因渭河出境水質(zhì)超標(biāo)，西安市政府需要交納補(bǔ)償金。在大規(guī)模的污染企業(yè)關(guān)停風(fēng)暴和污水處理廠建設(shè)高潮之后，陜西省開始探索新的治污模式。
2010年3月，西安市政府收到一張40萬元“罰單”。罰單出自陜西省環(huán)保廳，原因是1月渭河西安段出境水質(zhì)中主要污染物COD（化學(xué)需氧量）超標(biāo)。
西安不是惟一收到罰單的城市，咸陽也需要交納10萬元補(bǔ)償金。省環(huán)保廳開具罰單給市政府，在當(dāng)?shù)貙?shí)屬罕見。罰單的依據(jù)，來自2010年1月1日開始實(shí)施的《陜西省渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案》（下稱《實(shí)施方案》）。
根據(jù)《實(shí)施方案》，渭河在陜西省境內(nèi)依次流經(jīng)的寶雞、咸陽、西安和渭南均被納入考核范圍。當(dāng)月斷面出境水體中的COD平均濃度每超標(biāo)1毫克/升，市政府需要向陜西省財(cái)政部門繳納污染補(bǔ)償金10萬元。
COD表示在一定條件下利用強(qiáng)氧化劑處理污水中有機(jī)物，所消耗氧化劑對應(yīng)的需氧量，它是反映水體污染狀況的一項(xiàng)重要指標(biāo)。
“老實(shí)說，我們希望一分錢都收不到。補(bǔ)償金多少是一回事，更重要的是，這是一個(gè)標(biāo)志，哪個(gè)市要交了這部分錢，就表示它污染了，有責(zé)任了。”陜西省環(huán)保廳副廳長李孝廉說。
罰單意味
流經(jīng)西安北郊的渭河正值枯水期。渾濁的土黃色河水一路東去，顯得溫順平靜，偶爾露出深褐色的河床。
1月，渭河西安段出境水的COD超標(biāo)了5毫克/升。當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道說，西安需要向省財(cái)政繳納50萬元。但李孝廉對本刊記者說，咸陽位于西安上游，西安超標(biāo)的5毫克/升中，有1毫克/升實(shí)為咸陽的“貢獻(xiàn)”，需要扣除。
據(jù)李孝廉介紹，為了保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，每四小時(shí)監(jiān)測一次，然后計(jì)算每個(gè)月的平均值。考慮到枯水期沒水，自動監(jiān)測站無法運(yùn)行的問題，還加入了手工監(jiān)測。
無論40萬元，還是50萬元，對于西安這樣的大城市而言并不算多。但正如西安市環(huán)保局水污染控制處負(fù)責(zé)人所說，罰款是一個(gè)手段，目的是讓各地區(qū)都有治污自覺性。
李孝廉也表示，每個(gè)月的超標(biāo)信息會向公眾公開，“對于一個(gè)城市來說，超標(biāo)意味著水污染治理不到位，市政府面子上會過不去。”
當(dāng)然，如果超標(biāo)越多，罰金也就會繳得越多，一年累計(jì)下來也是一筆不小的數(shù)字。陜西省財(cái)政廳設(shè)立了專項(xiàng)用于污染補(bǔ)償資金收繳管理的資金賬戶，污染補(bǔ)償資金按季度進(jìn)行核算，按年度予以結(jié)算。其中的60%在每年年底，通過轉(zhuǎn)移支付的方式發(fā)放下去，用于各設(shè)區(qū)市的污染物治理補(bǔ)償。
“簡單地理解，就是上游城市污染了渭河水，就要給予下游城市補(bǔ)償金，專項(xiàng)用于渭河流域綜合治理的減排工程、群眾飲水安全工程和污染補(bǔ)償項(xiàng)目。”李孝廉解釋道。
有“罰”也有“獎”。污染補(bǔ)償資金的另外四成，會根據(jù)各地區(qū)對污染企業(yè)關(guān)閉、生態(tài)修復(fù)、水污染治理等方面的表現(xiàn)，用于獎勵工作力度大、水質(zhì)改善明顯的設(shè)區(qū)市。
因此，這一政策被認(rèn)為在利用傳統(tǒng)的行政約束手段之外，采取經(jīng)濟(jì)手段來進(jìn)行污染治理的新模式。
