今后，中國31個(gè)省級行政區黨委或政府的“一把手”將有一個(gè)新頭銜——“總河長(cháng)”。而且從省到縣，都將建立“河長(cháng)”制度。
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出，在部分省區市近十年實(shí)踐基礎上，各級黨政主要領(lǐng)導負責制的“河長(cháng)制”將在全國推行。
河長(cháng)制其實(shí)并非新名詞。在2007年“太湖藍藻”水污染事件發(fā)生后，無(wú)錫市就首創(chuàng )了河長(cháng)制，至今已近十年。其后其他省市有的也相繼開(kāi)展試點(diǎn)。那么，試點(diǎn)地區的實(shí)施效果如何？如何才能將河長(cháng)的責任真正落到實(shí)處？讓總河長(cháng)不僅是個(gè)頭銜，而落實(shí)到法治化的軌道該如何做？
目的解決多頭治理
“從地方試點(diǎn)到全國統一，能夠明顯解決之前推動(dòng)力量不足的問(wèn)題，同時(shí)解決多頭治理的問(wèn)題。”北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍在接受法治周末記者采訪(fǎng)時(shí)表示。
河長(cháng)制的誕生，起源于2007年太湖水污染事件。
2007年，無(wú)錫市印發(fā)《無(wú)錫市河斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法（試行）》，將河流斷面水質(zhì)檢測結果納入各市縣區黨政主要負責人政績(jì)考核內容，各市縣區不按期報告或拒報、謊報水質(zhì)檢測結果的，按有關(guān)規定追究責任。
2008年6月，江蘇在太湖流域推廣河長(cháng)制：每條河由省市兩級領(lǐng)導共同擔任“河長(cháng)”，各級黨政主要負責人是河流管護第一責任人。
此后，北到松花江流域，南至滇池，河長(cháng)制走向全國。北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8省市全境推行河長(cháng)制，另有16個(gè)省區市部分實(shí)行河長(cháng)制。
據公開(kāi)資料顯示，河長(cháng)制推行后，2011年至2016年，79個(gè)“河長(cháng)制”管理斷面水質(zhì)綜合判定達標率基本維持在70%以上。
此次在全國推行河長(cháng)制，是以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，在業(yè)界看來(lái)，順應了新環(huán)保法的規定。
而馬軍所說(shuō)的動(dòng)力不足，在河長(cháng)制實(shí)施的十年里，也常被詬病。
資料顯示，很多河流是跨區域流動(dòng)，而流域治理的跨域特征所帶來(lái)的問(wèn)題就是，流域治理的協(xié)同會(huì )出現問(wèn)題。
據了解，在之前各地的實(shí)踐中，不同省份最高級別河長(cháng)差異較大，有的是省委書(shū)記，有的是地級市市長(cháng)。“有的時(shí)候上游省份在治理，而下游沒(méi)有治理，這樣治理的效果就不好。”馬軍說(shuō)。
他表示，之前多龍治水，很多部門(mén)的協(xié)調并不順暢，經(jīng)常會(huì )出現有權力時(shí)一擁而上，有責任時(shí)互相推諉的情況。
“政府負責人任總河長(cháng)，能夠更好地協(xié)調這些部門(mén)解決多頭治理的困局。”馬軍說(shuō)。
對此，《意見(jiàn)》進(jìn)行了明確規定。水利部副部長(cháng)周學(xué)文介紹說(shuō)，各省區市要設立總河長(cháng)，這個(gè)總河長(cháng)由省委書(shū)記或者省長(cháng)來(lái)?yè)巍?/p>
環(huán)保部水環(huán)境管理司司長(cháng)張波表示，“河長(cháng)制是非常重要的機制創(chuàng )新。通過(guò)河長(cháng)制把黨委、政府的主體責任落到實(shí)處，領(lǐng)導成員會(huì )自覺(jué)地把環(huán)境保護、治水任務(wù)和各自分工有機結合起來(lái)，從而形成大的工作格局”。
關(guān)鍵看考核
馬軍認為，確立河長(cháng)制，只把架子搭起來(lái)還不夠，更主要的要看落實(shí)情況。
“有河長(cháng)，但是找不到人，或者把問(wèn)題反映到河長(cháng)那里得不到反饋，這樣的河長(cháng)制就形同虛設。”馬軍指出。
據馬軍介紹，我國目前有2000余條黑臭河，而這些黑臭河其實(shí)都有河長(cháng)。
