最近，一部《重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護規劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》）經(jīng)國務(wù)院同意，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委等多部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了。
這部《規劃》的核心思想，在于說(shuō)清楚了在新時(shí)期我們國家在治水路上要瞄準什么方向，聚焦哪些重點(diǎn)。畢竟思維決定行動(dòng)，頂層設計規劃好了，接下來(lái)的仗就打得有章可循了。
如果把歷史的卷軸鋪開(kāi)，近10年以來(lái)，我們中國的治水思路實(shí)際經(jīng)歷了一個(gè)較大的變化，通俗點(diǎn)說(shuō)，即是以污染治理為主，向水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等流域要素協(xié)同治理、統籌推進(jìn)轉變（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三水統籌”）。
如果不把這10年發(fā)生的變化厘清楚，很難理解《規劃》為什么重要，本文試圖講明白，10年來(lái)中國治水思路是如何發(fā)生變化的。
01
2013年前后，我們的水污染防治形勢是十分嚴峻的。區域性、復合型、壓縮型水污染日益凸顯，已經(jīng)成為影響我國水安全的最突出因素。
《2013年中國環(huán)境狀況公報》顯示，全國地表水國控斷面中，當時(shí)有近1/10（9.0%）喪失水體使用功能（劣于Ⅴ類(lèi)），27.8%的重點(diǎn)湖泊（水庫）呈富營(yíng)養狀態(tài)；全國4778個(gè)地下水水質(zhì)監測點(diǎn)中，較差的監測點(diǎn)比例為43.9%，極差的比例為15.7%；全國9個(gè)重要海灣中，7個(gè)水質(zhì)為差或極差。
1995年以來(lái)，全國共發(fā)生1.1萬(wàn)起突發(fā)水環(huán)境事件，僅2014年原環(huán)境保護部調度處理并上報的98起重大及敏感突發(fā)環(huán)境事件中，就有60起涉及水污染，嚴重影響人民群眾生產(chǎn)生活。
2015年4月，“水十條”出臺，舉世矚目。國務(wù)院正式印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計劃》，包括十條35項具體措施，簡(jiǎn)稱(chēng)為“水十條”?！八畻l”被業(yè)界認為是國家向水污染宣戰的總綱領(lǐng)，是今后很長(cháng)一段時(shí)期內中國治理水環(huán)境的綱領(lǐng)性文件。
“水十條”產(chǎn)生就是以問(wèn)題導向而來(lái)的，鎖住污染治理這個(gè)核心。
在2015年4月22日的一場(chǎng)沙龍里，時(shí)任環(huán)境保護部污染防治司飲用水處處長(cháng)石效卷和產(chǎn)業(yè)代表們交流了90多分鐘。
這場(chǎng)沙龍中實(shí)際上談到了很多“水十條”的治水思路，比如改善水環(huán)境質(zhì)量需要把握兩個(gè)關(guān)鍵因子，即污染物排放量和環(huán)境容量?！八h(huán)境質(zhì)量改善=污染物排放量/環(huán)境容量。解決環(huán)境問(wèn)題一定要分子、分母一起考慮，所以要把源頭控制住、結合結構調整和考慮水資源本身的問(wèn)題?！?br />
所以我們能從“水十條”第35款中，看到“將污染源控制、污染物排放控制作為開(kāi)篇第一條”，把從源頭降低污染物排放量，作為工作的基礎和首要任務(wù)。對工業(yè)、城鎮生活、農業(yè)農村和流動(dòng)源污染防治提出明確要求。
“水十條”由原環(huán)境保護部污染防治司牽頭起草，歷時(shí)兩年多。據石效卷回憶說(shuō)，在領(lǐng)導的辦公室，每次在紙質(zhì)文件修改后的橡皮擦碎屑都有滿(mǎn)滿(mǎn)的一桌子。
