楊朝霞，北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長、生態(tài)法研究中心主任。
作為首都核心飲用水水源地，密云水庫的水源保護一直備受關(guān)注。近日，國務(wù)院出臺《密云水庫水源保護條例》（以下簡稱《條例》）。記者日前專訪了曾參與《條例》立法討論工作的北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長、生態(tài)法研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師楊朝霞，深度解讀《密云水庫水源保護條例》的立法考量與創(chuàng)新突破。
深意：從戰(zhàn)略水源到區(qū)域協(xié)同的法治保障 中國環(huán)境報：密云水庫作為首都重要的飲用水水源地，在水源保護方面此前也采取了不少措施，那么此次專門制定《條例》，是基于怎樣的考慮？《條例》中提到要統(tǒng)籌多水源保障首都水安全，這在立法過程中是如何體現(xiàn)的？
楊朝霞：水是生命之源，生產(chǎn)之要，生態(tài)之基。為加強水源保護，水法、水污染防治法等立法形成了以飲用水水源保護區(qū)制度為核心的制度體系。此次國家專門制定《條例》，是水源保護立法專門化的重要成就，意義重大，影響深遠。
之所以制定《條例》，主要是基于三方面考量：一是密云水庫作為首都核心飲用水水源地和戰(zhàn)略儲備基地，需通過立法確立其長效保護機制；二是流域跨北京、河北兩地，需解決此前既有立法區(qū)域協(xié)同不足、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題；三是有效應(yīng)對水源污染、生態(tài)退化、自然災(zāi)害等挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌防洪與保水雙重功能。
在立法過程中，統(tǒng)籌多水源保障首都水安全體現(xiàn)在許多條款中。例如，相較于《條例》草案，《條例》第一條補充了“統(tǒng)籌地表水與地下水、當(dāng)?shù)厮c外調(diào)水”的內(nèi)容，拓寬了立法目的；第三條補充了“強化區(qū)域協(xié)同聯(lián)動”，增強京冀水域協(xié)同工作效能，并強調(diào)“堅持保護優(yōu)先、統(tǒng)籌保護與發(fā)展”，要求將水源保護與防洪等防災(zāi)減災(zāi)結(jié)合；第八條新增“嚴格用水總量和強度控制，落實水資源管控指標(biāo)”，保障密云水庫的核心飲用水水源地地位；第十二條通過水源涵養(yǎng)林、庫濱帶等建設(shè)，提升地表水涵養(yǎng)能力，同時間接保障地下水補給，形成“當(dāng)?shù)厮庹{(diào)水”“地表水＋地下水”的協(xié)同保障體系。
中國環(huán)境報：《條例》明確要求京冀兩地政府共同制定總體方案，并強化區(qū)域協(xié)同聯(lián)動。這種跨行政區(qū)劃的協(xié)作機制在法律層面有哪些突破？實踐中可能面臨哪些挑戰(zhàn)？
楊朝霞：《條例》明確了京冀兩地政府的協(xié)同責(zé)任，突破了傳統(tǒng)以行政區(qū)為單位的治理模式，賦予跨省協(xié)作法律強制力。
一是首次在行政法規(guī)中細化京冀水源保護協(xié)作事項，如第四條要求兩地政府“密切協(xié)作”，第五條規(guī)定兩地政府共同制定保護總體方案，第十八條建立監(jiān)測信息共享機制并規(guī)定斷面考核機制；二是第二十四條建立了橫向生態(tài)補償機制，通過經(jīng)濟手段激勵跨區(qū)域合作；三是第十九條推動執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，減少因標(biāo)準(zhǔn)差異導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞。
實踐中可能面臨以下挑戰(zhàn)：第一是協(xié)調(diào)難度大，兩地經(jīng)濟發(fā)展水平、政策重點不同，可能會在補償標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任分攤上產(chǎn)生分歧，兩地利益訴求不同可能導(dǎo)致方案制定和執(zhí)行效率低下；第二是執(zhí)法協(xié)同成本高，聯(lián)合執(zhí)法需解決平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)共享等技術(shù)問題；第三是聯(lián)合執(zhí)法中權(quán)責(zé)劃分、處罰執(zhí)行銜接等細節(jié)需進一步細化。
中國環(huán)境報：《條例》對畜禽禁養(yǎng)區(qū)、河道管理范圍、生態(tài)修復(fù)等措施作出了具體規(guī)定。這些條款的立法考量是什么？如何平衡生態(tài)保護與當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求？
楊朝霞：《條例》對畜禽禁養(yǎng)區(qū)（第十條）、河道管理范圍（第十四至十六條）和生態(tài)修復(fù)（第十二條）等措施的立法考量，主要是考慮到密云水庫流域面臨的主要污染源及其生態(tài)脆弱性。例如，第十條劃定畜禽禁養(yǎng)區(qū)，旨在減少養(yǎng)殖污水直排入庫；第十四條禁止河道管理范圍內(nèi)施用化肥農(nóng)藥，直面農(nóng)業(yè)面源污染；第十二條規(guī)定生態(tài)修復(fù)措施如建設(shè)庫濱帶，旨在增強水體自凈能力。這些條款在科學(xué)調(diào)研的基礎(chǔ)上聚焦關(guān)鍵風(fēng)險點，最小化人為干擾對水庫生態(tài)環(huán)境的影響。
