作為環(huán)境保護領(lǐng)域內的基礎法律，《環(huán)境保護法》的每一次修改都備受矚目。
2012年8月，十一屆全國人大常委會(huì )第二十八次會(huì )議初次審議了《環(huán)境保護法修正案（草案）》。
2013年6月，十二屆全國人大常委會(huì )第三次會(huì )議第二次審議《環(huán)境保護法修正案（草案）》。
2013年10月，十二屆全國人大常委會(huì )第五次會(huì )議第三次審議《環(huán)境保護法（修訂案）》。
歷經(jīng)三次修改，《環(huán)境保護法（修訂案）》的四審將于今年進(jìn)行，并且不再向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。這一次，會(huì )有哪些變化，會(huì )不會(huì )是一次全面修訂？
為了讓《環(huán)境保護法》更加適應當前經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的形勢，專(zhuān)家學(xué)者們積極建言獻策。中國環(huán)境報特約請中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院副教授胡靜談一談《環(huán)境保護法》修訂的基本思路。
環(huán)境法立法模式有制度法和政策法之分。制度法規定企業(yè)環(huán)境法律制度，政策法則主要規定政府責任和政府如何實(shí)施環(huán)境管理等。
我國現行《環(huán)境保護法》和各單行法都屬于制度法，在企業(yè)法律制度的內容上高度雷同。目前，《環(huán)境保護法（修訂案）》除了對企業(yè)環(huán)境法律制度進(jìn)行健全和完善外，還在區域和流域聯(lián)防、環(huán)境保護目標責任制以及考核評價(jià)制度、區域限批、環(huán)境公益訴訟方面有所突破，但仍然沒(méi)有跳脫制度法的模式。修訂后的《環(huán)境保護法》即便不完全轉化為政策法，也應該兼具制度法和政策法的雙重特征。
為凸顯政策法特征，筆者認為，《環(huán)境保護法》的修訂應增加以下三方面內容：
第一 將“環(huán)境權”寫(xiě)入立法目的
第二 將地方政府納入規制對象
第三 在環(huán)境管理體制上落實(shí)環(huán)保部門(mén)的“統一監督管理”
■ “環(huán)境權”應寫(xiě)入立法目的
環(huán)境法的目的是一個(gè)錯落有致的體系，由直接目的和最終目的構成。
各國立法關(guān)于環(huán)境法直接目的表述盡管存在差異，但在實(shí)質(zhì)內容上保持一致，那就是保護環(huán)境。
在最終目的方面，各國存在差異。一般而言，各國均將保障人體健康作為最終目的。有的國家將其作為唯一的最終目的，是為環(huán)境法目的的一元論，如日本和匈牙利等國即為如此；有的國家除了保障人體健康外，還要求環(huán)境法促進(jìn)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，是為環(huán)境法目的二元論。
我國《環(huán)境保護法》第一條規定：“為保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì )主義現代化建設的發(fā)展，制定本法。”因此，我國在環(huán)境法的最終目的上采用二元論。
將直接目的和最終目的聯(lián)系起來(lái)，各國環(huán)境法的目的核心和共通之處就是：通過(guò)保護環(huán)境來(lái)保障人體健康。
環(huán)境權，是指公民在良好、無(wú)害的環(huán)境中生活的權利?？梢?jiàn)，環(huán)境法的目的和環(huán)境權的概念相當契合，環(huán)境是否良好自然是以能否保障人體健康為指標，將環(huán)境法的目的在措辭上轉化為權利表述即為：保障公民在良好、無(wú)害的環(huán)境下生活的權利。
目前，世界上約有60多個(gè)國家將環(huán)境權寫(xiě)入憲法，其意義更多是宣示性的，絕大多數并未產(chǎn)生可操作的具體制度。
