[摘要] 城市基礎設施韌性建設是一項復雜的系統工程，是提升城市防災減災能力的必然選擇，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容?！笆奈濉睍r(shí)期，要統籌發(fā)展和安全，將安全思維貫穿于城市基礎設施韌性建設的全過(guò)程，學(xué)習借鑒各國主要城市韌性建設經(jīng)驗，著(zhù)力解決好基礎設施的抵抗力、適應力和恢復力問(wèn)題，從戰略規劃、空間布局、機制創(chuàng )新、實(shí)施標準、技術(shù)賦能五個(gè)方面系統推進(jìn)，探索北京基礎設施韌性建設的新路徑。
[關(guān)鍵詞] 城市基礎設施；韌性城市；防災減災 [中圖分類(lèi)號] D035.29 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2023）10-0047-04 基礎設施是保障城市安全運行的重要基礎，韌性建設是提升城市基礎設施安全水平的關(guān)鍵。黨的二十大明確指出：“加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和2035年遠景目標的建議》提出：“增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市?！?021年，北京市印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設的指導意見(jiàn)》，確定了北京加強基礎設施韌性建設的具體目標。
北京作為國際化大都市，人口規模龐大，水、電、氣、熱等各類(lèi)城市基礎設施負荷壓力日益增大。城市基礎設施一旦受損，將嚴重影響社會(huì )運行秩序和經(jīng)濟發(fā)展。近年來(lái)，受全球極端天氣事件影響，北京多次遭遇強降雨，洪澇災害和地質(zhì)災害時(shí)有發(fā)生，各類(lèi)承災體暴露度、集中度、脆弱性不斷增加，城市基礎設施面臨較大考驗。面對城市化和非常規重大自然災害帶來(lái)的挑戰，如何保障城市運行功能，提升基礎設施的抵抗力、適應力和恢復力，有效化解和抵御災害沖擊，增強城市韌性，是城市管理決策者和應急管理學(xué)界共同關(guān)注的重點(diǎn)議題。
推進(jìn)城市基礎設施韌性建設的必要性和緊迫性 習近平總書(shū)記多次強調：“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程?！北本┚哂刑厥夤δ芏ㄎ?，人口和生產(chǎn)要素高度聚集，生活空間與承災體高度關(guān)聯(lián)，城市基礎設施韌性建設牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，必須牢牢將安全思維貫穿于城市基礎設施韌性建設的全過(guò)程。
加強城市基礎設施韌性建設是落實(shí)總體國家安全觀(guān)的發(fā)展要求?；A設施是城市生命線(xiàn)系統、交通動(dòng)脈系統、防災減災系統的重要物理承載體，是城市安全和發(fā)展的物質(zhì)保障。城市基礎設施安全關(guān)乎經(jīng)濟安全、社會(huì )安全、生態(tài)安全，是國家安全的重要組成部分。加強基礎設施韌性建設，必須遵循系統思維和方法，落實(shí)“大安全”理念，阻斷不同領(lǐng)域風(fēng)險轉化和交叉感染。堅持以總體國家安全觀(guān)為統領(lǐng)，統籌基礎設施規劃設計、空間布局和工程韌性，推進(jìn)災害防御工程建設和海綿城市建設。
