最受社會(huì )關(guān)注的是，新環(huán)保法大幅增加了政府與企業(yè)事業(yè)單位各方面的法律責任和處罰力度，確立的按日連續處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、信息公開(kāi)等規定，將“重拳”指向排污企業(yè)?；诖?，該法也被媒體稱(chēng)為“長(cháng)牙齒的法律”
有著(zhù)“史上最嚴”之稱(chēng)的新環(huán)境保護法，將于2015年1月1日正式實(shí)施。如今，新環(huán)保法的實(shí)施已經(jīng)進(jìn)入最后一周倒計時(shí)。與此同時(shí)，已經(jīng)施行25年的現行環(huán)保法也將光榮“退役”，結束使命。
2014年4月24日，新環(huán)保法經(jīng)十二屆全國人大常委會(huì )第八次會(huì )議表決通過(guò)。這部新修訂的中國環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”，對環(huán)保的一些基本制度作了規定。
其中，最受社會(huì )關(guān)注的是，新環(huán)保法大幅增加了政府與企業(yè)事業(yè)單位各方面的法律責任和處罰力度，確立的按日連續處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、信息公開(kāi)等規定，將“重拳”指向排污企業(yè)?；诖?，該法也被媒體稱(chēng)為“長(cháng)牙齒的法律”。
12月17日，環(huán)保部常務(wù)會(huì )還審議并原則通過(guò)了針對包括按日連續處罰等措施在內的4項具體的配套實(shí)施辦法。這4套辦法將與新環(huán)保法同時(shí)實(shí)施，環(huán)保部門(mén)將對環(huán)境違法行為打出一套“組合拳”。
這樣一部讓公眾期待，讓企業(yè)倍感“壓力山大”的環(huán)保法的得來(lái)并不容易。自2011年，環(huán)境保護法被正式列入十一屆全國人大的修法計劃以來(lái)，經(jīng)歷了少有的4次審議和兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)，歷時(shí)3年多，是一次全面的修訂。
環(huán)保部法規司法規處處長(cháng)王煒曾介紹，新環(huán)保法僅完整保留了原法的兩條規定，其余45條款全部做了修改，此外，還新增了23條法律規定，修改幅度之大前所未有。
在專(zhuān)家學(xué)者、相關(guān)環(huán)保公務(wù)人員、和社會(huì )公眾看來(lái)，新環(huán)保法都是亮點(diǎn)頻出。
環(huán)境保護優(yōu)先原則
新環(huán)保法規定，“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。”
“新環(huán)保法最有創(chuàng )新意義的部分是確立了保護優(yōu)先、損害擔責的原則。”王煒說(shuō)。
近些年，環(huán)境污染事件頻現。有污染水被比喻成“紅豆水”“牛奶河”的水污染事件，也有網(wǎng)友呼吁“自強不吸”的霧霾天的大氣污染問(wèn)題。青山綠水、APEC藍，本最平常不過(guò)，現在確成為人人的向往。
長(cháng)期以來(lái)，粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式、”帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題已集中爆發(fā)。環(huán)保問(wèn)題難以解決，很多時(shí)候觸及的是經(jīng)濟發(fā)展、開(kāi)發(fā)建設與環(huán)境保護之間的深層矛盾。
而新環(huán)保法確立的保護優(yōu)先原則針對的就是這樣的矛盾。“當經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護產(chǎn)生不可調和矛盾的時(shí)候，發(fā)生沖突的時(shí)候，要把環(huán)境放在優(yōu)先的地位，寧可犧牲一些經(jīng)濟發(fā)展也要保護環(huán)境，這是保護優(yōu)先原則的本意。”中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì )常務(wù)理事王燦發(fā)說(shuō)。
這就意味著(zhù)，“比如，生態(tài)保護上，對于一些自然資源的開(kāi)發(fā)利用，自然保護區的建設等，發(fā)現了對生態(tài)平衡造成了破壞，在這種情況下一定要把保護優(yōu)先的體現出來(lái)。”中國人民大學(xué)法學(xué)院博士工作指導委員會(huì )主任、環(huán)境資源法教研室主任周珂說(shuō)。
環(huán)境信息全公開(kāi)
環(huán)境事件頻發(fā)，公眾的環(huán)境維權意識提高，對于環(huán)境知情權以及環(huán)境監督權的呼聲也日益增加。
新環(huán)保法新增條例保障了公民的環(huán)境知情權與環(huán)境監督權，也成為此次新環(huán)保法的亮點(diǎn)之一。
根據新環(huán)保法的規定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監督環(huán)境保護的權利。各級人民政府環(huán)境保護主管部門(mén)和其他負有環(huán)境保護監督管理職責的部門(mén)，應當依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環(huán)境保護提供便利。