在平衡生態(tài)保護與當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求上，《條例》第三條明確“保護優(yōu)先、統(tǒng)籌保護與發(fā)展”“實現(xiàn)水源保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一”的基本原則，第七條要求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)適配資源環(huán)境承載能力，第二十二條至第二十四條設(shè)計綠色發(fā)展和生態(tài)保護補償制度，并在第二十三條要求制定專項政策促進綠色發(fā)展。這些平衡生態(tài)保護與當(dāng)?shù)匕l(fā)展的條款不是簡單禁止某些產(chǎn)業(yè)，而是引導(dǎo)、支持、促進、規(guī)范發(fā)展模式的綠色轉(zhuǎn)型，最終實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)達”“生活美好”“生態(tài)活躍”之“三生共贏”的生態(tài)文明。
創(chuàng)新：打破行政壁壘，構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管新格局 中國環(huán)境報：《條例》提出建立聯(lián)合執(zhí)法機制、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，并強化河長制責(zé)任。這些規(guī)定將如何提升監(jiān)管效能？
楊朝霞：《條例》通過聯(lián)合執(zhí)法機制和河長制規(guī)定，能夠顯著提升監(jiān)管效能。
第十九條要求建立“部門聯(lián)合執(zhí)法和信息共享機制”，并“推動執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”，通過整合資源提高執(zhí)法效率和覆蓋面，有助于解決以往多頭執(zhí)法、標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞問題。第二十條強化河長制，要求河長加強日常巡查管護，實現(xiàn)問題早發(fā)現(xiàn)、早整改，將監(jiān)管延伸到基層。
這些規(guī)定從制度設(shè)計上提升了監(jiān)管的協(xié)同性和及時性：聯(lián)合執(zhí)法減少了重復(fù)檢查和信息壁壘，降低了行政成本；河長制則將責(zé)任落實到人，增強問責(zé)性。例如，第十九條的“信息共享”和“及時查處違法行為”可快速響應(yīng)跨境污染事件。整體上，這些機制構(gòu)建了“橫向到邊、縱向到底”的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，可確保保護措施落地見效。
中國環(huán)境報：《條例》通過生態(tài)補償、綠色金融等政策支持流域發(fā)展。這些制度設(shè)計如何調(diào)動地方政府和市場的積極性？
楊朝霞：《條例》規(guī)定了生態(tài)保護補償和綠色金融制度，有利于通過經(jīng)濟激勵調(diào)動地方政府和市場主體參與生態(tài)保護和綠色發(fā)展的積極性。
第二十四條規(guī)定京冀“協(xié)商建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制”，動態(tài)調(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)并統(tǒng)籌使用資金，這是直接補償?shù)胤秸虍?dāng)?shù)乇Ｗo生態(tài)環(huán)境而作出的額外貢獻和特殊犧牲（如犧牲發(fā)展機會），調(diào)動政府推進生態(tài)保護工作的積極性。
對此，山東省與河南省的“魯豫有約”是值得學(xué)習(xí)的典型范例。2021年，山東省與河南省簽署《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》。今年早些時候，按照協(xié)議約定，山東省作為受益方，兌現(xiàn)河南2024年度黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償資金6207萬元。截至2025年7月，山東已向河南支付生態(tài)補償金累計2.5億元。
第二十二條鼓勵金融機構(gòu)提供市場化服務(wù)，引導(dǎo)社會資本投入綠色發(fā)展。同時，第二十四條規(guī)定中央財政支持和第二十三條規(guī)定地方專項政策為密云水庫流域生態(tài)保護補償提供資金保障，有利于推進生態(tài)保護補償市場化發(fā)展。《條例》的相關(guān)制度設(shè)計兼顧公平與效率，縱向和橫向結(jié)合的補償機制有助于緩解區(qū)域利益矛盾，金融政策有利于激發(fā)市場活力，共同推動流域可持續(xù)發(fā)展。
中國環(huán)境報：國內(nèi)是否有類似流域保護法規(guī)的成功經(jīng)驗可供參考？在參與《條例》制定的過程中，您認為《條例》有哪些創(chuàng)新之處或特色亮點？您在參與過程中提出了哪些意見和建議？《條例》最終是如何處理這些意見和建議的？
楊朝霞：國內(nèi)類似流域保護法規(guī)如黃河保護法、長江保護法和太湖流域管理條例等，在跨區(qū)域協(xié)同和生態(tài)補償方面提供了成功經(jīng)驗，例如，強調(diào)省級協(xié)調(diào)和補償機制。