那么，這是否意味著(zhù)環(huán)境權自身的價(jià)值可以被忽略？答案是否定的。正如著(zhù)名的日本環(huán)境法學(xué)者原田尚彥所言：“應該強調環(huán)境權的理想，所有的公害對策都必須把環(huán)境權理念的實(shí)現作為最終目標，環(huán)境行政、公害行政上的方針政策都必須集中于為了國民環(huán)境權的實(shí)現。”可見(jiàn)，環(huán)境權雖然在制度層面意義不大，但在目的、理念層面的意義不容忽視。
將公民環(huán)境權寫(xiě)入《環(huán)境保護法》的立法目的，可以在理論上確定環(huán)境權在環(huán)境法中的綱領(lǐng)性地位。并且，其意義還遠不止于此。
環(huán)境保護是我們所處時(shí)代重要的主題，整個(gè)社會(huì )需要對現在的生產(chǎn)、生活方式進(jìn)行全面變革和轉型。而全面變革和轉型的時(shí)代需要凝練、朗朗上口、便于傳播、指導人們行為的“符號”，法律上最好的“符號”就是“權利”，人權、私權、財產(chǎn)權（物權）對于提升人們的思想認識和維權意識曾經(jīng)和正在發(fā)揮著(zhù)重要作用。
幾年前，面對非法強拆，不少人為保護自己的房屋和土地，手持《憲法》和《物權法》進(jìn)行維權，這與“私有財產(chǎn)權”入憲和和“物權”入法有直接關(guān)系。“環(huán)境權”作為第三代人權的代表也具備充任權利“符號”的條件。
在面臨嚴重環(huán)境問(wèn)題的當代中國，將內容契合環(huán)境法立法目的的“環(huán)境權” 寫(xiě)入《環(huán)境保護法》，進(jìn)行政策性宣示，可以指導開(kāi)發(fā)利用環(huán)境的行為，讓污染受害者將“環(huán)境權”作為“護身符”對抗環(huán)境污染，這對于提高人們的環(huán)境意識、法律意識和維權意識具有重要意義。
■ 地方政府需納入規制對象
最近幾年，我國環(huán)境形勢嚴峻這與我國相對完善的企業(yè)環(huán)境法制度形成強烈反差，無(wú)疑主要問(wèn)題不在立法而在執法環(huán)節。
現在，一般將環(huán)境執法不力主要歸咎于地方政府，從而興起了對地方政府進(jìn)行環(huán)境問(wèn)責的強大聲勢。在“有法可依”的情況下，相當多的地方政府在環(huán)境保護方面沒(méi)有做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”，甚至包庇、袒護違法企業(yè)。這樣的地方政府固然應該受到譴責，但這種具有相當普遍性的行為模式背后一定還有更深層次的原因。
筆者以為，很大程度上，地方政府的三個(gè)偏好造就了這種行為模式。
第一，地方政府傾向保護地方利益，忽視國家利益。
地方政府，一方面對本級人大負責，主要體現作為地方利益代表的角色；另一方面，因為我國是單一制中央集權的國家，地方政府需要對上級政府負責，彰顯其作為中央利益或國家利益在所在地的代表角色。
這兩個(gè)角色都有其正當性。但是，當地方利益和國家利益沖突發(fā)生時(shí)，地方政府角色的雙重性將其推入兩難境地。保全地方利益、犧牲國家利益，還是做出相反的選擇？在這種情況下，很多地方政府往往傾向強調地方利益，忽視國家利益，重視局部利益，輕視整體利益，這種傾向表現出來(lái)就是地方保護主義。
第二，地方政府傾向追求地方經(jīng)濟利益，忽視地方環(huán)境利益。
在地方的經(jīng)濟利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突時(shí)，地方政府通常采取經(jīng)濟利益優(yōu)先的立場(chǎng)。從事生產(chǎn)的排污者向地方政府上繳稅收，地方財政直接從中獲益，但本地產(chǎn)生的污染物可能遷移到周邊地區，收益由本地享有，環(huán)境成本卻和其他地方分擔。這種情況下，地方政府就會(huì )產(chǎn)生投機行為，表現出對本地企業(yè)環(huán)境違法行為采取一種放任縱容的態(tài)度。
