今年，《江蘇省長(cháng)江水污染防治條例》走過(guò)了10年，在今年的全國人民代表大會(huì )上，江蘇省人大向全國人大提交了“盡快制定長(cháng)江水污染防治法”的議案，被列為大會(huì )的3號議案。
在多年探索長(cháng)江水污染防治的基礎上，江蘇正積極呼吁沿江11省市，確立“先保護、后開(kāi)發(fā)，在保護中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護”的原則，建立聯(lián)防聯(lián)治機制，保護好長(cháng)江這一生命之水、發(fā)展之水，打造全球最具經(jīng)濟競爭力的“長(cháng)江綠色經(jīng)濟走廊”。
目前，中國飲用長(cháng)江水的人口約為4億，南水北調工程全面建成后，飲用長(cháng)江水的人口將達到8億，長(cháng)江已經(jīng)成為中國重要的戰略性水源地。隨著(zhù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于建設長(cháng)江經(jīng)濟帶重大決策的戰略部署，長(cháng)江生態(tài)安全的重要性越發(fā)凸顯。
制定長(cháng)江水污染防治法，對長(cháng)江的功能進(jìn)行法律定位，建立全流域水污染聯(lián)防聯(lián)治機制，保障長(cháng)江飲用水水質(zhì)和生態(tài)安全，可謂迫在眉睫、刻不容緩。
率先立法創(chuàng )新規
2004年，江蘇制定《江蘇省長(cháng)江水污染防治條例》，在全長(cháng)江流域率先出臺保護長(cháng)江水環(huán)境的地方性法規，并在2010年9月、2012年1月進(jìn)行了兩次修訂。
條例共6章56條，結合江蘇當地實(shí)際進(jìn)行了重大制度創(chuàng )新，如環(huán)保優(yōu)先原則、上下游水質(zhì)交接制度、生態(tài)補償制度等。
“十一五”以來(lái)，江蘇各級政府建立行政首長(cháng)負責、部門(mén)各司其職、各方齊抓共管的水環(huán)境保護工作機制。通過(guò)層層簽訂目標責任狀，加強檢查考核，江蘇提前完成了國家下達的“十一五”水污染物減排目標。
2013年以來(lái)，江蘇省財政安排9.88億元，對全省生態(tài)紅線(xiàn)區域所在地給予生態(tài)補償。沿江8市生態(tài)紅線(xiàn)區域面積共11499.9平方千米，占國土面積的23.8%。
通過(guò)嚴格執行水質(zhì)目標交接責任制，在江蘇全省范圍內推廣水環(huán)境區域補償制度，建立跨界河流上下游污染補償機制。
蘇州、無(wú)錫、揚州、南通等市堅持“生態(tài)優(yōu)先”原則，將水污染防治工作納入現代化建設的考核內容和指標體系，對主要河流實(shí)行“河長(cháng)制”。
蘇州市人大率先出臺了《蘇州市生態(tài)補償條例》，全社會(huì )環(huán)保投入占GDP的比重超過(guò)了3.5%。南京市人大率先制定了《南京市水環(huán)境保護條例》，將水質(zhì)達標納入政府主要負責人環(huán)保任期目標的考核內容。
近年來(lái)江蘇大幅度提高沿江化工項目準入條件，嚴格控制長(cháng)江岸線(xiàn)的開(kāi)發(fā)強度。通過(guò)實(shí)施“三個(gè)不批”，即新建的化工集中區一律不批，集中區外的新擴建化工項目一律不批，環(huán)境基礎設施不完善或長(cháng)期不運行的集中區內的新改擴建化工項目一律不批，沿江地區近年沒(méi)有審批設立新的化工園區，沒(méi)有在化工園區外審批過(guò)任何化工項目，對于環(huán)?；A設施不完善的化工園區嚴格實(shí)行項目限批。