中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì )環(huán)境法分會(huì )副會(huì )長(cháng)、蘇州大學(xué)環(huán)境法研究中心教授朱謙認為，將公眾參與引入到環(huán)境治理中來(lái)，不僅可以彌補政府環(huán)境監管能力不足，也可對政府環(huán)境監管及排污單位起到監督制約的作用。
對此，環(huán)保部制定的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)暫行辦法》，就重點(diǎn)解決了信息公開(kāi)范圍、內容、方式、監督四個(gè)問(wèn)題，對信息公開(kāi)主體和范圍、公開(kāi)方式、建立信用評價(jià)制度、強制公開(kāi)、法律責任、獎勵等作出了明確要求。
王煒表示，新環(huán)保法還設立了黑名單制度，企業(yè)違法信息將納入社會(huì )誠信檔案，如果進(jìn)了誠信檔案，企業(yè)上市融資就要受到限制。
社會(huì )組織可提起公益訴訟
“新環(huán)保法還規定了環(huán)境公益訴訟，這是這次立法很大的亮點(diǎn)。”王燦發(fā)認為。
新環(huán)保法規定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì )公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì )組織可以向人民法院提起訴訟：依法在設區的蘇州市級以上人民政府民政部門(mén)登記；專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護公益活動(dòng)連續5年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規定的社會(huì )組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會(huì )組織不得通過(guò)訴訟謀取經(jīng)濟利益。
在新環(huán)保法出臺之前，我國對于環(huán)保公益訴訟并無(wú)明確立法。
據媒體報道，由于我國對環(huán)境公益訴訟沒(méi)有完備的機制，現實(shí)中環(huán)境公益訴訟常常遭遇意想不到的窘境。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )是我國最早開(kāi)展環(huán)境公益訴訟的社會(huì )組織，馬勇去年和同事們在全國共提起8起環(huán)境公益訴訟，但沒(méi)有一起被受理。
新環(huán)保法出臺，“民間環(huán)保組織終于有了合法身份。”中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )督查訴訟部部長(cháng)馬勇感嘆到。
“這次訴訟主體范圍的擴大，意味著(zhù)更多的環(huán)保組織可以依法共同為改善環(huán)境‘并肩戰斗’，屆時(shí)將有數百家公益組織被納入進(jìn)來(lái)。”王燦發(fā)告訴記者。
據王燦發(fā)了解，一些民間環(huán)保組織都躍躍欲試，想通過(guò)這種公益訴訟的方式來(lái)推動(dòng)環(huán)境保護，對排污企業(yè)形成壓力，對那些不按法定職責執法的行政機關(guān)也會(huì )形成一定的監督。
環(huán)境公益訴訟主體資格的確定也是激勵公眾參與環(huán)保的有效途徑。
“改善環(huán)境僅靠環(huán)保部門(mén)單打獨斗是行不通的，環(huán)境公益訴訟可以對非法排污或執法不力的企業(yè)、政府形成壓力，對杜絕環(huán)境違法行為、保護環(huán)境是件好事。”全國人大常委會(huì )法工委副主任委員信春鷹曾表示。
嚴罰：按日計罰
據環(huán)保部環(huán)監局處罰處副調研員李錚介紹，新環(huán)保法有關(guān)企業(yè)的提法有42次之多，企業(yè)環(huán)境義務(wù)的規定有24條。李錚認為，新環(huán)保法有關(guān)企業(yè)環(huán)境責任的規定已經(jīng)形成體系，突出了企業(yè)是環(huán)境責任的主體，對環(huán)境造成損害要承擔責任。
按日計罰也被認為是此次環(huán)保法修改的一大亮點(diǎn)，也是新環(huán)保法確立的最具威懾力的處罰措施之一。
“違法成本低，守法成本高”是我國環(huán)境保護過(guò)去存在的老大難問(wèn)題。在現行的環(huán)保法中，大多數處罰額度都在5萬(wàn)元以下，并且，如果違法單位接到處罰通知后責令不改，一般按照新一輪的違規行為重新界定處罰。與此形成鮮明對比的是，購置治污設備及設備運行成本很高，每年需要上百萬(wàn)元。
2005年，我國松花江污染事件給當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展造成巨大損失，卻因當時(shí)的水污染防治法明確了對污染企業(yè)的處罰上限為100萬(wàn)元，最終相關(guān)部門(mén)對責任企業(yè)開(kāi)出最大罰單僅為100萬(wàn)元，成為我國環(huán)保史上的一大尷尬。
新環(huán)保法規定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。
王煒表示，如果極端案例出現，就意味著(zhù)可以永遠罰下去，直到違法企業(yè)停止違法排污行為。
全程參與新環(huán)保法修訂的中國政法大學(xué)副教授胡靜認為，按日連續處罰能利用經(jīng)濟手段有效懲治企業(yè)環(huán)境違法行為，“一旦按日計罰，違法行為一日不停止，罰款每天都在增加，企業(yè)就要重新算算每天的罰款和收益賬了”。
針對此處罰措施，環(huán)保部制定了《環(huán)境保護按日連續處罰暫行辦法》，該辦法共5章17條，主要規定了按日計罰的適用條件、實(shí)施程序、計罰期限、處罰金額和處罰次數，力求全面破解環(huán)境違法成本過(guò)低的難題。