第三，地方政府追求地方經(jīng)濟利益的沖動(dòng)超出政府角色，有公司化或者企業(yè)化的傾向。
地方政府保護經(jīng)濟利益本身沒(méi)有錯，但目前相當多的地方政府在維護經(jīng)濟利益方面存在著(zhù)企業(yè)化的沖動(dòng)。
一般來(lái)講，政府的角色是營(yíng)造一種保護和促進(jìn)經(jīng)濟利益的大環(huán)境，而非直接創(chuàng )造利益，創(chuàng )造利益是企業(yè)的事。但一些地方政府過(guò)于看重GDP，其追逐GDP的熱情絲毫不亞于企業(yè)對利潤的追逐，地方政府變成了企業(yè)，市長(cháng)變成城市CEO，以至于政府部門(mén)包括環(huán)保部門(mén)都被攤派招商任務(wù)。
這三個(gè)偏好環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)。于是，產(chǎn)生的后果是在一定程度上帶來(lái)了環(huán)境污染與破壞?！董h(huán)境保護法》既然以保護環(huán)境為直接目的，理當規制污染和破壞環(huán)境的重要主體，因此，地方政府應該像企業(yè)一樣被納入《環(huán)境保護法》規制的范圍。
《環(huán)境保護法》和單行立法在規制對象的選擇上應該有適當側重。單行立法應當以企業(yè)為主要規制對象，作為綜合性立法或者基本法的《環(huán)境保護法》則應當主要規制地方政府。
對企業(yè)的規制通常分為直接規制和間接規制。直接規制往往為被規制對象直接設定固定的法律義務(wù)，如達標排污、環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”和排污許可證等；間接規制也稱(chēng)經(jīng)濟激勵，并不對每個(gè)排污者施加固定的法律義務(wù)，而是運用市場(chǎng)原理對排污者進(jìn)行經(jīng)濟激勵，引導排污者主動(dòng)采取有利于環(huán)境的行為，如環(huán)境稅費和排污權交易。
對于地方政府的規制也可分為直接規制和間接規制。對地方政府的直接規制就是強令地方政府嚴格執法，對地方政府首長(cháng)嚴格進(jìn)行考核和問(wèn)責。但是，這種方式不能像對待違法企業(yè)一樣直接處罰地方政府，因而效果十分有限。對地方政府的規制更有效的應該是間接規制，即運用地方政府對于地方經(jīng)濟利益的偏好引導其從事環(huán)境保護。
間接規制中的激勵分為正面激勵和負面激勵。目前的《環(huán)境保護法修訂案（草案）》側重對地方政府實(shí)施負面激勵。正面激勵尚沒(méi)有在《環(huán)境保護法修訂案（草案）》中得到充分體現。
修改后的《環(huán)境保護法》，有必要將地方政府納入規制范圍，對地方政府不僅要有嚴厲的命令、考核、問(wèn)責和負面激勵，還要有正面激勵。“胡蘿卜加大棒”，最終目的是使地方政府嚴格實(shí)施《環(huán)境保護法》。
如何進(jìn)行正面激勵？
對政府進(jìn)行正面激勵，我們可以借鑒美國的做法。
美國聯(lián)邦和州政府的權限由憲法規定，互不隸屬，聯(lián)邦和州政府在環(huán)境管理方面的權力配置，呈現出強烈的契約色彩。
聯(lián)邦政府利用開(kāi)支權，通過(guò)和州政府的協(xié)商，進(jìn)行資金補貼，引導州政府貫徹聯(lián)邦政府的環(huán)境管理計劃。
我國盡管是單一制國家，中央政府和地方政府之間不一定要引入平等協(xié)商的機制，但是需要注入一些協(xié)商合作的精神。
地方政府是地方經(jīng)濟利益和環(huán)境利益的代表，這一點(diǎn)不容否認。
中央政府應當尊重地方利益包括經(jīng)濟利益，在環(huán)境管理中，要求地方政府無(wú)條件地執行中央政府的環(huán)境立法未必能取得預期效果。
相對美國聯(lián)邦政府，我國中央政府可以運用的資源和手段更多，應該采用財政稅收、產(chǎn)業(yè)政策和重要建設項目立項審批等手段來(lái)引導地方政府做好環(huán)境保護工作。