“水十條”的起草工作自2013年4月起，主要經(jīng)歷了準備、編制、征求意見(jiàn)和報批4個(gè)階段，先后6次征求中央及國務(wù)院34個(gè)部門(mén)和單位意見(jiàn)，兩次征求各?。▍^、市）人民政府意見(jiàn)，3次組織專(zhuān)題調研，歷時(shí)近兩年，30易其稿。2014年12月31日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議并原則同意“水十條”，根據會(huì )議精神。2015年4月實(shí)施。
“水十條”實(shí)際上也是責任文件，每一個(gè)部門(mén)的職責都寫(xiě)在后面，每個(gè)部門(mén)分工清晰寫(xiě)進(jìn)去，也明晰了未來(lái)34個(gè)部門(mén)包括中組部、水利部、住建部等都要參與到治水中來(lái)。
另一方面，黨中央、國務(wù)院對治理水污染非常堅定。一個(gè)細節，2014年中國的GDP突破60萬(wàn)億元人民幣，相關(guān)機構測算僅在“水十條”一項，國家就將投入兩萬(wàn)億元。
“水十條”取得了什么樣的效果？
“十三五”末的2020年，圍繞飲用水水源地環(huán)境保護、城市黑臭水體治理、長(cháng)江保護修復、農業(yè)農村污染治理和渤海綜合治理等標志性重大戰役，生態(tài)環(huán)境部全面推進(jìn)碧水保衛戰。目前均已見(jiàn)效。
其中，地級及以上城市建成區黑臭水體消除86.7%，其中36個(gè)重點(diǎn)城市消除96.2%，其他城市消除81.2%。長(cháng)江流域水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ-Ⅲ類(lèi)）斷面比例同比上升4.2個(gè)百分點(diǎn)，達到91.7%；劣Ⅴ類(lèi)斷面比例同比下降1.2個(gè)百分點(diǎn)，達到0.6%；12個(gè)計劃消除劣Ⅴ類(lèi)的國控斷面中，9個(gè)暫時(shí)消除，3個(gè)水質(zhì)明顯好轉。2.5萬(wàn)個(gè)建制村農村環(huán)境綜合整治已經(jīng)完成。渤海入海河流劣Ⅴ國控斷面由10個(gè)下降至2個(gè)。
我國水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續改善。2020年1月，時(shí)任生態(tài)環(huán)境部總工程師兼水生態(tài)環(huán)境司司長(cháng)張波說(shuō)，各地以水污染為代價(jià)的發(fā)展方式正在發(fā)生轉變，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量進(jìn)一步提高。
02
“水十條”出臺后的5年里，隨著(zhù)水污染防治攻堅戰不斷深入，一些新的問(wèn)題凸顯，新的治水思路也在不斷醞釀。
比如，在談到污染源控制、污染物排放控制的時(shí)候，污水達標排放后最終歸宿是大江大河，但是不達標的呢，怎么管？
長(cháng)期以來(lái)，入河入海排污口管理呈現“九龍治水”的局面，岸上的給環(huán)保部門(mén)管，水里的是水利部門(mén)管，入海的又歸海洋管理部門(mén)管。大江大河究竟有多少個(gè)排污口幾乎是一筆糊涂賬，不少排污口也找不到負責主體。水污染治理亟待明確清晰的責任主體。
2018年《國務(wù)院機構改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）把這個(gè)問(wèn)題捋順了。
根據《方案》，新的生態(tài)環(huán)境部組建，整合原環(huán)境保護部的全部職責以及國家發(fā)展和改革委員會(huì )、國土資源部、水利部、農業(yè)部、國家海洋局、國務(wù)院南水北調工程建設委員會(huì )辦公室等六個(gè)部門(mén)的相關(guān)職責。
這里面的一大“亮點(diǎn)”就是有關(guān)“水”的職權整合。
按照機構改革方案，將入河入海排污口的管理職責劃轉至生態(tài)環(huán)境部，為打通岸上和水里、陸地和海洋一體化管理奠定了基礎。
據公開(kāi)報道，生態(tài)環(huán)境部組建時(shí)，一位部負責人曾表示，這個(gè)新部門(mén)有助于實(shí)現“五個(gè)打通”：即打通地上與地下，打通岸上和水里，打通陸地和海洋，打通城市和農村，打通一氧化碳和二氧化碳。
機制捋順以后，許多向治水深水區攻堅的行動(dòng)開(kāi)始了。