《條例》的創(chuàng)新之處在于：第一，區(qū)域聯(lián)動規(guī)則更為細化，如第三條明確“強化區(qū)域協(xié)同聯(lián)動”，第五條要求京冀兩地共同制定總體方案，突出了省際協(xié)作的強制性。第二，針對性強，如第九條對總氮等污染物可以制定嚴于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出《條例》的精準(zhǔn)治理思維。第三，補償機制市場化，如第二十四條提出“發(fā)揮市場機制作用”，強調(diào)要推進生態(tài)保護補償?shù)氖袌龌l(fā)展。
在《條例》制定的過程中，我有幸參與并提出了不少意見和建議。例如，為了更科學(xué)地界定《條例》所涉地理范圍，建議將第二條的“密云水庫及其上游地區(qū)”調(diào)整為“密云水庫流域”，具體的范圍可通過立法的定義予以細化規(guī)定；為了更好地協(xié)調(diào)北京和河北兩地政府的工作，第三條應(yīng)增加“協(xié)同”的工作原則。《條例》采納了我們的上述建議。
挑戰(zhàn)：補償機制、執(zhí)法能力與配套細則亟待突破 中國環(huán)境報：在與現(xiàn)有法律法規(guī)的銜接方面，《條例》是如何處理的，以避免出現(xiàn)法律沖突或監(jiān)管空白？對于農(nóng)業(yè)面源污染等環(huán)境問題，《條例》是如何在立法中予以回應(yīng)和規(guī)范的？
楊朝霞：《條例》第二十八條明確規(guī)定“應(yīng)當(dāng)遵守生態(tài)環(huán)境保護、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等有關(guān)法律、行政法規(guī)”，確保了與環(huán)境保護法、水污染防治法等上位法的一致。同時，《條例》第十七條指出與飲用水水源保護區(qū)規(guī)定重合時“依照有關(guān)法律執(zhí)行”，賦予了有關(guān)法律、行政法規(guī)的優(yōu)先效力。
對于農(nóng)業(yè)面源污染等環(huán)境問題，《條例》在第十一條和第十二條予以積極回應(yīng)。第十一條要求“開展農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治”，推廣綠色防控技術(shù)并建立農(nóng)業(yè)投入品使用監(jiān)測機制，實現(xiàn)污染源頭治理；針對農(nóng)村生活污水，要求“收集處理全覆蓋”，解決此前“污水直排”難題。第十二條針對生態(tài)修復(fù)碎片化問題，規(guī)定將流域生態(tài)保護重大工程納入國家級、省級生態(tài)保護修復(fù)重大工程規(guī)劃。這些條款將新興的生態(tài)環(huán)境問題納入系統(tǒng)治理，彌補了傳統(tǒng)點源污染監(jiān)管的不足，體現(xiàn)了立法的前瞻性和綜合性。
中國環(huán)境報：您認為《條例》的實施對密云水庫水源保護將帶來哪些積極影響？
楊朝霞：《條例》實施將對密云水庫水源保護帶來多重積極影響。
第一，有望系統(tǒng)性提升密云水庫水源的水質(zhì)。《條例》第九條污染物控制和第十二條生態(tài)修復(fù)的規(guī)定，能夠減少入河入庫污染物對水質(zhì)的負面影響并增強水體自凈能力。
第二，強化密云水庫水源的區(qū)域協(xié)同保護能力。《條例》第四條和第五條推動京冀共同保護密云水庫水源，有助于解決歷史上的跨區(qū)域管理難題。
第三，促進密云水庫流域的綠色發(fā)展。第二十二條至第二十四條的生態(tài)補償和金融支持政策，推動流域經(jīng)濟向綠色發(fā)展方向轉(zhuǎn)型。
第四，增強北京、河北兩地行政機關(guān)的執(zhí)法效能。第十九條規(guī)定建立京冀聯(lián)合執(zhí)法機制，是保障及時查處違法行為的有力之舉。
整體上，《條例》將水源保護轉(zhuǎn)為有法規(guī)支撐的“硬約束”，為首都水安全提供長效保障。
中國環(huán)境報：《條例》實施過程中，您認為最需突破的難點是什么？從法律角度有何建議？
楊朝霞：法律的生命在于實施，也難在實施。一是《條例》第二十四條規(guī)定的跨區(qū)域補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制缺乏細化規(guī)則，在實踐中生態(tài)補償資金分配易引發(fā)爭議，可能導(dǎo)致生態(tài)補償制度推行存在困難；二是《條例》第十一條規(guī)定的農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測需技術(shù)與資金支持，基層執(zhí)行能力可能不足；三是第十五條和第十六條禁限條款的實施，因缺乏配套規(guī)定可能遭遇較大阻力。
因此，我建議：第一，出臺跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)膶嵤┘殑t，明晰行政機關(guān)之間的協(xié)作機制和責(zé)任邊界，建立獨立監(jiān)督機制，確保補償資金分配公平與透明使用；第二，增設(shè)有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，拓寬監(jiān)測技術(shù)發(fā)展所需的財政補貼渠道，提高基層人員的執(zhí)法和監(jiān)測能力；第三，第十五條和第十六條的禁限條款盡快出臺科學(xué)合理的細化規(guī)定，強化可操作性。
來源：中國環(huán)境
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