目前，西安也在制定本市的渭河流域水污染補(bǔ)償方案，計(jì)劃在其下屬的各個(gè)區(qū)縣同樣建立目標(biāo)責(zé)任考核體系，將責(zé)任層層落實(shí)下去。
據(jù)悉，西安市的這套方案尚處在討論階段，預(yù)計(jì)一兩個(gè)月后正式推出。
渭河轉(zhuǎn)變
渭河從西至東橫貫陜西，被稱為陜西的“母親河”。唐朝詩人白居易曾經(jīng)贊譽(yù)渭河“渭水如鏡色，中有鯉與魴”，杜甫筆下也有過“濁涇清渭何當(dāng)分”的描繪。
陜西省渭河流域管理局副局長張潤民回憶說，上世紀(jì)七八十年代之前，渭河的水質(zhì)情況還是很好的。“發(fā)洪水才變黃，不發(fā)洪水就是清的，沒什么污染，里面還有魚。”
然而，在其后短短20年間，渭河迅速地完成“由清變黑”的轉(zhuǎn)變過程。
“出現(xiàn)污染苗頭是在上世紀(jì)80年代，污染頂峰出現(xiàn)在2005年和2006年左右。”據(jù)張潤民介紹，最嚴(yán)重時(shí)，渭河河水呈黑色，并散發(fā)刺鼻臭味。一些地方受造紙廠排污影響，黑色的河水上還翻滾著白色的泡沫。
當(dāng)時(shí)的渭河沿岸，大大小小共有數(shù)百家造紙企業(yè)，向渭河肆意排放大量污水。陜西省環(huán)保廳污染防治處副處長岳洪環(huán)說，渭河沿岸也是陜西省化工企業(yè)分布最集中的區(qū)域之一。大批重污染企業(yè)帶來了經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，污染也開始以一種難以抑制的速度蔓延整個(gè)渭河。
渭河的污染，令陜西人痛徹肺腑。痛定思痛，大規(guī)模的治理行動在近幾年得以展開。
據(jù)李孝廉介紹，陜西關(guān)閉了700多家造紙企業(yè)，造紙、化工等重污染企業(yè)的審批權(quán)也收回到省里，整個(gè)渭河流域不再新上造紙等重污染項(xiàng)目。
“十一五”期間，生活污染成為渭河流域新的“排污大戶”，其排放量已經(jīng)略高于工業(yè)污染。為此，陜西省在各城市、區(qū)縣興建污水處理廠。截至目前，全省已建成投運(yùn)污水處理廠62家，處理能力為2005年的近5倍。
渭河的水質(zhì)已經(jīng)略有好轉(zhuǎn)。2009年，在陜西省境內(nèi)六條主要河流中，渭河的綜合污染指數(shù)下降幅度最大，比2008年下降15.1%，COD則下降了18.2%。
即使如此，渭河兩岸的污染排放壓力依然很大，高耗能和高污染企業(yè)仍存在進(jìn)一步擴(kuò)張的可能。李孝廉對本刊記者坦言，即使在治污工作開展多年后的2009年，渭河干流水質(zhì)仍以劣五類水質(zhì)為主，屬于重度污染。
治污模式
在大規(guī)模的污染企業(yè)關(guān)停風(fēng)暴和污水處理廠建設(shè)高潮之后，陜西省開始探索新的治污模式。
2008年上半年，制定水污染補(bǔ)償方案、利用經(jīng)濟(jì)手段撬動各地治污積極性的想法在陜西被鄭重提出。“當(dāng)時(shí)，省領(lǐng)導(dǎo)在省政府常務(wù)會議上拍板說這個(gè)要盡快弄出來，我們正式確定開始研究制定水污染補(bǔ)償方案。”岳洪環(huán)告訴本刊記者。
從一開始，陜西省的《實(shí)施方案》就引來了很多爭議。質(zhì)疑者稱，嚴(yán)格說來，這個(gè)補(bǔ)償機(jī)制并非“補(bǔ)償”，而是行政處罰手段的一種“變形”而已。
西安市環(huán)保局一位官員說，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理應(yīng)由下游地區(qū)補(bǔ)償上游地區(qū)，因?yàn)樯嫌蔚貐^(qū)為了保護(hù)環(huán)境，要犧牲一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)。“正如漢江水送到北京，漢江地區(qū)為了保護(hù)水源地，滿足北京的用水，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上做了一些讓步，很多工業(yè)不能發(fā)展，北京就應(yīng)該給予水源地沿岸一定的生態(tài)補(bǔ)償。”
