湖北，水系發(fā)達，三江縱橫，千湖棋布，是三峽大壩庫區(qū)和南水北調中線工程水源地。保護好水環(huán)境，既是人民群眾的熱烈期盼，也是“千湖之省”一份沉甸甸的責任。
1月16日～22日，湖北省召開2014年“兩會”。會議期間，《湖北省水污染防治條例(草案)》提交省人大全會審議，并成為湖北省“兩會”的重頭戲，引起了與會代表、委員的熱議與解讀。目前，《湖北省水污染防治條例》(以下簡稱《條例》)已經(jīng)通過。
《條例》共八章，分總則、政府職責、水污染預防、水污染治理、信息公開與公眾參與、監(jiān)督與應急、法律責任以及附則。
如何通過這部法規(guī)解決湖北省水污染防治存在的突出問題?它具體有哪些亮點?記者邀請了部分專家和湖北省人大代表進行了詳細解讀。
亮點1：嚴厲處罰違法排污
★ 在不與《立法法》、《行政處罰法》、《水污染防治法》等相違背的前提下，堅持從嚴處罰;取上限處罰、“按日處罰”。
★ 新建、改建、擴建直接或者間接向水體排放污染物的建設項目和其他水上設施，未依法進行環(huán)境影響評價，建設單位擅自開工建設的，由環(huán)境保護主管部門責令停止違法行為、限期改正，處10萬元以上20萬元以下罰款。
★ 餐飲、洗滌、洗車經(jīng)營者直接向水體排放污水的，由環(huán)境保護主管部門責令停止違法行為，限期改正，沒收違法所得，并處2萬元以上5萬元以下罰款;情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)，并依法吊銷許可證和營業(yè)執(zhí)照。
★ 私設暗管排污或者以其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物的，由環(huán)境保護主管部門責令限期拆除，處10萬元罰款;逾期不拆除的，依法強制拆除，所需費用由違法者承擔，處30萬元以上50萬元以下罰款，提請縣級以上人民政府責令停產(chǎn)整頓。
【解讀】：湖北省人大代表、省人大常委會副秘書長滕鑫曜提出，全國普遍存在著環(huán)境污染“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)象，這是環(huán)境污染事件屢禁不止的一個重要原因。“按日連續(xù)罰，這并不違反行政處罰法‘一事不兩罰’的規(guī)定，而是對水污染防治不力的行政相對人加重處罰的一種措施，提高違法者成本。”
湖北省環(huán)保廳黨組書記、廳長呂文艷表示，《條例》針對企業(yè)設置了專門的相應法律責任，規(guī)定了其權利與義務，提高了處罰的下限，并且加大了處罰力度。例如，按日連續(xù)處罰，不設上限。這體現(xiàn)了嚴格執(zhí)法、嚴懲違法行為的立法精神。
滕鑫曜說，按日連續(xù)處罰，不設上限，可以一直罰到違法行為得到改正為止，這符合全國人大即將修訂的《環(huán)境保護法》的精神。
從嚴立法的理念在《條例》中處處可見。湖北省人大常委會經(jīng)濟法規(guī)處處長付正中表示，在《行政許可法》、《行政處罰法》等系列法律規(guī)定的前提下，《條例》對行政處罰的下限做了提高。“上位法規(guī)定的最低罰款為一萬元，湖北省此次規(guī)定的最低罰款是五萬元。”他認為，通過這樣的剛性制度設計能夠對違法企業(yè)起到進一步地震懾作用。
亮點2：環(huán)境責任終身追究
★ 實行水污染防治政府行政首長負責制、目標責任制和水環(huán)境損害責任終身追究制。
★ 縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會及其常務委員會報告本行政區(qū)域的水污染防治工作。
【解讀】：“這是抓住了‘牛鼻子’。”中國應用法學研究所所長、國家環(huán)境資源委員會委員孫佑海認為，環(huán)境污染治理的難點在于其與經(jīng)濟發(fā)展、財政收入之間的聯(lián)系，《條例》將水環(huán)境保護責任目標完成情況作為考核政府工作的重要內(nèi)容，抓住了問題的關鍵，對于調整產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)良性發(fā)展，非常有益。
孫佑海認為，強化在水污染治理工作中政府的責任是建立在以往防治水污染實踐經(jīng)驗和教訓的基礎上的。此舉對環(huán)境保護工作、督促企業(yè)重視水環(huán)境問題和地方環(huán)保問題，具有重要意義。此外，加強政府責任，符合最近以來中央有關文件以及全國人大立法精神，因為在當代社會，注重經(jīng)濟發(fā)展的同時也必須重視環(huán)境污染問題。
付正中介紹，《條例》用專章強調政府責任，在水污染防治的監(jiān)督方面下了很大決心。實行嚴格的首長負責制，意味著地方領導在位時做出的涉及水污染方面的決策，不管以后走到哪里，都要承擔后果。上級人民政府對下級人民政府沒有達到年度水污染防治目標的，可以對其進行約談。人大對政府每年的水污染防治工作情況要聽取匯報，還可以采取多種形式，通過執(zhí)法情況檢查、專題詢問執(zhí)行、特別問題調查等等手段進行監(jiān)督。人民群眾的監(jiān)督，可以采取舉報、投訴水污染違法行為等方式。由于許多地方環(huán)境污染的背后是地方保護主義在作祟，因此，行政首長負責，環(huán)境指標納入政府官員考核指標體系，將是地方保護主義的終結。
