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    生態(tài)保護補償是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的重要方式之一，流域生態(tài)保護補償機制是現階段水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的主要途徑。全國范圍內已開(kāi)展了大量流域上下游橫向生態(tài)保護補償實(shí)踐，有力推動(dòng)了水環(huán)境質(zhì)量改善、提升了流域上下游協(xié)同治理能力。去年以來(lái)，《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制的意見(jiàn)》《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見(jiàn)》等重要文件發(fā)布，對建立促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的生態(tài)保護補償制度路徑提出了新要求。未來(lái)流域生態(tài)保護補償將致力于綜合運用政府、市場(chǎng)等手段，促使水生態(tài)產(chǎn)品轉化為現實(shí)的經(jīng)濟價(jià)值，調節水生態(tài)產(chǎn)品供需鏈中各利益相關(guān)方的環(huán)境利益與經(jīng)濟利益分配關(guān)系，形成共同保護流域生態(tài)環(huán)境的利益導向機制。

    流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制試點(diǎn)取得明顯成效

    流域生態(tài)保護補償機制是調動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品供給地區和受益地區“共抓大保護”積極性的重要抓手。我國流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制試點(diǎn)取得明顯成效，已成為推動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境保護的重要手段，是生態(tài)文明制度建設的重要組成。

    跨省和省內流域生態(tài)保護補償機制建設穩步推進(jìn)。在國家有關(guān)部門(mén)大力推動(dòng)下，自2010年啟動(dòng)首個(gè)新安江流域水環(huán)境補償試點(diǎn)以來(lái)，全國已有18個(gè)省份、13個(gè)流域（河段）探索開(kāi)展跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償。其中近七成已實(shí)施至少一輪補償協(xié)議，新安江、九洲江流域已簽署三輪跨省流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議，東江、汀江-韓江、引灤入津流域已履行完成第二輪協(xié)議。同時(shí)，全國已有31個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）開(kāi)展省內流域生態(tài)補償機制建設，其中浙江、重慶、山東、天津等14個(gè)省份實(shí)現了省內流域生態(tài)補償全覆蓋。

    補償機制全面推動(dòng)了流域上下游生態(tài)環(huán)境保護工作，水環(huán)境質(zhì)量穩中有升。除2021年新簽訂跨省補償協(xié)議的3個(gè)流域（河段）剛剛起步外，其他10個(gè)流域（河段）涉及的23個(gè)考核斷面水質(zhì)均能穩定達到或優(yōu)于協(xié)議目標要求，部分考核斷面特征污染物濃度較政策實(shí)施前顯著(zhù)下降。新安江流域第三輪補償試點(diǎn)年均補償系數（P值，表征特征污染物濃度綜合情況）較第一輪下降11.4%，密云水庫上游潮白河流域補償協(xié)議實(shí)施3年期間各類(lèi)污染物濃度下降幅度總體大于協(xié)議實(shí)施前3年。

    協(xié)議簽訂各方不斷加強聯(lián)動(dòng)，流域上下游協(xié)同治理能力明顯提高。各相關(guān)省份通過(guò)建立水污染防治協(xié)作小組、水污染突發(fā)環(huán)境事件聯(lián)防聯(lián)控機制，召開(kāi)聯(lián)席會(huì )議，編制流域生態(tài)環(huán)境共同保護規劃，開(kāi)展聯(lián)合監測和跨界水環(huán)境聯(lián)合排查等工作，在協(xié)作形式上取得了突破。省域內結合“河長(cháng)制”制度建設，強化屬地監管，將污染防治重點(diǎn)工作納入領(lǐng)導干部考核，壓實(shí)了流域保護責任。

    補償機制助推上游地區堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”戰略，有力推動(dòng)了綠水青山就是金山銀山的有機統一。傳統產(chǎn)業(yè)清潔化和生態(tài)化，文旅康養、生態(tài)農業(yè)融合發(fā)展已成為上游地區高質(zhì)量發(fā)展的重要方向。黃山市三次產(chǎn)業(yè)比例由2012年的11.4∶46.2∶42.3調整優(yōu)化至2021年的7.6∶35.8∶56.6；規模以上高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長(cháng)15.2%，比規模以上工業(yè)增加值增長(cháng)率高3.1個(gè)百分點(diǎn)，2019年帶動(dòng)近4000名群眾脫貧，實(shí)現農產(chǎn)品電商銷(xiāo)售額18.74億元。

    流域生態(tài)保護補償機制需要繼續打通堵點(diǎn)、突破難點(diǎn)、抓住重點(diǎn)

    立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面領(lǐng)會(huì )和貫徹新發(fā)展理念，服務(wù)和融入新發(fā)展格局，流域生態(tài)保護補償機制還需繼續打通堵點(diǎn)、突破難點(diǎn)、抓住重點(diǎn)，確保政策機制更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續發(fā)展。

    上下游地區需要就補償機制內涵繼續凝聚合作共識，把生態(tài)保護補償深度融入區域協(xié)同綠色發(fā)展。上游地區認為其因提供優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品而付出的直接投入和機會(huì )成本都應得到補償。而在補償機制建設初期，下游地區往往只愿意對上游地區超額完成流域生態(tài)保護任務(wù)付出的直接投入進(jìn)行補償。在國家越來(lái)越強調流域橫向生態(tài)保護補償“以地方為主”的背景下，只有流域內各利益相關(guān)方，尤其是上下游政府統一認識，流域生態(tài)保護補償機制的穩定性、長(cháng)效性才能得到保障。