民間環(huán)保組織綠色江南創(chuàng )始人方應君對此感受很深。在基層調研時(shí)，方應君發(fā)現，有的黑臭河邊找不到信息公示牌，就算標注了河長(cháng)的信息，公眾也很難知道如何治理，治理的起止時(shí)間等有效信息。
有評論認為，因為河長(cháng)不是目前行政序列中的官職，有人只是把它視作握有實(shí)權者掛的一個(gè)“虛銜”，因而河長(cháng)制能否收到實(shí)效，關(guān)鍵要看是否有人因任上不力而被問(wèn)責。
以無(wú)錫市為例。
2007年12月5日，無(wú)錫市委、市政府印發(fā)了市委組織部《關(guān)于對市委、市政府重大決策部署執行不力實(shí)行“一票否決”的意見(jiàn)》。
其中明文規定，“對環(huán)境污染治理不力，沒(méi)有完成節能減排目標任務(wù)，貫徹市委、市政府太湖治理一系列重大決策部署行動(dòng)不迅速、措施不扎實(shí)、效果不明顯的”，對責任人實(shí)施“一票否決”。
方應君認為，一票否決很重要，但更重要的是要看這一票是由誰(shuí)來(lái)投。
關(guān)于考核問(wèn)責，《意見(jiàn)》指出，根據不同河湖存在的主要問(wèn)題，實(shí)行差異化績(jì)效評價(jià)考核，將領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考。
縣級及以上河長(cháng)負責組織對相應河湖下一級河長(cháng)進(jìn)行考核，考核結果作為地方黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價(jià)的重要依據。實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴格按照有關(guān)規定追究責任。
周學(xué)文還介紹說(shuō)，水利部將建立河長(cháng)制的督導檢查制度，定期對各個(gè)地方河長(cháng)制實(shí)施情況開(kāi)展專(zhuān)項督導檢查。如果造成生態(tài)環(huán)境損害的，要嚴格按照有關(guān)規定追究河長(cháng)責任。
“之前主要領(lǐng)導更多的是關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，現在有了‘河長(cháng)’這個(gè)頭銜，也加強了領(lǐng)導干部們的環(huán)境責任。”馬軍說(shuō)。
更需制度建設
方應君在接受法治周末記者采訪(fǎng)時(shí)表示，此前一些地方施行的河長(cháng)制還存在對河長(cháng)監督缺位、問(wèn)責不到位現象。
曾有媒體探訪(fǎng)了浙江杭州、嘉興、臺州三地30條河道，卻只聯(lián)系上了9名河長(cháng)，河長(cháng)公示牌也形同虛設。
在中國政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)看來(lái)，河長(cháng)制的推行和實(shí)際的效果不是依賴(lài)于法律的規定，而是依賴(lài)于一個(gè)地方的黨政領(lǐng)導是否對水環(huán)境保護給予重視，是否愿意當河長(cháng)。
王燦發(fā)認為，河長(cháng)制的推行，最終還是要依靠制度建設，要將水污染防治法關(guān)于地方政府對本轄區環(huán)境質(zhì)量負責的要求通過(guò)立法加以制度化，制定完善的考核指標與程序。
“明確達不到水環(huán)境質(zhì)量目標要求時(shí)，作為集體的政府和有關(guān)的領(lǐng)導應當承擔的責任。這樣，污染的治理、河水變清才是有保障的，也才能真正讓政府負起責任來(lái)。”王燦發(fā)說(shuō)。
對此，周學(xué)文表示，全面建立河長(cháng)制將建立一套工作制度，包括河長(cháng)會(huì )議制度、信息共享制度、公眾參與制度。
他舉例說(shuō)，比如公眾參與制度，江西省在實(shí)施河長(cháng)制的過(guò)程中，每一條河的河邊上設置一個(gè)牌子。這一條河的河長(cháng)是誰(shuí)，聯(lián)系電話(huà)是多少，明明白白地寫(xiě)在公示牌上。群眾在監督過(guò)程中發(fā)現問(wèn)題可以及時(shí)進(jìn)行反映，處理結果也要向群眾反饋。
此外，環(huán)保部和住建部都已建立了微信互動(dòng)平臺，方便公眾舉報線(xiàn)索。
“希望河長(cháng)制也能借鑒這個(gè)嘗試，讓河長(cháng)制和新媒體有機結合，實(shí)現多元共治理。”馬軍說(shuō)。
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