從2019年起，新組建的生態(tài)環(huán)境部下足力氣摸排入河、入海排污口。用生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負責人的話(huà)來(lái)說(shuō)，“是下了笨功夫的”，用無(wú)人機航測結合人工徒步排查，再加專(zhuān)家質(zhì)控核查的工作方式，做到了“有口皆查、應查盡查”。
一個(gè)片段讓人感慨。
2019年7月，生態(tài)環(huán)境部組織開(kāi)展的渤海入海排污口排查正式全面展開(kāi)。由780人組成的260個(gè)排查組，在不到一周的時(shí)間里，沿著(zhù)唐山、天津、大連以及煙臺4個(gè)環(huán)渤海城市近1700公里的海岸線(xiàn)上徒步走了個(gè)遍。
如此興師動(dòng)眾，目的只有一個(gè)：排入渤海的，是口子就要查清楚。
據公開(kāi)報道，時(shí)任生態(tài)環(huán)境部部長(cháng)李干杰說(shuō)，渤海入海排污口排查是“當頭炮”和“牛鼻子”工程，就是“砸鍋賣(mài)鐵也要干好”。
查清楚排污口底數是科學(xué)整治的基礎。只有把“家底”搞清楚，才能有的放矢，才可以討論排污口“怎么治”、新設排污口“怎么審”、日?！霸趺垂堋钡葐?wèn)題。
如果把入河入海排污口排查比作一顆水滴，那它折射的光，依然有“水十條”的光芒，管控住污染物排放的根源，治水要治本，根子在岸上。
現今，我國基本摸清了長(cháng)江、渤海等試點(diǎn)地區的排污口底數。其中，發(fā)現長(cháng)江入河排污口60292個(gè)，渤海入海排污口18886個(gè)，相比此前各地及各有關(guān)部門(mén)掌握的數量分別增長(cháng)了30倍和25倍。
“十三五”時(shí)期，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善尤為突出，治理效率的提升功不可沒(méi)。在有關(guān)專(zhuān)業(yè)人士看來(lái)，通過(guò)“真刀真槍”的機構改革，解決了以往“環(huán)保不下水、不下海，海洋不登陸、水利不上岸”的痛點(diǎn)，打通了責任主體堵點(diǎn)，讓水、氣、土、海領(lǐng)域一系列的治理行動(dòng)計劃得以深入實(shí)施，讓“查、測、溯、治”等關(guān)鍵環(huán)節的治理真正奏效。
這里，不得不提七大流域局轉隸到生態(tài)環(huán)境部。
2018年機構改革后，生態(tài)環(huán)境部“三定”方案明確，長(cháng)江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖流域生態(tài)環(huán)境監督管理局，作為生態(tài)環(huán)境部設在七大流域的派出機構，主要負責流域生態(tài)環(huán)境監管和行政執法相關(guān)工作。
自2019年5月底長(cháng)江流域、黃河流域、淮河流域、海河流域北海海域、珠江流域南海海域、松遼流域、太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監督管理局完成掛牌后，各流域生態(tài)環(huán)境監管局局長(cháng)、副局長(cháng)的任命工作也在2019年年底前陸續完成。
2019年7月26日，生態(tài)環(huán)境部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )?！案鶕醒刖庌k批復，七大流域（海域）生態(tài)環(huán)境監督管理局主要負責流域生態(tài)環(huán)境監管和行政執法相關(guān)工作?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓說(shuō)，在污染防治攻堅戰的七大標志性戰役中，有五大戰役涉水涉海，七大流域（海域）生態(tài)環(huán)境監管局的組建，將為進(jìn)一步加強流域海域生態(tài)環(huán)境監管、打好污染防治攻堅戰、持續改善流域海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供重要支撐。
七大流域（海域）生態(tài)環(huán)境監督管理局全部掛牌成立，“新戰友已經(jīng)和我們一起并肩走向污染防治攻堅戰的第一線(xiàn)，將在污染防治攻堅戰中發(fā)揮越來(lái)越大的作用”。
也就是說(shuō)，生態(tài)環(huán)境部治水的監管隊伍壯大后，可以通過(guò)流域局這支隊伍，把我國大大小小的河流更好地監管到位。這是體制機構上的一個(gè)大闊步。