辦法指出，環(huán)保部門(mén)應當向排污者送達《責令改正違法行為決定書(shū)》，責令立即停止違法排污行為，并從下達決定書(shū)之日起的30天內進(jìn)行復查。計罰周期為決定書(shū)送達的次日起至復查之日止，罰款數額為環(huán)境違法行為的原處罰數額。
根據辦法，排污者受到處罰被責令改正后拒不改正的，環(huán)保主管部門(mén)可以實(shí)施按日連續處罰，適用情形包括環(huán)評未批先建、無(wú)證排污、超標超量排污、久試不驗、規避監管排污等違法排污行為。
違法者將面臨行政拘留
在新環(huán)保法的規定中，有以下四種行為之一的，還可對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處10天以上15天以下的拘留。
“建設項目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，被責令停止建設，拒不執行的；違反法律規定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執行的；通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物的；生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農藥，被責令改正，拒不改正的。”
2013年，最高法、最高檢發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，列舉了“嚴重污染環(huán)境”的十四項認定標準，構成“污染環(huán)境罪”，即可嚴重的環(huán)境污染行為追究刑事責任。其中，“偷排”問(wèn)題亦在此標準之中。
朱謙認為：兩部分內容均提到了‘通過(guò)暗管、滲坑、滲井等偷排污染物’，執法部門(mén)便可根據實(shí)際情況，看違法者是否構成犯罪，選擇行政或刑事拘留的處罰。
環(huán)保部門(mén)被賦權亦被監督
新環(huán)保法賦予了環(huán)保部門(mén)查封、扣押的行政強制權。當然，也對違法實(shí)施查封、扣押措施的行為設置了嚴格的問(wèn)責條款。環(huán)保部環(huán)境監察局行政執法處罰處處長(cháng)姬鋼表示，這也意味著(zhù)環(huán)保部門(mén)首次有權給企業(yè)“貼封條”。
環(huán)保部制定的《實(shí)施環(huán)境保護查封、扣押暫行辦法》中，查封扣押的適用情形包括：非法排放、傾倒或者處置危險廢物、含重金屬污染物等有毒害物質(zhì)；在飲用水水源保護區、自然保護區核心區非法排放、傾倒、處置污染物等。
“拿霧霾天氣來(lái)說(shuō)，如果重污染天氣應急預案啟動(dòng)，要求某企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)30%，而企業(yè)未按要求執行，環(huán)保部門(mén)就有權查封企業(yè)。”姬鋼表示。
新環(huán)保法還規定了環(huán)保部門(mén)可以對超標超總量的環(huán)境違法行為采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)關(guān)閉措施。
環(huán)保部制定的《環(huán)境保護限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》，主要規定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)關(guān)閉的適用情形，對調查取證、審批、決定、實(shí)施整改、解除、后督察等實(shí)施程序進(jìn)行了規范要求。
辦法擬明確：兩年內因排放含重金屬、持久性有機污染物等有毒物質(zhì)超標受過(guò)三次以上行政處罰，又實(shí)施前列行為的；造成重大或者特大污染事故的、被責令停產(chǎn)整治后擅自恢復生產(chǎn)等行為將被責令停業(yè)、關(guān)閉。
新環(huán)保法不僅加大了對企業(yè)的處罰力度，對環(huán)保部門(mén)依法行政也提出了新要求。
根據新環(huán)保法規定，相關(guān)環(huán)境監管部門(mén)若有包庇環(huán)境違法行為，給不符合行政許可條件準予行政許可等行為，其直接負責的主管人員和其他直接負責人員將被給予記過(guò)，甚至撤職或開(kāi)除處分，主要責任人可引咎辭職。
整改有過(guò)渡期
自今年4月新環(huán)保法經(jīng)十二屆全國人大常委會(huì )第八次會(huì )議表決通過(guò)至今，全國多地環(huán)保部門(mén)組織企業(yè)開(kāi)展了對新環(huán)保法的學(xué)習活動(dòng)，亦有相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì )自發(fā)組織對于學(xué)習新環(huán)保法。
但是，企業(yè)真的做好了迎接新環(huán)保法的準備了嗎？
冶金工業(yè)規劃研究院高級工程師劉濤近日撰文指出，按照新環(huán)保法要求，目前沒(méi)有一家鋼鐵企業(yè)能夠完全實(shí)現達標排放。
卓創(chuàng )資訊鋼鐵分析師劉新偉曾向媒體記者表示，目前鋼鐵企業(yè)對新環(huán)保法實(shí)施尚存在一定的僥幸心理，如果新環(huán)保法得到嚴格執行，鋼鐵行業(yè)將受到極大影響，部分環(huán)保不達標的企業(yè)甚至可能被淘汰。
1月1日即將實(shí)施的新環(huán)保法究竟在執行效果上可能會(huì )有多嚴格？
中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)告訴法治周末記者：“正常情況下，法律規定的，就是應該執行的。但是，如果馬上完全按照新環(huán)保法規定執行，可能也會(huì )面臨很多的挑戰。”
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