亮點3：區(qū)域補償要動真格
★ 省人民政府應當制定對飲用水水源保護區(qū)和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)以及有關重點生態(tài)功能區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償辦法。
★ 交界斷面考核不達標的市(州)、縣(市、區(qū))人民政府必須采取有效措施削減污染物排放量，直至出界斷面水質達標，并向下游受影響地區(qū)人民政府作出補償。
【解讀】：一直以來，跨行政區(qū)域河流的污染防治是水污染防治的重點和難點，上下游之間責任不清，矛盾重重，不利于水環(huán)境的保護。如今，《條例》規(guī)定實行環(huán)境資源區(qū)域補償，就是對交界斷面水質超標給出了明確“說法”。
生態(tài)保護補償機制有利于推動環(huán)境保護工作實現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術和行政手段的轉變，有利于推進資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。據(jù)悉，下一步，湖北省政府將制定具體考核和補償辦法。
湖北省環(huán)保廳總工程師周水華提出，為了就《條例》有關內(nèi)容展開下一步工作，湖北省環(huán)保廳將制定考核獎懲機制，確定相關生態(tài)補償和排污處罰政策。在配套方面，將進一步完善更新全省的水環(huán)境功能區(qū)劃，對各水體確定達標水質的要求;定好監(jiān)測點位，選中的監(jiān)測點位必須能夠充分反映功能區(qū)內(nèi)水體水質狀態(tài)的位置;確保設備安裝，啟動一些自動化的設施，在較大的江河湖泊中，如漢江、清江中，采取電腦在線自動監(jiān)測的方式，24小時監(jiān)控水質的變化，而小的湖泊、支流，將采用人工監(jiān)測或引入第三方監(jiān)測來對比，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)真實準確。
亮點4：支持環(huán)境公益訴訟
★ 對污染水環(huán)境損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。法律援助機構對水環(huán)境污染公益訴訟和經(jīng)濟困難公民因水污染受到損害請求賠償案件提供法律援助。
【解讀】：近年來，我國部分省市在環(huán)境公益訴訟領域進行了許多有益的探索，然而，完善環(huán)境公益訴訟相關法律法規(guī)還有很長的路要走。武漢大學教授王樹義認為，《條例》第六十六條專門設一段講公益訴訟，是一個非常大的進步。環(huán)境公益訴訟，是保護環(huán)境的重要武器，而我國《水污染防治法》中并沒有關于環(huán)境保護的公益訴訟的內(nèi)容，湖北省在《條例》中提出支持環(huán)保公益訴訟具有適度超前性，讓水污染保護有法可依、有法可究。
“應允許社會團體、環(huán)境保護非政府組織，對污染者和不履行法律職責的行政機關提起‘公益訴訟’，允許沒有受到水污染直接損失的第三方成為原告。對因水污染引起的損害賠償訴訟，規(guī)定加害人舉證責任倒置原則。”湖北省人大代表、武漢市政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任方潔如此建議。
亮點5：積極鼓勵公眾參與
★ 公民可以按照相關規(guī)定向政府及其有關部門申請獲取相關的水環(huán)境信息，有關部門應當依法予以答復。
★ 因水環(huán)境污染受到損害的公民、法人和其他組織，有權依法要求污染者承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等民事侵權責任。
★ 公民可以對水環(huán)境保護的決策活動提出意見和建議。
【解讀】：“《條例》將信息公開與公眾參與專設一章，是湖北省環(huán)境立法走在全國前列的表現(xiàn)。”付正中強調，環(huán)境治理過程中只有加入公眾參與才能有效地補充政府及相關部門在水污染防治過程中的不足。
與之相配套的是，《條例》提出政府對水環(huán)境信息的公開制度，要求政府相關部門在水環(huán)境污染治理過程中，應該信息透明。這對于公眾參與而言，一是鼓勵，二是提供方便，三是對公眾生活方式提出一定要求，通過這樣的制度設計，有利于人民群眾與政府一同來做水環(huán)境污染治理。
湖北省人大常委會法制委員會副主任委員欒麗娜介紹，在《條例》審議修改的過程中，省委非常重視公眾在水污染防治工作中的作用，力求在制度層面為公眾參與提供便利和保障。例如，政府及其部門應當公開水污染防治有關信息，完善公眾參與程序，為公眾參與提供便利;重點排污單位應當向社會公開其排放的主要污染物種類、方式、濃度和總量。
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