加強城市基礎設施韌性建設是堅持“以人民為中心”發(fā)展思想的內在要求。黨的二十大提出打造宜居城市和韌性城市。習近平總書(shū)記指出要更好推進(jìn)以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居。安全是最基本的民生，城市安全是人民群眾幸福生活的基礎。超大城市在推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮著(zhù)舉足輕重的作用。但隨著(zhù)人口和經(jīng)濟活動(dòng)聚集程度的提高，城市發(fā)生安全風(fēng)險的概率也在增加，各類(lèi)自然災害和突發(fā)公共事件隨時(shí)都可能威脅人們健康和安全。加強基礎設施韌性建設，是將人民的安全需求與城市發(fā)展融為一體，以一種更精細的方式建立高質(zhì)量的基礎設施韌性體系，要求抗震救災、防洪排澇、地質(zhì)災害防治、生態(tài)修復等重點(diǎn)防災減災安全體系更加符合人們安全需求。
推進(jìn)城市基礎設施韌性建設的他山之石 當前，北京市基礎設施韌性能力與防災抗災減災需求還有一定差距。部分地區仍有老舊危房，其抗震能力較差；城市防洪排澇設施、蓄滯洪區設計標準有限，難以對抗自然災害；森林防火設施相對滯后，應急避難場(chǎng)所建設明顯不足。國外對韌性城市的研究和建設起步較早，各國主要城市積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗。為適應全球災害發(fā)展變化、抵御重大災害沖擊，世界各國從基礎設施的抵抗力、適應力和恢復力方面，提出了不同方案。在組織先行、規劃引領(lǐng)、硬軟結合、分散布局、技術(shù)支撐、應急體系等方面，探索和積累了許多可供學(xué)習借鑒的做法。
2008年，荷蘭鹿特丹制定《鹿特丹氣候防護計劃》，重點(diǎn)在洪水管理、適應性建筑和城市水系統等方面開(kāi)展研究。鹿特丹提出給水空間規劃，一方面修建攔海大壩抵御海水侵襲，另一方面實(shí)施還地于河建設，拓寬河道空間防止洪水外溢。同時(shí)，基于自然解決方案和技術(shù)創(chuàng )新，為城市建筑所有者和使用者提供韌性建設的選擇方案，如以不同顏色將建筑屋頂功能區分為植被覆蓋、調蓄雨水、可持續能源和可積極使用四種，這樣可以因地制宜，有效緩解雨水、洪水災害帶來(lái)的沖擊，提升城市基礎設施的適應力和抵抗力。2013年，鹿特丹發(fā)布了《鹿特丹適應氣候變化規劃》，對洪澇災害、極端降雨風(fēng)險分別提出了對應的適應措施。該規劃提出優(yōu)化風(fēng)暴潮屏障、改造公共區域的適應性、轉移核心基礎設施等措施，最大限度提升防洪能力。
2019年，新西蘭《國家災害韌性戰略》強調提高國家韌性能力，通過(guò)風(fēng)險管理、災害有效應對和從突發(fā)事件中恢復、不同階段加強投入形成合力，達到促進(jìn)和增強社區韌性的目的。在國家韌性框架下《惠靈頓韌性戰略》則對基礎設施韌性建設提出了具體目標和實(shí)現方式，要求各級決策者通過(guò)增強政府規制、重新審視城市生命線(xiàn)等方式，對城市韌性目標進(jìn)行可持續評估，注重實(shí)現適應性、恢復性的目標，如提供干燥和安全的住房、加大應急水資源儲備，提高能源運輸的靈活性等。2022年8月，新西蘭出臺了首部國家氣候適應規劃，目標是降低對氣候變化影響的脆弱性，增強適應能力。同時(shí)，提出明確的工作計劃，包括提供最新氣候預測數據的訪(fǎng)問(wèn)權限、設計和開(kāi)發(fā)風(fēng)險、韌性和氣候適應信息門(mén)戶(hù)、發(fā)布關(guān)于新西蘭氣候變化成本和韌性投資的工作計劃等。
2020年，英國倫敦出臺《倫敦城市韌性戰略》，以系統性評估氣候變化帶來(lái)的影響為出發(fā)點(diǎn)，提出韌性的人、韌性的場(chǎng)所和韌性的過(guò)程三個(gè)維度的行動(dòng)計劃，以解決城市韌性問(wèn)題。該戰略尤其強調科學(xué)管理場(chǎng)所韌性這一概念，打造更韌性的基礎設施內容，不僅包括設計水循環(huán)系統、加強空間規劃、規范基礎設施韌性，提升新建建筑安全標準，也包括加強數據虛擬空間利用。該戰略還倡導適應性治理模式，實(shí)施城市基礎設施清查行動(dòng)，用數據支持方法在倫敦范圍內開(kāi)展韌性評估，以便作出適應性決策。
