政策戰略環(huán)境影響評價(jià)（簡(jiǎn)稱(chēng)“政策環(huán)評”）是戰略環(huán)境影響評價(jià)在政策層面上的應用，或者說(shuō)是以政策為對象的戰略環(huán)境影響評價(jià)。與規劃環(huán)境影響評價(jià)和建設項目環(huán)境影響評價(jià)相比，政策環(huán)評無(wú)論評價(jià)對象還是評價(jià)內容都更加復雜。就評價(jià)對象而言，政策環(huán)評在廣義上可以涵蓋我國環(huán)評法“一地三域”、“十個(gè)專(zhuān)項”之外的所有決策。從評價(jià)內容來(lái)講，政策環(huán)評除了常規的資源環(huán)境影響評價(jià)外，還要把公眾參與、體制改革、理念宣傳、能力建設等作為重要內容。
1998年環(huán)境影響評價(jià)法起草時(shí)，最初的草案就包含了政策環(huán)評條款，但是當時(shí)一些部門(mén)提出，政策環(huán)評“規定過(guò)于原則、缺乏可操作性，沒(méi)有成熟的經(jīng)驗可資借鑒，立法條件尚不成熟”等意見(jiàn)，最終政策環(huán)評沒(méi)有進(jìn)入環(huán)評法。如今，我國的資源環(huán)境約束日益突出，公眾對決策科學(xué)化、民主化的呼聲越來(lái)越高，黨和政府也將生態(tài)文明建設提高到了中國特色社會(huì )主義“五位一體”總體布局的高度，可以說(shuō)開(kāi)展政策環(huán)評的條件已經(jīng)基本成熟。
今年新修訂的《環(huán)境保護法》第十四條規定：“國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專(zhuān)家的意見(jiàn)。”這雖然沒(méi)有指明開(kāi)展政策環(huán)評，但實(shí)際上就是在行使政策環(huán)評的功能。那么，在我國開(kāi)展政策戰略環(huán)境影響評價(jià)，急需明確哪些關(guān)鍵的問(wèn)題？
明確政策環(huán)評的對象
廣義的政策泛指一切決策，狹義的政策則要根據特定國家的決策體系和工作需要界定。我國的決策形式可大體分為戰略、法規、規劃和政策4種。從決策體系來(lái)看，國家戰略主要是方向性要求，法規主要是程序性規定。對于規劃來(lái)說(shuō)，容易造成環(huán)境影響的領(lǐng)域均已被環(huán)評法覆蓋。因此，我國應將規范性文件和規章作為當前開(kāi)展政策環(huán)評的重點(diǎn)。特別是規范性文件，由于制定程序不規范，且與社會(huì )經(jīng)濟關(guān)系密切，應列為下階段政策環(huán)評的優(yōu)先對象。此外，一些在內容和形式上更接近政策的規劃，如重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)規劃、區域規劃、國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃等，也應納入政策環(huán)評的范疇。
基于以上考慮，遵循“從經(jīng)濟到環(huán)境”的邏輯思路和“由易到難”的原則，我國的政策環(huán)評可先從規范性文件和規章入手，逐步向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)規劃、區域規劃、國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、普通法律、國家戰略等高層次決策推進(jìn)。
對政策開(kāi)展環(huán)境影響評價(jià)，既可以對政府部門(mén)擬議的政策文件進(jìn)行預斷性評價(jià)，也可以對政策過(guò)程進(jìn)行跟蹤評價(jià)，還可以對政策結果開(kāi)展總結性評價(jià)。評價(jià)的重點(diǎn)對象是那些對經(jīng)濟活動(dòng)影響較大、會(huì )改變土地利用方式、大量消耗資源和能源的具體政策。
為此，在工作開(kāi)始之前，首先需要對政策進(jìn)行甄別和篩選。對于特定領(lǐng)域，由于問(wèn)題的形成往往是制度、體制、環(huán)境等多方面因素作用的結果，也可以將這一領(lǐng)域的所有政策作為一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行評價(jià)。
從目前的實(shí)踐來(lái)看，國外大多針對單一的擬議政策開(kāi)展環(huán)境影響評價(jià)，而國內的案例研究大多針對特定領(lǐng)域或行業(yè)的政策集合。在實(shí)踐中如何確定政策戰略環(huán)境影響評價(jià)的對象，應根據工作需要來(lái)確定。
明確政策環(huán)評的目標
