水利部關于印發推進海綿城市建設水利工作的指導意見的通知
水規計[2015]321號
2015-08-12
各省、自治區、直轄市水利（水務）廳（局），各計劃單列市水利（水務）局，新疆生產建設兵團水利局：
為貫徹落實習近平總書記關于保障水安全和推進城鎮化建設重要講話精神，2015年，財政部、住房城鄉建設部、水利部聯合啟動了海綿城市建設試點工作。為進一步指導和推進海綿城市建設水利工作，充分發揮水利在海綿城市建設中的重要作用，我部研究提出了《關于推進海綿城市建設水利工作的指導意見》。現印發給你們，請認真貫徹落實。
水利部
2015年8月10日
附件：
水利部關于推進海綿城市建設水利工作的指導意見
為貫徹落實習近平總書記關于保障水安全和推進城鎮化建設重要講話精神，2015年財政部、住房城鄉建設部、水利部聯合啟動了海綿城市建設試點工作。河湖水系和地下水系統是海綿城市建設的重要組成部分，水災害防治、水資源利用、水環境治理和水生態保護是海綿城市建設的重要內容。為指導和推進海綿城市建設水利工作，現提出以下意見。
一、充分認識水利在海綿城市建設中的重要作用
（一）海綿城市是以低影響開發建設模式為基礎，以防洪排澇體系為支撐，充分發揮綠地、土壤、河湖水系等對雨水徑流的自然積存、滲透、凈化和緩釋作用，實現城市雨水徑流源頭減排、分散蓄滯、緩釋慢排和合理利用，使城市像海綿一樣，能夠減緩或降低自然災害和環境變化的影響，保護和改善水生態環境。海綿城市建設以水為主線，以城市規劃建設和管理為載體，構建城市良性水循環系統，增強城市水安全保障能力和水資源水環境承載能力。
（二）目前，城市水資源短缺、水環境污染、水生態惡化、水災害加劇等水安全問題日益凸顯。一些城市洪澇水宣泄不暢，河湖、濕地萎縮嚴重，河湖水生態空間被嚴重擠占，不透水面積不斷增加，水體黑臭現象頻繁發生，雨洪資源利用程度低，地下水超采和水土流失問題嚴重，應對干旱和突發水事件能力低。開展海綿城市建設是有效解決城市水安全問題，加快推進生態文明建設的重要舉措。
（三）城市河湖水系和地下水系統是蓄積、調節和凈化雨洪徑流的主要場所，是保障海綿城市建設“滲、滯、蓄、凈、用、排”各項措施發揮系統治理效益的重要基礎。完善城市防洪排澇體系，統籌調控流域上下游、城市建成區內外洪澇水，合理安排洪澇水出路，是提高城市防洪排澇標準的重要措施。加強城市河湖綜合整治和水系連通，保護地下水系統，實施水生態修復，是改善城市生態環境的重要支撐。強化節約用水，優化配置水資源，加強雨水、再生水等水源利用，是提高城市水資源承載力的重要舉措。提高城市水管理能力，規范城市水資源管理和河湖水域管控，是建設海綿城市的重要保障。
二、推進海綿城市建設水利工作的總體思路
（四）指導思想。深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，遵循“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期水利工作方針，以提升城市防洪排澇、供水保障能力和改善水生態環境為目標，以城市河湖水系和水利工程體系為依托，以加強城市水管理為保障，協同海綿城市建設其他措施，共同構建自凈自滲、蓄泄得當、排用結合的城市良性水循環系統，為促進城市水生態文明建設和城鎮化健康發展提供基礎支撐。
（五）基本原則
——尊重規律，因地制宜。綜合考慮城市地形地貌、降水徑流、水資源、洪澇災害、河湖水系分布等自然地理特點，以及城市功能定位、發展建設布局、水利基礎設施等因素，堅持問題導向，合理確定海綿城市建設水利工作的目標、指標和對策措施，推動城市發展與水資源水環境承載力相協調。
——科學規劃，系統布局。將海綿城市建設水利措施和要求，統一納入城市規劃藍圖，強化與流域和區域綜合規劃、防洪排澇規劃等的銜接，發揮規劃的約束和引領作用。統籌協調流域上下游、城市建成區內外、地表水與地下水、防洪排澇與雨水利用的關系，科學布局海綿城市建設，確保發揮系統治理效益。