    補償標準核算考量的因素要與時(shí)俱進(jìn)，以適應流域生態(tài)環(huán)境保護的新情況、新要求。絕大多數跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償協(xié)議以水質(zhì)作為核算補償資金的主要影響因素，在補償機制建設初期有力推動(dòng)了相關(guān)流域水環(huán)境質(zhì)量改善。但水質(zhì)改善的“天花板”效應逐漸顯現，試點(diǎn)流域的部分水體水質(zhì)已達Ⅱ類(lèi)及以上，上游水質(zhì)進(jìn)一步改善的壓力以及邊際成本日益增加。同時(shí)，下游對水生態(tài)產(chǎn)品的需求也從“凈”轉到“美”，從“有好水”轉到“有更多好水”，從關(guān)注水質(zhì)轉到關(guān)注水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體改善。我國流域上下游水系狀況復雜，厘清其中水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的經(jīng)濟責任關(guān)系需要大量數據和基礎研究支撐。突破技術(shù)瓶頸，科學(xué)設定面向水環(huán)境、水資源、水生態(tài)統籌的補償標準核算方法，是新形勢下完善流域上下游生態(tài)保護補償機制技術(shù)支撐的關(guān)鍵。

    進(jìn)一步拓展深化補償方式，在政府財政資金補償的基礎上，吸引更多社會(huì )資本參與流域上游生態(tài)環(huán)境保護與修復，以提供更多、更優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品。已實(shí)施跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償協(xié)議約定的補償金額從幾百萬(wàn)到數億元不等，中央財政也向上游地區提供相應引導資金。根據相關(guān)專(zhuān)項資金管理規定，上述補償資金大都明確用于支持生態(tài)環(huán)境保護修復相關(guān)工程項目，不能用于與生態(tài)產(chǎn)品供給關(guān)系密切的環(huán)境基礎設施運行維護、生產(chǎn)生活方式轉型等領(lǐng)域的投入。從實(shí)踐來(lái)看，在流域生態(tài)環(huán)境改善到一定程度后，基礎設施運維和生產(chǎn)生活轉型投入需求將越來(lái)越高。除財政資金外，目前各流域尚未建立穩定的多元化融資渠道，為水生態(tài)產(chǎn)品供給提供資金保障是未來(lái)流域生態(tài)保護補償機制建設的關(guān)鍵著(zhù)力點(diǎn)。

    推動(dòng)流域生態(tài)保護補償機制提質(zhì)升級

    隨著(zhù)水生態(tài)環(huán)境保護工作目標從單純水質(zhì)改善轉向“有河有水、有魚(yú)有草、人水和諧”，流域生態(tài)保護補償機制也需要提質(zhì)升級，不斷拓展補償內涵、豐富補償方式，與水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現深度融合，更有效地平衡水生態(tài)產(chǎn)品供給需求鏈各方的經(jīng)濟利益關(guān)系。

    與時(shí)俱進(jìn)完善政策目標定位，從水質(zhì)改善轉向協(xié)同考慮“水岸統籌”“三水統籌”。建議進(jìn)一步強化高位推動(dòng)，明確改革方向，盡快完善相關(guān)法規標準，推動(dòng)補償標準核算因地制宜體現水資源、水環(huán)境和水生態(tài)因素，考慮上游地區的生態(tài)環(huán)境保護投入和發(fā)展權受限導致的機會(huì )成本損失，激勵上游地區更好地提供優(yōu)良水生態(tài)產(chǎn)品。相關(guān)部門(mén)加強技術(shù)指導，對各地起草補償協(xié)議、設計監測方案、查清污染來(lái)源和生態(tài)家底給予協(xié)調和幫扶?？偨Y試點(diǎn)經(jīng)驗，督促各省市積極整合和共享相關(guān)數據，借力第三方機構開(kāi)展客觀(guān)公正的補償政策績(jì)效評價(jià)，加強對補償機制實(shí)施效果的監督評估。

    與時(shí)俱進(jìn)調整優(yōu)化補償機制實(shí)施的靈活性、有效性，因地制宜設計獎勵資金支持優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品供給，提高資金使用效率。建議各地結合實(shí)際完善補償資金使用管理辦法，鼓勵擴大省級補償資金使用范圍，加強對生態(tài)修復、綠色發(fā)展、上游地區生產(chǎn)生活方式轉型等領(lǐng)域工作的支持。同時(shí)，以財政資金為種子資金，撬動(dòng)社會(huì )資本參與流域生態(tài)環(huán)境保護和支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建議安排部分獎勵資金，地方根據工作實(shí)際，在確保資金使用效益的前提下靈活機動(dòng)使用。各地方加強項目前期儲備、過(guò)程監管和后效評估，完善補償項目全過(guò)程預算績(jì)效管理機制，不斷提高補償資金使用效率、生態(tài)環(huán)境效果和社會(huì )經(jīng)濟效益。

    充分發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)作用，鼓勵地方積極創(chuàng )新市場(chǎng)化、多元化補償方式，拓寬渠道推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現。依托流域生態(tài)保護補償資金撬動(dòng)社會(huì )資金參與環(huán)境基礎設施運維、推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索以生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式（EOD）推動(dòng)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目有效融合、一體化推進(jìn)。采取必要的激勵機制，引導上下游地區在對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區、水生態(tài)產(chǎn)品品牌開(kāi)發(fā)等多元化補償方式方面創(chuàng )新突破，提升上游地區水生態(tài)產(chǎn)品可持續供給能力。此外，結合水權交易、排污權交易等環(huán)境權益交易，鼓勵有條件的地區開(kāi)展綠色交易試點(diǎn)實(shí)踐，開(kāi)發(fā)綠色貸款、環(huán)境權益抵押等綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，促使上游地區生態(tài)優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，為上游水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現提供有效路徑。

    作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院生態(tài)環(huán)境補償研究中心 劉桂環(huán) 謝婧 王夏暉 文一惠

    來(lái)源：中國環(huán)境報