盡管各國關(guān)注的災害類(lèi)型有所不同，但在韌性建設上均追求抵御、適應和恢復全過(guò)程目標的實(shí)現，以提升基礎設施防災抗災減災能力。他們采取政府戰略規劃、優(yōu)化空間布局、整合功能、韌性評估以及技術(shù)創(chuàng )新等做法，為北京探索基礎設施韌性建設帶來(lái)諸多啟示。
探索推進(jìn)城市基礎設施韌性建設的北京路徑 北京市圍繞“四個(gè)中心”戰略定位和“建設國際一流的和諧宜居之都”目標的安全需求，從戰略規劃、空間布局、機制創(chuàng )新、實(shí)施標準、技術(shù)賦能等方面持續發(fā)力，在基礎設施韌性建設方面進(jìn)行創(chuàng )新性實(shí)踐，積累了寶貴經(jīng)驗，探索了一條城市基礎設施韌性建設的新路徑。
規劃引領(lǐng)，統籌推進(jìn)，完善城市基礎設施韌性建設的制度保障。將韌性理念融入城市規劃編制與實(shí)踐，是國內外城市推動(dòng)韌性建設的共同經(jīng)驗。為了有效應對超大城市面臨的內外部風(fēng)險挑戰，加強城市防災減災能力，北京市于2017年9月率先將強化和提高城市韌性的理念納入《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》。具體來(lái)講，北京市從防震減災領(lǐng)域入手，逐步建立起城市基層設施韌性建設的政策協(xié)同體系，先后發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等文件，并于2021年10月出臺《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設的指導意見(jiàn)》，確立了涵蓋空間韌性、工程韌性、管理韌性與社會(huì )韌性在內的整體性框架。
因地制宜，科學(xué)設計，優(yōu)化城市基礎設施韌性建設的空間布局。2017年12月，北京市組織專(zhuān)家以提高城市韌性度為出發(fā)點(diǎn)，編制完成了《北京韌性城市規劃綱要研究》，明確北京韌性城市規劃的目標，提出了規劃體系和管理體制兩方面的具體對策。在規劃體系方面，進(jìn)一步強調嚴控中心城人口和建筑規模，優(yōu)化城市空間布局，推動(dòng)基礎設施韌性規劃落實(shí)，增強冗余性、連通性和模塊化設計。在管理體制方面進(jìn)一步強調健全城市綜合風(fēng)險管理體系，構建多級聯(lián)動(dòng)的綜合管理平臺，提升應急響應能力，推廣多元參與的社會(huì )共治模式，培養全民韌性意識。
堅持“讓”“防”“避”的原則，優(yōu)化城市硬件空間布局。在城市重要基礎設施布局方面，要為防控高災害風(fēng)險“讓”出空間；完善防災分區、開(kāi)敞空間，預留應急和留白用地，統籌布局公共安全設施，形成“防”的格局；建設立體疏散救援通道，強化大型體育場(chǎng)館等公共建筑平戰功能轉換，推進(jìn)綜合型應急避難場(chǎng)所建設，做好“避”的準備。在劃定戰略留白用地的同時(shí)，通過(guò)設置規劃人口服務(wù)保障系數，形成基礎設施的冗余量預留。北京市在全市2760平方公里城鄉建設用地范圍內統籌劃定了約132平方公里戰略留白用地，并在分區規劃數據庫落圖落位，預留應急基礎設施接口，保持隨時(shí)處于“冷啟動(dòng)”狀態(tài)。
統分結合，防范風(fēng)險，健全城市基礎設施韌性建設的治理機制。在應急管理機構改革后，北京市應急管理局對標“全災種、大應急”任務(wù)需求，逐步健全基礎設施風(fēng)險管理工作機制和標準體系。一方面，在體制機制上堅持統分結合，統籌構建北京市公共安全風(fēng)險管理體系基本框架，印發(fā)《北京市公共安全風(fēng)險管理總體實(shí)施指南》及城市關(guān)鍵基礎設施等分指南。同時(shí)，注重強化風(fēng)險分級分類(lèi)防控，統籌指導有關(guān)部門(mén)探索抓好行業(yè)風(fēng)險管理，指導各區建立公共安全風(fēng)險管理機制，開(kāi)展全面風(fēng)險評估與更新。