渭河上下游的各個(gè)城市，在“誰污染了誰，誰應(yīng)該負(fù)責(zé)”這類問題上沒少“打架”。李孝廉說，過去幾年中，陜西省環(huán)保廳曾多次協(xié)調(diào)這種“因污染而起”的爭執(zhí)。
對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有多年研究的環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南則對本刊記者表示，陜西省的做法同樣屬于生態(tài)補(bǔ)償，在河北、河南等省也有成功的先例。
例如，在全國率先嘗試全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的河北省，就針對海河流域污染最重的子牙河等七個(gè)主要河流進(jìn)行跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)考核，超標(biāo)排污城市需繳納最多可達(dá)300萬元的“生態(tài)補(bǔ)償金”。
河北省實(shí)施該政策后，上游向下游排污的現(xiàn)象得以遏制。2009年，子牙河COD的平均濃度比上年下降近五成，達(dá)到2002年以來的最好水平。
“之所以會出現(xiàn)上游補(bǔ)償下游，或下游補(bǔ)償上游的不同方式，主要是由財(cái)力、監(jiān)測支持等因素制約。陜西省這種做法的好處是，可以利用經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制來幫助水污染防治。”王金南說。
王金南認(rèn)為，在流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，關(guān)鍵是上下游的責(zé)任關(guān)系界定問題，上下游都有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。“單純下游補(bǔ)償上游的做法還是比較單一。畢竟單向補(bǔ)償可能會有不公平的現(xiàn)象，所以最合理、能達(dá)到最佳效果的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)該是雙向補(bǔ)償。”
他補(bǔ)充說，上下游要建立“環(huán)境責(zé)任協(xié)議”制度，“采用流域水質(zhì)水量協(xié)議的模式，下游在上游達(dá)到規(guī)定的目標(biāo)時(shí)給予補(bǔ)償；在上游沒有達(dá)到規(guī)定目標(biāo)，或者造成水污染事故的情況下，上游反過來要對下游給予補(bǔ)償或賠償。”
理想的狀況是，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不能僅僅成為各省市內(nèi)部的機(jī)制，而應(yīng)跨過省界，站在整個(gè)流域的角度來做出規(guī)劃。“責(zé)任是上下游共有的，需要從全流域做出考慮。”王金南強(qiáng)調(diào)。
當(dāng)然，王金南認(rèn)為，考慮到實(shí)際操作的難度，地方上采取“因地制宜”的方式，也值得鼓勵。
折衷方案
按照陜西省的《實(shí)施方案》，省環(huán)保廳負(fù)責(zé)組織各設(shè)區(qū)市考核斷面的水質(zhì)監(jiān)測及核定，而省水利廳負(fù)責(zé)提供考核斷面的水量數(shù)據(jù)。
但實(shí)際上，1月份渭河四個(gè)考核城市的水污染補(bǔ)償核算，所采用的是COD平均濃度監(jiān)測數(shù)據(jù)，并未考慮水量。
據(jù)岳洪環(huán)介紹，最先的設(shè)計(jì)構(gòu)想是利用污染物通量來計(jì)算。所謂污染物通量，指的就是污染物在水體中的排放總量，即考慮平均濃度，也考慮水量。