例如，對于環(huán)境保護做得好的地方，中央政府應該通過(guò)財政稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)政策傾斜和重要建設項目落戶(hù)等加以獎勵。
■ 落實(shí)環(huán)保部門(mén)的“統一監督管理”
在我國的環(huán)境管理體制中，環(huán)境保護主管部門(mén)在所有的環(huán)境法律中都被定位為對環(huán)境保護工作或者污染防治實(shí)施“統一監督管理”。但長(cháng)期以來(lái)，環(huán)保主管部門(mén)只有抽象的統一監督管理權，對于如何實(shí)現統一監督管理尤其是如何處理環(huán)保部門(mén)和其他部門(mén)在環(huán)境保護工作中的關(guān)系方面，法律并無(wú)具體規定。
環(huán)保部門(mén)統一監督管理的角色是由環(huán)境保護工作的特點(diǎn)決定的。環(huán)保主管部門(mén)作為新型社會(huì )管理機構，管制的領(lǐng)域范圍不同以往。舊的管制機構往往針對一個(gè)單獨的行業(yè)。新型的社會(huì )管制機構則會(huì )調整多個(gè)行業(yè)中的某一方面的問(wèn)題。
目前，環(huán)保部門(mén)對電力、鋼鐵、食品加工、煉油等所有的生產(chǎn)行業(yè)排放的污染物進(jìn)行管制。這種寬廣的管理跨度決定了將對企業(yè)的環(huán)境管理托付給一個(gè)機構的做法難以奏效。
美國環(huán)境保護署（EPA）是聯(lián)邦立法創(chuàng )立的獨立機構，受托監督美國經(jīng)濟活動(dòng)的各個(gè)具體部門(mén)。它和其他新型社會(huì )管理機構一樣獨立于內閣各部之外，兼有立法、行政、司法三種職能，往往被稱(chēng)為第四政府部門(mén)。
國情不同，自然不宜照搬，但對于思考我國環(huán)保部門(mén)的定位應該有所啟示。
類(lèi)似“統一監督管理”的做法并非僅僅需要落實(shí)在環(huán)境保護領(lǐng)域，我國在安全生產(chǎn)和食品安全領(lǐng)域已經(jīng)采用諸如 “綜合監督管理”和“綜合協(xié)調”的體制。
根據《安全生產(chǎn)法》第九條規定，負責安全生產(chǎn)監督管理的部門(mén)對安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監督管理。根據《食品安全法》第四條規定，國務(wù)院衛生行政部門(mén)承擔食品安全綜合協(xié)調職責。其原因在于安全生產(chǎn)和食品安全也涉及到多個(gè)行業(yè)、多個(gè)環(huán)節，僅僅通過(guò)單一機構難以實(shí)施有效管理。
這種統一監督管理的模式對于跨越多行業(yè)的環(huán)境保護十分必要。
在修訂后的《環(huán)境保護法》中，“統一監督管理”應當得到落實(shí)。具體可以規定，在環(huán)境影響評價(jià)階段或者其他涉及環(huán)境保護事項的審批中，審批部門(mén)在進(jìn)行審批時(shí)應征求環(huán)保部門(mén)意見(jiàn)，環(huán)保部門(mén)的意見(jiàn)對于審批部門(mén)的審批決定具有重要乃至決定性影響。
通過(guò)這種方式，環(huán)保部門(mén)對其他有關(guān)部門(mén)涉及環(huán)境保護的決定加以指導或者監督，可望實(shí)現真正意義上的“統一監督管理”。
怎樣做到統一監督管理？
我國臺灣地區在環(huán)境影響評價(jià)審批過(guò)程中環(huán)保部門(mén)發(fā)揮作用的方式值得我們借鑒。