嚴格執法有新績(jì)
江蘇同時(shí)還加快了沿江地區落后產(chǎn)能淘汰的步伐，逐步轉移沿江重污染企業(yè)。
沿江各級政府根據實(shí)際情況制定了重污染企業(yè)搬遷計劃。2013年以來(lái)，在國家淘汰任務(wù)基礎上，江蘇主動(dòng)擴大淘汰范圍和增加淘汰任務(wù)，共關(guān)閉工業(yè)企業(yè)977家，淘汰煉鐵210萬(wàn)噸、焦炭60萬(wàn)噸、水泥292萬(wàn)噸、平板玻璃262萬(wàn)重量箱、造紙13.8萬(wàn)噸。“十二五”期間江蘇累計關(guān)?；どa(chǎn)企業(yè)1353家。
江蘇連續5年開(kāi)展飲用水源地專(zhuān)項整治，拆除、搬遷保護區內一批工業(yè)企業(yè)、碼頭、養殖場(chǎng)等項目。
目前，江蘇沿江8市主要集中式飲用水水源地水質(zhì)均能穩定達標。以長(cháng)江為水源的縣以上城市中，除南京、常州、揚州外，其余城市均已建成第二水源、應急備用水源或實(shí)現水源互備，各地備用水源將在2015年年底前全面建成。
江蘇省政府及有關(guān)部門(mén)先后出臺了《排放水污染物許可證管理辦法》、《重點(diǎn)環(huán)境違法問(wèn)題掛牌督辦和責任追究辦法》。2013年，江蘇共立案查處了1167起環(huán)境污染案件，掛牌督辦了504件重點(diǎn)案件。常州市、南通市成立了各司法部門(mén)參與的環(huán)保聯(lián)動(dòng)執法中心，嚴厲打擊環(huán)境違法行為。沿江8市共建成200多個(gè)水質(zhì)自動(dòng)監測站，覆蓋了重點(diǎn)飲用水源地、重點(diǎn)河流和省、市交界斷面，建立了四級環(huán)境應急預案管理體系。
盡管江蘇為保護長(cháng)江水環(huán)境做出了積極努力，取得了一定成效，但尚未從根本上改變長(cháng)江水環(huán)境質(zhì)量下降的趨勢。
監測數據顯示，從2012年開(kāi)始，長(cháng)江干流安徽入江蘇的水質(zhì)已達不到Ⅱ類(lèi)，江蘇部分干流水質(zhì)已降為Ⅲ類(lèi)標準；沿江地區大部分水域為Ⅲ至Ⅳ類(lèi)，甚至有劣Ⅴ類(lèi)水體。與這一數據相對的，是江蘇直接和間接飲用長(cháng)江水量，占到了全省水源地取水總量的80%以上。
“長(cháng)江是江蘇的最后一盆清水，如果這盆清水再保不住，我們將面臨守著(zhù)長(cháng)江無(wú)水喝的境地。”江蘇省人大常委會(huì )副主任張艷說(shuō)。
協(xié)調監管需新法
目前，我國涉水監管部門(mén)很多，如現有的水利部長(cháng)江水利委員會(huì )，主要負責流域水資源保護、管理、監督，保障流域水資源的合理開(kāi)發(fā)利用等，水環(huán)境監督管理則以環(huán)保部門(mén)為主，多部門(mén)分工協(xié)作。
“流域管理‘多張皮’的現象比較突出。流域管理體制沒(méi)有真正理順，國務(wù)院行政法規明確的涉水部門(mén)大概有12個(gè)，所謂九龍治水，以及條塊分割，在流域管理上矛盾尤為突出。”江蘇省人大常委會(huì )環(huán)資委環(huán)資處處長(cháng)張弛說(shuō)。
張弛表示，流域管理非常復雜，涉及水資源、水環(huán)境以及地方經(jīng)濟發(fā)展等方方面面。