由于政策實(shí)施過(guò)程中不確定的因素較多，因此準確預測其環(huán)境影響較為困難。從國外實(shí)踐來(lái)看，政策環(huán)評的作用更多地體現在政治層面，而非技術(shù)層面，更加強調參與和過(guò)程，而非具體的結果。據此，結合我國生態(tài)文明制度建設的要求，可以考慮將政策環(huán)評的宏觀(guān)目標確定為以下幾方面：
促進(jìn)環(huán)境公平。對于政策，必須首先考慮價(jià)值問(wèn)題，即政策的正當性。與此相適應，政策環(huán)評也需要首先解決價(jià)值層面的問(wèn)題，判斷擬議決策是否符合環(huán)境公平和環(huán)境正義原則，具體包括國家之間、區域之間、代際之間、群體之間、種族之間等多個(gè)層次和維度的環(huán)境公平。此外，政策環(huán)評還需要考慮環(huán)境倫理問(wèn)題，重點(diǎn)是恰當處理人與自然的關(guān)系，實(shí)現人與自然和諧共生。我國推進(jìn)政策環(huán)評，應把生態(tài)文明作為重要的價(jià)值觀(guān)，把保障公眾的基本環(huán)境權益作為重要抓手。
爭取社會(huì )支持。政策作為政府部門(mén)管理社會(huì )事務(wù)的重要工具，其貫徹執行離不開(kāi)政策客體的理解和支持。無(wú)論是政策的支持者還是反對者，都需要充足的理由來(lái)說(shuō)服對方，而政策環(huán)評則是利益相關(guān)者討論資源環(huán)境問(wèn)題的理想平臺。通過(guò)廣泛討論，可以最大程度地縮小社會(huì )分歧，達成社會(huì )共識，形成有利于環(huán)保工作的統一戰線(xiàn)和輿論力量。同時(shí)，如果通過(guò)政策環(huán)評能夠爭取到有力的支持，則比環(huán)保部門(mén)自上而下的單方面推動(dòng)更為有效和持久。
健全決策機制。當前，各地普遍存在決策過(guò)程透明度不高的現象，在決策程序上缺乏糾錯機制。為此，在開(kāi)展政策環(huán)評時(shí)，可對政策所依存的制度、法規、體制以及政策執行者的能力、所能獲取的資源等進(jìn)行全面分析，識別出決策機制中存在的不足，從而建立起統籌社會(huì )、經(jīng)濟、環(huán)境的綜合決策機制及其法律體系。特別是在我國政策評估不規范的情形下開(kāi)展第三方政策環(huán)評，對健全決策機制具有重要的意義。
提升環(huán)境意識。盡管從理論上講，政策環(huán)評可以監控整個(gè)政策生命周期，但在實(shí)施過(guò)程中仍然具有階段性特點(diǎn)，因此不可對政策環(huán)評行為本身給予過(guò)高期望。筆者認為，通過(guò)政策環(huán)評中廣泛深入的公眾參與，使利益相關(guān)者充分認識到政策隱藏的資源環(huán)境風(fēng)險，以及政策環(huán)評對于促進(jìn)社會(huì )、經(jīng)濟、環(huán)境協(xié)調發(fā)展的巨大作用，這比開(kāi)展政策環(huán)評本身更有意義。同時(shí)，通過(guò)公眾參與，可以促使決策部門(mén)提升環(huán)境因素在決策考量中的地位，從而起到從決策源頭防范重大環(huán)境問(wèn)題發(fā)生的作用。
明確政策環(huán)評的實(shí)施框架
牽頭單位。政策環(huán)評屬于決策輔助工具，并不具有“一票否決”功能，因而國際上的通行做法是由政策制定部門(mén)牽頭開(kāi)展。從世界銀行在發(fā)展中國家實(shí)施的政策環(huán)評試點(diǎn)項目來(lái)看，均突出強調了國家所有權（country ownership），認為政策環(huán)評的推進(jìn)不宜削弱決策主體的主導權。為此，我國實(shí)施政策環(huán)評，也不宜過(guò)分強調環(huán)保部門(mén)的利益，更不能成為部門(mén)爭權的工具，應主要由政策制定部門(mén)組織，環(huán)保部門(mén)可發(fā)揮咨詢(xún)和指導作用。但在政策環(huán)評推廣階段，環(huán)保部門(mén)可主動(dòng)組織開(kāi)展一些試點(diǎn)項目，以發(fā)揮示范效應。
推進(jìn)方式。與規劃環(huán)評類(lèi)似，我國政策環(huán)評的推進(jìn)也應從試點(diǎn)項目開(kāi)始。在取得決策部門(mén)的認同后，再逐步實(shí)現法制化。在理念推廣階段，應契合政策制訂部門(mén)提高決策科學(xué)化水平的內在需求，將能力建設作為優(yōu)先目標。為此，就需要通過(guò)組織研討、培訓等多種手段，使決策部門(mén)的官員充分認識到現有決策體系中環(huán)境考量的不足和開(kāi)展政策環(huán)評的必要性。同時(shí)，要通過(guò)對典型案例的報道和成功經(jīng)驗的宣傳，逐步培養支持政策環(huán)評的輿論力量。待相關(guān)條件成熟后，再爭取將政策環(huán)評要求寫(xiě)入法律，變成決策部門(mén)的自覺(jué)行為。