03
時(shí)光飛逝。
從“水十條”實(shí)施至今已經(jīng)10年了。10年治水，水生態(tài)保護發(fā)生重大轉折性變化。下一步的治水要朝哪個(gè)方向前進(jìn)？
早在2022年初，生態(tài)環(huán)境部就已透露，“十四五”時(shí)期，不單純追求以水環(huán)境理化指標評價(jià)為主的優(yōu)良水體比例，不鼓勵各地設定過(guò)高的水質(zhì)目標，而將工作重心放在鞏固工作成果、提升工作質(zhì)量上。
為什么不再追求以水環(huán)境理化指標評價(jià)為主呢？
因為從10年成績(jì)單來(lái)講，我國水環(huán)境的治理成績(jì)是很值得驕傲的。2021年，全國地表水Ⅰ-Ⅲ類(lèi)水質(zhì)國控斷面比例為84.9%，比2012年提高了23.3個(gè)百分點(diǎn)；劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)斷面比例為1.2%，比2012年降低了9.7個(gè)百分點(diǎn)。
長(cháng)江干流持續3年全線(xiàn)達到Ⅱ類(lèi)水質(zhì)，黃河干流首次全線(xiàn)達到Ⅱ類(lèi)水質(zhì)，這是多么了不起的成就。
從水環(huán)境理化指標來(lái)看，我國治理的成績(jì)已達到中等發(fā)達國家水平。
“十四五”是在全面建成小康社會(huì )的基礎上，向美麗中國建設目標邁進(jìn)的第一個(gè)5年。因此新時(shí)代的治水，必然也要朝著(zhù)美麗中國建設目標前進(jìn)。
但現今我們的水環(huán)境狀況離美麗中國建設目標仍有差距，比如，水環(huán)境質(zhì)量改善不平衡、不協(xié)調問(wèn)題突出；水生態(tài)系統失衡；河湖生態(tài)用水保障不足；水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險依然較高等。
新時(shí)代需要有新的治水謀劃。這就說(shuō)到本文開(kāi)頭說(shuō)的《規劃》了。
早在2019年3月，生態(tài)環(huán)境部就組織啟動(dòng)《規劃》研究編制。按照“河湖統領(lǐng)、三水統籌、四個(gè)在哪里”的工作思路，采用“開(kāi)門(mén)編規劃”，最終形成一部“管用、好用、解決問(wèn)題”的《規劃》。
《規劃》組建32個(gè)工作組，對337個(gè)地市開(kāi)展規劃要點(diǎn)編制。調研人數累計超過(guò)6000人，共調研了2.8萬(wàn)個(gè)點(diǎn)位。
彼時(shí)，生態(tài)環(huán)境部組織七大流域局和地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)以及規劃院等技術(shù)支撐團隊，按照“問(wèn)題在哪里、癥結在哪里、對策在哪里、落實(shí)在哪里”的“四個(gè)在哪里”工作思路，到地市進(jìn)行督導幫扶。地市要根據當地突出水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，制定本地區的規劃要點(diǎn)編制。最后的大方案即是匯總337個(gè)地市基礎上，再綜合提煉精準編制。
高樓大廈是一塊磚一塊磚壘起來(lái)的，《規劃》則需要把一個(gè)個(gè)項目落實(shí)?！兑巹潯芬粋€(gè)很可貴之處，在于根據“四個(gè)在哪里”工作思路，提煉出一個(gè)個(gè)要抓實(shí)的項目。目前，中央每年投入200多億資金支撐這些項目，連續5年投入1000多億。真金白銀的投入，為《規劃》實(shí)施提供了堅實(shí)保障。
規劃如果不落地，就會(huì )像民間順口溜說(shuō)的，“規劃規劃，墻上掛掛”。而今天這版《規劃》編制，是“自上而下”和“自下而上”相結合，把頂層設計和基層創(chuàng )新上下聯(lián)動(dòng)，真正聚焦基層問(wèn)題，頗具可執行性。
督導幫扶成員現今回憶起當年到全國奔走的畫(huà)面時(shí)，尤記得出發(fā)前很多同事幾乎都買(mǎi)了速干衣，“因為要在規定時(shí)間跑完所有點(diǎn)位，是高強度的，從一個(gè)地市到另外一個(gè)地市，節奏太快?！?br />
到了現場(chǎng)以后，幾個(gè)人把水系圖往車(chē)蓋上一攤，現場(chǎng)辦公就開(kāi)始了，“這樣的畫(huà)面很常見(jiàn)?！?