水資源方面，《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》等國家大法已經(jīng)確定了流域管理與區域管理相結合的管理體制，明確了從中央到地方如何進(jìn)行管控。具體而言，流域管理主要涉及大江大河，由水行政主管部門(mén)，也就是水利部門(mén)負責，主要是條狀形式；區域管理則由地方政府及相關(guān)職能部門(mén)負責，以塊狀形式為主。
水環(huán)境方面，根據《水污染防治法》，以及新修訂的《環(huán)保法》，則是實(shí)行環(huán)保部門(mén)統一監督管理、多部門(mén)分工合作的管理體制。而地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，是以地方政府為主。
“比如美國田納西河流域，是最早立法建立流域管理體制的。美國模式是半官半民的；歐洲萊茵河的管理模式則是既有官方的，也有民間的，各自發(fā)揮不同作用。由國外經(jīng)驗來(lái)看，雖然因河而異、因地區而異，但一般規律都是從過(guò)去單一的管理模式向綜合治理、綜合管理模式轉變。”張弛介紹說(shuō)。
水利部發(fā)展研究中心教授級高工、經(jīng)濟研究處處長(cháng)鐘玉秀認為，萊茵河的經(jīng)驗可以作為參考。
一要有法律保障，可以采取各省立法機構簽署協(xié)定的形式，以地方性法規的形式明確各省的職權責任，作為指導整個(gè)流域開(kāi)發(fā)利用保護的法律依據。上下游之間，各省市、各部門(mén)要相互信任和合作，定期進(jìn)行信息交流，定期就相關(guān)工作進(jìn)行協(xié)調。
二要有明確的生態(tài)目標，以珍貴水生物的恢復來(lái)衡量治理成果可能比水質(zhì)指標更為合理。開(kāi)展綜合治理，工程措施、非工程措施都需要采用。
三要運用科技手段，建立科學(xué)的監測體系，進(jìn)行水質(zhì)在線(xiàn)監測，并將監測結果進(jìn)行公布。
四要讓利益相關(guān)者積極參與，確保決策的公開(kāi)透明和可操作性。比如在立法過(guò)程中，確保沿河企業(yè)、居民代表及有關(guān)的NGO組織等能夠參與討論。
五要制定明確的目標，將生態(tài)系統可持續發(fā)展的目標貫穿于流域開(kāi)發(fā)治理的方方面面。
破除矛盾求新變
張弛認為，當前長(cháng)江流域管理主要面臨3對矛盾：一是水污染流動(dòng)性與環(huán)境污染防治行政分割性，二是局部開(kāi)發(fā)的盲目性與流域生態(tài)保護的整體性，三是區域發(fā)展的階段性與環(huán)境保護的協(xié)同性。
“長(cháng)江僅干流就流經(jīng)11個(gè)省市，沿江220多個(gè)城市生活污染及工業(yè)廢水也排入長(cháng)江，但污染治理上是‘各人自?huà)唛T(mén)前雪’。沿江各地開(kāi)發(fā)的時(shí)候也都從自己的經(jīng)濟利益出發(fā)，很少從長(cháng)江水生態(tài)環(huán)境的系統性保護來(lái)考慮。另外長(cháng)江上中下游經(jīng)濟發(fā)展的階段不一樣，環(huán)境保護要求也就存在差異性，比如江蘇已經(jīng)進(jìn)入城市化中后期，如果拿相應的環(huán)保標準去要求上游地區，上游地區是做不到的。因此，這3對矛盾只有通過(guò)國家層面統一立法才能破除。”張弛說(shuō)。
《江蘇省長(cháng)江水污染防治條例》明確了“三先三后”原則，即：先保護、后建設，先規劃、后開(kāi)發(fā)，先環(huán)評、后立項。
張弛建議，長(cháng)江流域的全國性立法，在指導思想上也要明確保護優(yōu)先原則。強調綜合管理，不能再各自為政。
共同立法繪新景