評價(jià)內容?？紤]到大部分政策為問(wèn)題導向，從制定到發(fā)布時(shí)間較緊。與此相適應，政策環(huán)評應聚焦主要問(wèn)題，并突出專(zhuān)業(yè)化和快速化的特點(diǎn)。為此，政策環(huán)評應追求有限目標。具體而言，應重點(diǎn)關(guān)注區域性、累積性、長(cháng)期性、復雜性環(huán)境問(wèn)題。國際上普遍將生物多樣性、氣候變化、人體健康等作為重點(diǎn)，我國可以加以借鑒。同時(shí)，還應納入當前社會(huì )關(guān)注度較高的環(huán)境風(fēng)險、食品安全、面源污染等議題。此外，應關(guān)注政策實(shí)施對生態(tài)安全的影響，與國家主要戰略意圖的協(xié)調性等問(wèn)題。
評價(jià)方法。由于政策目標多元、政策環(huán)境多變，政策過(guò)程的每個(gè)環(huán)節都可能產(chǎn)生偏差，從而導致政策的不確定性較強。因此，對政策的環(huán)境影響難以準確量化，其評價(jià)過(guò)程需要借鑒模糊數學(xué)思想，以定性和半定量評價(jià)為主，定量評價(jià)為輔。對于定性評價(jià)，其重點(diǎn)是分析政策對資源環(huán)境的影響途徑，識別潛在的資源環(huán)境風(fēng)險，以及找出不利于可持續發(fā)展的制度原因。對于定量評價(jià)，可使用生命周期評價(jià)、成本—收益分析、成本—效果分析等手段。針對政策的不確定性宜多使用情景分析。
評價(jià)過(guò)程。政策不是一個(gè)靜態(tài)的行為，而是一個(gè)連續的過(guò)程。完整的政策生命周期包括了問(wèn)題識別、進(jìn)入議程、政策形成、政策執行、政策評估、政策調整等環(huán)節，直至政策終止。政策環(huán)評作為評價(jià)和監控決策科學(xué)性、民主性的工具，也應貫穿整個(gè)決策生命周期。具體而言，前期評價(jià)應重點(diǎn)識別政策實(shí)施可能面臨的重大資源環(huán)境風(fēng)險；中期評價(jià)應重在查漏補缺，為及時(shí)改進(jìn)管理服務(wù)；后期評價(jià)應全面對比政策目標和結果，將環(huán)境效應與社會(huì )、經(jīng)濟效應置于同一平臺，全面評價(jià)政策實(shí)施的成本和收益。
公眾參與。借鑒國際經(jīng)驗，我國開(kāi)展政策環(huán)評，也應將利益相關(guān)者置于主體地位。一方面，要在評價(jià)內容設置上充分反映公眾關(guān)切；另一方面，要通過(guò)公眾參與促進(jìn)利益相關(guān)者的協(xié)調，并爭取社會(huì )各界對政策的理解和支持。為此，除了增加直接利益相關(guān)者的參與數量外，還應深化民間環(huán)保組織、社會(huì )團體、行業(yè)協(xié)會(huì )等的參與程度。除了聽(tīng)取公眾訴求外，更應重視公眾參與渠道的建設，使公眾參與能夠貫穿整個(gè)政策周期。為實(shí)現上述目標，政府部門(mén)首先要做到?jīng)Q策信息公開(kāi)和決策過(guò)程透明。
激勵機制。作為戰略環(huán)評中較高層次的決策輔助工具，政策環(huán)評應該與下游規劃環(huán)評、項目環(huán)評，甚至其他環(huán)境管理工具建立有效的聯(lián)動(dòng)機制，以節省行政成本，減輕企業(yè)負擔，盡快得到社會(huì )認可。例如，開(kāi)展了某一領(lǐng)域或行業(yè)的政策環(huán)評，可適當簡(jiǎn)化甚至取消其決策鏈下游的規劃環(huán)評，或者降低相關(guān)建設項目的環(huán)境影響評價(jià)等級；也可在環(huán)評審批、總量控制、排污許可證發(fā)放等方面給予企業(yè)某些便利。如此，才能與相關(guān)管理環(huán)節有機銜接，更好地發(fā)揮作用。
評價(jià)標準。從國際上真正納入政府決策過(guò)程的政策環(huán)評實(shí)踐來(lái)看，大多屬于政策分析的有機組成部分，需要將社會(huì )、經(jīng)濟影響放在同一平臺上考慮。為此，要在價(jià)值層面和技術(shù)層面提出明確的環(huán)境保護政策主張和遠期目標。例如美國的《國家環(huán)境政策法》就從6個(gè)方面提出了國家的環(huán)境保護目標。歐洲國家的情況也大體類(lèi)似。我國的環(huán)境保護法雖然經(jīng)過(guò)幾次修訂，但對國家環(huán)境保護政策和目標的闡述仍然比較抽象。因此，要做好我國的政策環(huán)評工作，急需在國家層面提出明確的政策主張和目標，并形成完整的體系。
作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心
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