——保護優先，綜合施策。樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，加強城市河湖水域和地下水保護，維持城市良性水循環所必要的空間，促進綠色生態城市發展。統籌各類治理措施，自然和人工措施相結合，注重措施的實用性、經濟性和創新性，綜合治理，發揮連片效應。
——依法管理，創新機制。堅持依法行政，嚴格貫徹執行《水法》《防洪法》《水土保持法》及《河道管理條例》等法律法規，加強城市水管理，創新水管理機制，完善海綿城市建設體制機制。加強城市水資源、河湖水域及岸線、水利工程管理和洪水及供水風險管理，提高城市水管理能力和水平，強化水資源水環境承載力的剛性約束。推行政府和社會資本合作的建設運營模式，激發市場活力。
（六）總體目標。以城市河湖水域及岸線管控和綜合整治、防洪排澇體系建設、水資源優化配置和高效利用、水資源保護與水生態修復、水土保持、水管理能力建設為重點，逐步構建“格局合理、蓄泄兼籌、水流通暢、環境優美、管理科學”的海綿城市建設水利保障體系，增強城市防洪排澇、水資源保障、水生態環境等水安全保障能力，與其它海綿城市建設項目和措施統籌銜接，提升城市生態文明建設水平。
（七）水利主要指標。各地應結合當地實際，合理確定海綿城市建設水利工作的目標指標，促進各項水利工作協同推進。水利主要指標如下：防洪標準、降雨滯蓄率、水域面積率、地表水體水質達標率、雨水資源利用率、再生水利用率、防洪堤達標率、排澇達標率、河湖水系生態防護比例、地下水埋深、新增水土流失治理率。指標釋義詳見附件。
三、海綿城市建設水利工作主要任務
（八）制定海綿城市建設實施方案。加強與財政、住建等相關部門的協調銜接，科學確定海綿城市建設總體布局和目標指標，因地制宜制定海綿城市建設實施方案。研究提出重點水利措施和項目，構建海綿城市建設水利保障體系。加強海綿城市建設的水利技術支撐，提出城市河湖水系重要控制節點的水位、流量、水質等關鍵技術指標。加強各項水利措施與城市管網設施及其它各類措施的銜接，發揮系統治理效益。
（九）嚴格城市河湖水域空間管控。嚴格城市河湖、濕地、溝渠、蓄洪洼淀等自然河湖水域岸線的用途管制，劃定河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍，推進確權劃界，設置必要的界樁、界碑和警示設施，依法依規確定水利工程管理范圍內的土地使用權屬，禁止侵占河湖水域岸線，維持城市水循環所必要的生態空間，保持其滯留、集蓄、凈化洪澇水的功能。水資源條件好的城市，可適當恢復和增加一定比例的水域面積，改善城市水循環條件；水資源短缺城市，可利用雨水、再生水等水源，適當構建有限的水域載體，嚴控人造水景觀工程。
（十）因地制宜做好河湖水系連通。根據城市水系格局和水資源條件，通過清淤疏浚、連通工程、涵閘調控、水系調度等措施，恢復河流、湖泊、洼地、濕地等自然水系互通，提高雨洪徑流的調蓄容量和調配靈活性，完善城市防洪排澇體系，保護恢復河流綠色生態廊道，提高水體流動性。把握河湖水系演變規律，統籌考慮連通的需求和可行性，堅持恢復自然連通與人工連通相結合，合理有序開展城市河湖水系連通，逐步構建“格局合理、功能完備，蓄泄兼籌、引排得當，多源互補、豐枯調劑，水流通暢、環境優美”的河湖水系連通格局。
（十一）推進城市水生態治理與修復。統籌考慮防洪、供水、生態環境保護等目標要求，完善城市河湖生態調度，保障河湖生態用水，保護和修復水生態系統。推進城市河湖生態化治理，盡量維持河道自然形態，避免盲目裁彎取直；護岸護坡盡量采用生態措施，避免河道過度“硬化、白化、渠化”；修復河灘及濱水帶生態功能，合理設置人工濕地、生態浮島等生態修復措施，發揮其自然滲透、涵養水源、凈化水體的作用。采取控源截污、清淤疏浚、生態修復等措施，加大城市黑臭水體治理力度。要嚴格控制地下水開采，依法劃定禁止開采區和限制開采區，恢復地下水水位，防止地面沉降。
（十二）建設雨水徑流調蓄和承泄設施。根據城市地形地貌特點、河湖水系分布、岸坡地質條件及雨洪蓄泄關系，在滿足防洪排澇安全的前提下，在城市河湖水系沿岸適當位置，因地制宜布設旁側湖、滯水塘、調蓄池、蓄水池等雨水徑流調蓄設施，有條件的可建設地下蓄水儲水設施、排洪通道，增加對雨洪徑流的滯蓄和承泄能力。
