎn)。而渭河這條陜西人的“母親河”將成為最大的受益者，在未來(lái)日益國際化的大西安中，人們希冀著(zhù)一條清澈的河流在城中緩緩流過(guò)。
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