譬如，市住建委研發(fā)了北京市房屋建筑和市政基礎設施工程質(zhì)量風(fēng)險分級管控平臺，通州區編制了建筑施工、燃氣、城市暴雨等9個(gè)公共安全風(fēng)險管理專(zhuān)項指南等。另一方面，推動(dòng)開(kāi)展重要設施目標、重點(diǎn)區域綜合風(fēng)險評估與風(fēng)險防控能力評查，完成水、電、氣、熱、通信、交通等9處重要設施任務(wù)的評查試點(diǎn)工作。此外，北京市通過(guò)政策試點(diǎn)這一政策工具，對提升基礎設施韌性進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化。北京市從2017年起開(kāi)展城市安全風(fēng)險評估（試點(diǎn)）工作，將風(fēng)險辨識、評估、管控與應急資源整合、應急能力提升一體化推進(jìn)。承擔水、電、氣、熱、公共交通等城市安全運行的13家國有企業(yè)以及11家市屬公園參與其中，重點(diǎn)清查安全風(fēng)險源種類(lèi)、數量和分布情況，并建立了相應管控機制。
瞄準國際，直面短板，健全城市基礎設施韌性建設的標準體系。北京市按照世界城市定位，針對基礎設施存在的短板，全面提升韌性建設標準，增強安全和抗災能力。2021年11月，北京市發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設指導意見(jiàn)》，提出到2025年，要基本形成韌性城市評價(jià)指標體系和標準體系。市規自委將韌性城市建設的規劃控制及指導要求，納入全市控制性詳細規劃編制技術(shù)標準與成果規范。切實(shí)把韌性城市引導要求融入城市規劃建設管理中，著(zhù)力提升城市安全水平。同年12月，《北京市規劃和自然資源標準體系》正式頒布，其中設置了韌性城市專(zhuān)項，從城市系統和韌性管理兩個(gè)維度出發(fā)，構建了12個(gè)方面83個(gè)績(jì)效指標的韌性城市評價(jià)指標體系，包含城市軌道交通安全防范系統技術(shù)要求、鐵路工程抗震設計規范、城市配電網(wǎng)規劃設計導則、城市供熱規劃規范、城市基礎設施工程人民防空防護設計標準等具體內容。
數智賦能，場(chǎng)景牽引，構筑城市基礎設施韌性建設的監測預警體系。大數據、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的發(fā)展與運用，有助于持續提升災害監測預警能力，為基礎設施韌性建設提供了賦能工具。北京通州副中心以推進(jìn)城市“一網(wǎng)統管”建設為基礎，集成各領(lǐng)域各行業(yè)已建的監測預警系統及監控資源，完善城市安全監測感知預警體系，實(shí)現對燃氣、供排水、熱力、綜合管廊等城市生命線(xiàn)安全風(fēng)險的實(shí)時(shí)監測。懷柔區韌性城市綜合運行監測中心作為推進(jìn)韌性城市建設的重要應用場(chǎng)景，構建了地下燃氣管網(wǎng)、非居民用戶(hù)、居民家庭用戶(hù)的全方位燃氣監測預警體系，建立了“前端感知—風(fēng)險定位—專(zhuān)業(yè)評估—預警聯(lián)動(dòng)”城市安全精細化治理的創(chuàng )新模式，為基礎設施韌性管理、預警預報和輔助決策等提供了有力支撐。
（本文是北京市習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想研究中心重點(diǎn)項目“優(yōu)化國家應急管理能力體系建設研究”〈20LLGLB042〉階段性成果）
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（作者簡(jiǎn)介：朱偉，北京市科學(xué)技術(shù)研究院科研處處長(cháng)，城市系統工程研究所所長(cháng)，北京市地下管線(xiàn)協(xié)會(huì )理事長(cháng)，研究員；李芳，北京市科學(xué)技術(shù)研究院城市系統工程研究所副研究員）
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