（十三）完善城市防洪排澇體系。與流域、區域防洪規劃相銜接，妥善安排城市洪澇水滯蓄和外排出路，統籌布局泄洪通道和蓄滯場所，合理確定城市防洪排澇分區和建設標準。科學謀劃城市建成區內外的防洪排澇工程體系，綜合考慮河湖調節、滯蓄、外排等措施，完善堤防、涵閘、泵站、蓄滯場所等水利設施，提高城市防洪排澇能力。加強城市水文監測，健全監測站網，加強城市易澇區、城市河湖等洪澇水文信息監測和預警系統建設。處理好城市防洪排澇體系與海綿城市建設各項措施的銜接關系，增強雨洪徑流調控能力。加強城市防洪減災社會管理和應急管理能力建設，完善防洪排澇應急預案，建立應急搶險隊伍和應急儲備機制，健全預警預報和響應制度，增強群眾防洪避險及自救意識，納入城市安全運行體系。
（十四）強化城市水資源管理與保護。落實最嚴格水資源管理制度，強化“三條紅線”管理和考核。推進規劃水資源論證工作，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，切實把水資源作為城市發展、人口規模、土地利用、產業布局的剛性約束。加強城市水資源供需平衡分析，大力推進城鄉水資源統一規劃、統一配置和統一調度。加強節水型社會建設，全面落實計劃用水和節水“三同時”制度，強化用水計量管理和水資源監控能力建設，對工業用水戶及其他規模以上用水戶進行全面監控。建立水功能區分級分類監管體系，嚴格按照水功能區進行水資源開發利用、水生態保護和用途管制。規范入河排污口設置，優化入河排污布局，對入河排污口開展監督性監測，清理和整治設置不合理的入河排污口。制定嚴重干旱供水應急預案和調度方案，確保供水安全。
（十五）加強城市水源保障和雨洪利用。強化城市水源地保護和安全保障達標建設，加強應急備用水源建設，完善城市多水源供水系統和聯合調度機制，增強城市供水保障能力和應急能力。加強雨洪、再生水等水源利用，納入城市水資源統一配置。充分利用河道、溝渠、濕地、洼淀等蓄水功能，完善雨水收集、調蓄、利用設施，推進雨洪資源化。
（十六）做好城市水土保持與生態清潔小流域治理。加強城市開發建設過程中水土保持預防監督管理工作，執行水土保持設施“三同時”制度，減少新增人為水土流失，促進雨水徑流源頭減排。對城市侵蝕劣地、閑置開發區、裸露土地、坡地及岸坡等采取水土保持措施，提高城市植被覆蓋率和雨水下滲能力。根據城市雨水匯流特征，以小流域為單元開展清潔化治理，通過雨水收集存儲、雨水花園建設等綜合治理措施，削減城市面源污染，提升城市生態品質。
四、海綿城市建設水利工作要求
（十七）加強組織領導。各地區、各單位要高度重視海綿城市建設工作，加強組織領導，明確各項工作責任。各城市水利（水務）部門要在城市人民政府統一領導下，加強與財政、住建等部門溝通協調，按照職責分工，積極主動做好水利相關工作，協同推進海綿城市建設。省級水行政主管部門要加強對海綿城市建設水利工作的指導，做好與水生態文明建設工作的銜接，同時加強與省級相關部門的協調與合作。
（十八）抓好項目實施。根據海綿城市建設實施方案和目標任務，城市水利（水務）部門要與有關部門共同細化制定實施計劃，優化項目安排，合理確定項目實施進度。認真做好相關項目前期工作，抓好項目組織實施，嚴格執行建設程序，加強工程質量與安全管理。加強新技術推廣運用，做好技術培訓。充分發揮市場機制作用，創新投融資機制，多渠道籌集資金，加強資金整合，積極吸引社會資本投入。
（十九）強化項目運行管理。做好水利項目運行管理和優化調度，利用現代科技和信息化等手段，加強海綿城市各類措施的協同調度，充分發揮綜合效益。創新水利項目運行管護機制，落實工程運行管護經費，明確運行管護機構和責任，建立工程良性運行機制。
（二十）做好跟蹤監測和評估考核。完善城市水文水資源監測體系，加強對城市水循環系統的跟蹤監測。根據海綿城市建設的考核目標和城市水循環系統監測成果，加強水利措施的效果評估工作，對水利措施提出調整和完善建議。與有關部門共同對海綿城市建設的實施效果進行考核評估，對相關技術的適用性進行分析評價。做好海綿城市建設經驗總結，完善相關政策法規和技術規范。
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