圖片說(shuō)明：2020年8月，松遼局時(shí)任副局長(cháng)王宏（右二，現任松遼局局長(cháng)）率技術(shù)組對黑龍江省開(kāi)展地市水生態(tài)環(huán)境保護要點(diǎn)編制督導幫扶。圖為在大慶調研時(shí)，技術(shù)組與黑龍江省二級巡視員陳家厚（左二）等同志在現場(chǎng)共同研究水環(huán)境問(wèn)題。
與此前的“重點(diǎn)流域水污染防治規劃”相比，新發(fā)布的《規劃》名稱(chēng)表述為“水生態(tài)環(huán)境保護規劃”，這意味著(zhù)我國水生態(tài)環(huán)境保護由以“污染防治為主”，向“水資源、水環(huán)境、水生態(tài)”三水統籌、協(xié)同治理轉變。
轉變，在于為流域高質(zhì)量發(fā)展筑牢基底。
有兩個(gè)關(guān)鍵詞需要說(shuō)清楚，一個(gè)是“流域”（系統解決問(wèn)題），一個(gè)是“區域”（分清責任抓好落實(shí)）。新時(shí)期的治水關(guān)鍵，說(shuō)得直白一點(diǎn)，就是要處理好流域和區域的關(guān)系。
泱泱中華，漫漫長(cháng)河。翻開(kāi)中國地圖，長(cháng)江、黃河以及密密麻麻的水網(wǎng)交織，水提供中華甘甜的飲用來(lái)源，給了中華勇猛的剛烈之氣，給了中國善良的柔和之美。
由水構建的諸多流域，是區域自然—經(jīng)濟—社會(huì )持續發(fā)展的空間載體，是有機聯(lián)系、密不可分的統一整體。水流蜿蜒曲折，是流域內不同地理單元與生態(tài)系統之間聯(lián)系的最重要紐帶。因此，越來(lái)越多的水環(huán)境污染和生態(tài)破壞，常常以流域性的形式表現出來(lái)，問(wèn)題癥結和表象的空間分布往往并不一致。
在過(guò)去，生態(tài)環(huán)境治理偏重于落實(shí)行政區域責任，以流域為單元進(jìn)行總體謀劃不足，這種治理模式的作用局限在一定的行政范圍內，難以顧及全流域的整體性與系統性，一定程度上導致了流域產(chǎn)業(yè)結構和空間布局不夠合理，流域生態(tài)系統功能面臨退化威脅等問(wèn)題。
而現在的治水，就要從流域性入手依靠“系統”思維解決當前問(wèn)題。理解系統思維，要緊扣“山水林田湖草沙冰”系統治理的科學(xué)理念。
因此在《規劃》中，拎出了流域性的要點(diǎn)——明確長(cháng)江、黃河等七大流域及東南諸河、西北諸河、西南諸河等三大片區重要水體水生態(tài)環(huán)境保護要點(diǎn)。
同時(shí)，《規劃》里含有五級管控體系的智慧。五級管控體系，第一級是全國行政區的區域概念；第二級是重點(diǎn)流域的概念，用流域代管覆蓋了各種邊邊角角；第三級是重要水體以及匯水范圍；第四級是重要水體的控制單元，即按照小流域劃分而成的管理單元；第五級是行政轄區，即通過(guò)國家、省、市、縣各級行政單位，把流域保護的責任層層分解到各級行政轄區，最小的精度在鄉鎮和街道辦事處。
如此一來(lái)，五級管控體系兩頭都落在“行政區”的概念，中間是流域的概念，這就體現了流域統籌、區域落實(shí)的工作理念。
水是有生命的。水的生命不僅表現在它的理化指標好不好，更體現在是否“有河有水、有魚(yú)有草、人水和諧”。沒(méi)有水草搖曳、魚(yú)翔淺底的河流，只能勉強說(shuō)是亞健康狀態(tài)。
河流具有完整的生命形態(tài)，一條河的生命起源于源頭，通過(guò)干支流、濕地，連通湖泊、河口尾閭等，這樣一個(gè)水循環(huán)系統，經(jīng)過(guò)漫長(cháng)的水流作用，形成了穩定的地貌形態(tài)和貫通的水文通道。河流與其間的生物多樣性共存共生，構成了一種互相耦合的生態(tài)環(huán)境與生命系統。
從空間上看，一條河流短則幾公里，長(cháng)則數千公里；從時(shí)空來(lái)看，河流的流淌也表現出動(dòng)態(tài)歷程的韻律感。
因此，新時(shí)代的治水護水，就是牢牢把握住“山水林田湖草沙冰”這一系統理念，將我國的大江大河劃成七大流域三大片區，從時(shí)間空間上分類(lèi)施策，讓河流蜿蜒過(guò)的每一片土地都吟唱出生命的暢想，讓河流奔騰的每一個(gè)時(shí)刻都奏響勃勃生機的生命樂(lè )章。
智者樂(lè )水。2023年，隨著(zhù)《規劃》落地并一一實(shí)施，我國在治水路上會(huì )迎來(lái)新的篇章，寫(xiě)下新的輝煌嗎？我們離建設美麗中國的宏偉目標，應是指日可待。
來(lái)源：中國環(huán)境
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