“單純考慮平均濃度的不合理性在于，河流一旦枯水，水量小一點(diǎn)的時(shí)候，濃度就上去了，這樣大家都超標(biāo)了。”他解釋說。
不過，由于陜西省水利部門目前并沒有足夠的水量監(jiān)測設(shè)施，只能“退而求其次”，依據(jù)往年渭河的水量，確定一個(gè)濃度控制值。
而首批“罰單”開出之后，也有人抱怨“不公平”。此次被罰最多的西安，就認(rèn)為控制指標(biāo)并未考慮其在“十一五”期間經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張，以及近幾年來減排和污染治理力度。
按照《實(shí)施方案》的規(guī)定，寶雞、咸陽、西安、渭南的COD平均濃度控制標(biāo)準(zhǔn)值分別為19毫克/升、61毫克/升、52毫克/升和49毫克/升。
“西安人口近千萬，GDP占全省近一半，減排力度最大，我們的排放總量卻限制得很緊，控制指標(biāo)也比咸陽要低。”西安市環(huán)保局有關(guān)官員對本刊記者表示。
此外，《實(shí)施方案》規(guī)定的COD濃度控制值均未達(dá)到地表水的國家標(biāo)準(zhǔn)。畢竟，治污需要一個(gè)漫長的過程，如果現(xiàn)在就遵循地表水的國家標(biāo)準(zhǔn)，陜西很多城市都會超標(biāo)。
雖然具有局限性，《實(shí)施方案》的施行依然為渭河水污染治理提供了新的契機(jī)。王金南認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，只要這種嘗試克服地方政策惰性的問題，持續(xù)下去將會收到良好效果。
水量難題
常年來懸在渭河水污染治理上的“達(dá)摩克利斯之劍”，除了污染物的排放，還有水量的減少。
歷史上，渭河曾經(jīng)是重要的航道。漢唐時(shí)期，江南的糧食和其他物資都是溯黃河而上，轉(zhuǎn)渭河運(yùn)入長安。即使在上世紀(jì)60年代，渭河的水量也曾有過190億立方米的輝煌記錄。
“渭河水量總體減少是不爭的事實(shí)，這對水資源治理來說是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。”陜西省渭河流域管理局副局長張潤民惋惜地說。實(shí)際上，渭河在中國并不是惟一水量減少的河流，黃河等多條河流的水量都在逐漸減少。
降雨量的減少，沿岸用水量的劇增，讓“母親河”不堪承受。據(jù)張潤民介紹，上世紀(jì)90年代末，渭河水量達(dá)到了歷史最低谷，不足最高紀(jì)錄的十分之一，“連船都走不了，更面臨經(jīng)常斷流的危險(xiǎn)。”
在陜西不少人士看來，生態(tài)水的引入對于渭河而言至關(guān)重要。“沒有生態(tài)水的引入，無法從根本上解決問題。渭河已經(jīng)失去自凈能力，需要從外界調(diào)度生態(tài)水，才能稀釋這些污染，否則，就是循環(huán)污染，無法根治。”李孝廉對本刊記者說。
據(jù)陜西省水利廳測算，2010年渭河流域缺水量將達(dá)到26億立方米，2020年缺水量將達(dá)到28億立方米，供需矛盾十分突出。
在這種背景下，陜西省提出“引漢濟(jì)渭”工程，計(jì)劃每年從漢江向渭河調(diào)水15億立方米，解決關(guān)中缺水難題。
不過，即使這個(gè)浩大的工程順利推進(jìn)，渭河治理問題也不可能畢其功于一役。“從長遠(yuǎn)來看，‘引漢濟(jì)渭’工程能夠緩解渭河水污染的問題，但從中短期來看，還難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)水引入渭河的目標(biāo)。”陜西省渭河流域管理局水資源與調(diào)度處處長許新江說。
實(shí)際上，由于該工程計(jì)劃的取水地與“南水北調(diào)”中線工程的取水地重疊，其前景也還存在不確定性。
無論如何，要讓“涇渭分明”的景象重現(xiàn)，仍然有很長的路要走。
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