張弛認為，要綜合管理，首要是進(jìn)行綜合決策，只要是沿江地區的新上項目就要按照長(cháng)江的法定原則來(lái)執行，從整個(gè)流域的可持續發(fā)展出發(fā)，確定哪些項目能上或者不能上，禁止隨意開(kāi)發(fā)，禁止隨意濫用長(cháng)江岸線(xiàn)資源，禁止隨意向長(cháng)江排污。
同時(shí)要開(kāi)展綜合治理，國家要出臺綜合治理的標準和要求，例如統一污染排放標準，統一進(jìn)行監控，統一實(shí)施控污減污的措施等。
張弛表示，立法機構組成上最好是開(kāi)展立法協(xié)作，把中央立法權威性和地方立法積極性相結合。比如考慮以中央立法機關(guān)為領(lǐng)導，干流的11個(gè)省市立法機構積極參與，組成這樣的立法機構來(lái)對長(cháng)江流域共同立法。這樣既能發(fā)揮中央立法的權威性，也能兼顧到各地的利益訴求，調動(dòng)地方積極性。
“流域的管理體制也需要理順，上下游關(guān)系、上下級行政機關(guān)關(guān)系、縱向和橫向關(guān)系，都要理順。針對水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的保護、開(kāi)發(fā)和利用，要明確管理部門(mén)，明確職權和責任，實(shí)現權責對等，不能只給權利不承擔責任?？傮w來(lái)說(shuō)，地方要服從流域，流域要服從國家，國家要建立大河管理的綜合模式。”張弛說(shuō)。
水利部原副部長(cháng)翟浩輝則表示，長(cháng)江是中國人的母親河，未來(lái)飲用長(cháng)江水的人有8億左右，要把長(cháng)江流域的污染防治作為重大的民生工程，嚴格執法，“現行的水環(huán)境法律法規很多，更多時(shí)候是在法律的執行力上打了折扣”。
翟浩輝建議，要從頂層設計上形成制度保障，同時(shí)通過(guò)科學(xué)監測分清責任并進(jìn)行追究，比如借鑒太湖流域污染防治經(jīng)驗，鐵腕治污、鐵規追責，進(jìn)行流域交界斷面考核，實(shí)行生態(tài)補償制度，比如上游地區保護工作做得好，由國家給予補助，同時(shí)下游地區也可以支付一部分。
江蘇省法制辦副主任高建新表示，長(cháng)江流域有飲用水源、航道運輸以及工業(yè)用水等功能，以工業(yè)用水來(lái)說(shuō)，沿江地區重工業(yè)、重化工不僅用水，還要排污，遠遠超過(guò)了長(cháng)江水域自?xún)裟芰Α?/p>
“在兼顧長(cháng)江水域主要功能的同時(shí)，要特別突出它飲用水源功能，并切實(shí)加以保護，這個(gè)要由國家拿大主意”，高建新說(shuō)，“特別要加強長(cháng)江沿線(xiàn)污染物排放總量控制，比如可以在確定各省排污總量的基礎上，逐步進(jìn)行削減。同時(shí)要注意航道運輸途中，船舶等非道路移動(dòng)機械也會(huì )產(chǎn)生污染。”
鐘玉秀建議，長(cháng)江流域如果單獨立法，最好采用特別法形式。在立法時(shí)，要說(shuō)清楚長(cháng)江流域管理的特殊性在哪里；要說(shuō)明現行法律體系在長(cháng)江流域管理體制中是否適用，是否存在不能解決的問(wèn)題，比如并不能完全保證長(cháng)江干流維持二類(lèi)水的標準；還要明確這一法律法規的性質(zhì)，以及它在水法律體系中的定位，和現行水法律體系在哪些方面銜接。
“要共享水資源，共擔責任。如果流域管理方法得當，每個(gè)利益相關(guān)者能積極行動(dòng)起來(lái)，就一定能保護好我們的母親河——長(cháng)江。”鐘玉秀說(shuō)。
他山之石
田納西河
由管理局對自然資源進(jìn)行統一開(kāi)發(fā)和管理