按照我國臺灣地區的《環(huán)境影響評估法》有關(guān)規定，在第一階段環(huán)境影響評估時(shí)，開(kāi)發(fā)單位申請許可開(kāi)發(fā)行為的，應具有環(huán)境影響說(shuō)明書(shū)，向目的事業(yè)主管機關(guān)提出，并由目的事業(yè)主管機關(guān)轉送主管機關(guān)審查決定是否進(jìn)行第二階段環(huán)境影響評估。審查結論認為需要進(jìn)行第二階段環(huán)境影響評估的，開(kāi)發(fā)單位應參酌多方意見(jiàn)，編制環(huán)境影響評估報告書(shū)初稿，向目的事業(yè)主管機關(guān)提出。目的事業(yè)主管機關(guān)組織進(jìn)行現場(chǎng)勘察并舉行聽(tīng)證會(huì )，將勘察現場(chǎng)紀錄、聽(tīng)證會(huì )紀錄及評估書(shū)初稿送請主管機關(guān)審查。主管機關(guān)作成審查結論，并將審查結論送達目的事業(yè)主管機關(guān)及開(kāi)發(fā)單位。
可見(jiàn)，在臺灣地區，最終對項目的審批權形式上并不在環(huán)保部門(mén)。以臺灣地區為例，最終是否審批的決定權在目的事業(yè)主管機關(guān)而非環(huán)保主管機關(guān)，但經(jīng)環(huán)保機關(guān)審查認定后不應開(kāi)發(fā)的，目的事業(yè)主管機關(guān)不得為其開(kāi)發(fā)行為辦理許可。這樣，環(huán)保機構在環(huán)境影響評價(jià)制度中，扮演的角色是在幕后給其他主管機關(guān)的行政行為把關(guān)，直接制約其他有關(guān)部門(mén)的行政行為而非企業(yè)。
這種方式相對于由企業(yè)直接向環(huán)保部門(mén)申請審批的方式而言，具有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)：第一，環(huán)保部門(mén)不僅制約企業(yè)行為，而且制約行政機關(guān)行為，將企業(yè)和地方政府都納入制約范圍；第二，相關(guān)行政機關(guān)可以就申請事項進(jìn)行協(xié)調溝通并要求企業(yè)進(jìn)行調整，例如，修改環(huán)境影響報告。
看法
李靜云：（環(huán)境保護部政策法規司法規處副處長(cháng)）
公民環(huán)境權入法符合時(shí)代潮流
“我國《憲法》中已經(jīng)寫(xiě)入了人權，《國家人權行動(dòng)計劃（2012～2015年）》也將環(huán)境權利作為一項重要的基本人權。因此，公民環(huán)境權是人權的一個(gè)重要組成部分，是公民所享有的一項基本人權，理應入法?！董h(huán)境保護法》作為國家環(huán)境保護的基本法，實(shí)際上具有‘母法’的地位，是單項法以及相關(guān)立法的根基之所在。因此，應當將環(huán)境權作為公民基本權利在《環(huán)境保護法》中予以明文規定。”
蔡守秋： （武漢大學(xué)教授、博士生導師，中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì )會(huì )長(cháng)）
環(huán)境權入法，應具體可操作
“在《環(huán)境保護法》修訂過(guò)程中，意見(jiàn)分歧最大、爭論最激烈的問(wèn)題之一就是環(huán)境權問(wèn)題，即是否在綜合性的環(huán)境法律中確認‘一切單位和個(gè)人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權利’。我認為，《環(huán)境保護法》的修訂要從確認環(huán)境權出發(fā)。環(huán)境權的實(shí)現離不開(kāi)兩條基本的途徑：一是將綜合性的環(huán)境法律中有關(guān)環(huán)境權的一般性規定進(jìn)一步具體化，即環(huán)境權法律條文的具體化；二是在法治實(shí)踐中將維護、救濟、保障環(huán)境權化為實(shí)實(shí)在在的守法行為、行政管理執法行為、司法行為和法律監督行為，即環(huán)境權的實(shí)施。”
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