田納西河位于美國東南部，是密西西比河的二級支流，總長(cháng)1050千米，流域面積10.5萬(wàn)平方千米，地跨弗吉尼亞、北卡羅來(lái)納、佐治亞、亞拉巴馬、密西西比、田納西和肯塔基７個(gè)州。這一流域未經(jīng)治理時(shí)，森林破壞，水土流失嚴重，經(jīng)常暴雨成災、洪水為患，曾是美國最貧窮落后的地區之一。
1933年美國國會(huì )通過(guò)了《田納西河流域管理局法》，成立了田納西流域管理局（簡(jiǎn)稱(chēng)TVA），授權其對田納西河流域自然資源進(jìn)行統一開(kāi)發(fā)和管理。TVA的管理由具有政府權力的機構——TVA董事會(huì )和具有咨詢(xún)性質(zhì)的機構——地區資源管理理事會(huì )實(shí)現。
TVA董事會(huì )由3人組成，行使TVA的一切權力，成員由總統提名，經(jīng)國會(huì )通過(guò)后任命，直接向總統和國會(huì )負責。董事會(huì )下設一個(gè)由15名高級管理人員組成的“執行委員會(huì )”，委員會(huì )各成員分別主管某一方面的業(yè)務(wù)。
TVA內設機構由董事會(huì )自主設置，這些內設機構曾根據業(yè)務(wù)需要進(jìn)行過(guò)多次調整。如前期根據自然資源綜合開(kāi)發(fā)的需要，設置有農業(yè)、工程建設、自然資源開(kāi)發(fā)保護等方面的機構，以后根據發(fā)展電力的需要，又增設了電力建設和經(jīng)營(yíng)等方面的機構。
地區資源管理理事會(huì )可以對TVA的流域自然資源管理提供咨詢(xún)性意見(jiàn)。目前，理事會(huì )約有20名成員，包括流域內7個(gè)州州長(cháng)代表，TVA電力系統配電商代表，防洪、航運、游覽和環(huán)境等受益方代表，地方社區代表等。這一咨詢(xún)機制為T(mén)VA與流域內各地區提供了交流協(xié)商渠道，促進(jìn)了流域內地區的公眾積極參與流域管理。
萊茵河
沿岸國家成立委員會(huì )協(xié)調治理工作，簽署保護協(xié)定作為指導依據
萊茵河，總長(cháng)1390千米，流域面積18.5萬(wàn)平方千米。流經(jīng)瑞士、德國、法國、比利時(shí)、荷蘭、意大利、列支敦士登、盧森堡、奧地利等9個(gè)國家。第二次世界大戰后，萊茵河沿岸國家工業(yè)急劇發(fā)展，造成污染不斷蔓延，萊茵河一度被稱(chēng)為“歐洲的下水道”和“歐洲公共廁所”。
1950年，萊茵河沿岸國家聯(lián)合成立了保護萊茵河國際委員會(huì )（ICPR），總體指揮和協(xié)調萊茵河治理工作。委員會(huì )下設若干工作組，分別負責水質(zhì)監測、監控污染源、恢復流域生態(tài)系統等工作。
各國議會(huì )共同簽署了《萊茵河保護協(xié)定》，作為指導萊茵河流域未來(lái)開(kāi)發(fā)利用和保護的依據，實(shí)施了若干萊茵河保護行動(dòng)計劃，將河流生態(tài)系統可持續發(fā)展作為共同明確的首要目標，以珍貴魚(yú)類(lèi)（鮭魚(yú)）重返萊茵河作為實(shí)現生態(tài)目標的重要標志，通過(guò)建立相互信任機制、建立合作機制，制定嚴格的法律法規，采取工程措施和非工程措施相結合的方式進(jìn)行河流綜合治理，利用科技手段監測水質(zhì)變化，重視利益相關(guān)者參與決策，確保各項行動(dòng)計劃有效實(shí)施，確保流域污染得到有效治理。
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