水域是地表淡水的主要載體，是河湖資源的重要組成，具有防洪、供水和維護區域生態(tài)平衡等功能，兼具航運、漁業(yè)、旅游功能，對我省經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展具有重要作用。長(cháng)期以來(lái)，人們在開(kāi)發(fā)利用河湖水域資源的同時(shí)，忽視了對水域的管理和保護。經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中圈填河湖水域、設障阻水等現象屢有發(fā)生，造成河湖水域萎縮、水系引排不暢、湖庫調蓄能力下降、水環(huán)境承載力下降，長(cháng)此以往將威脅防洪安全、供水安全和生態(tài)安全，影響我省科學(xué)發(fā)展觀(guān)的落實(shí)和經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。
省委省政府高度重視這一嚴峻形勢，要求有關(guān)部門(mén)積極開(kāi)展水域管理相關(guān)研究工作。歷時(shí)四年，考察調研，廣泛征求意見(jiàn)，幾經(jīng)修改，最終形成《江蘇省建設項目占用水域管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），由江蘇省人民政府第82次常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)，于2013年1月28日第87號江蘇省人民政府令公布，2013年3月1日起施行。
《辦法》以《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規為依據，結合我省實(shí)際，借鑒外省做法，將水域管理工作以政府規章形式進(jìn)行固化，提出了水域占用管理原則、重要水域劃定、等效替代水域工程建設、臨時(shí)占用水域監管、水域管理與保護調查評價(jià)、水域面積動(dòng)態(tài)監測等制度，具有較強的針對性、可操作性和地方特色，標志著(zhù)我省水域管理和保護進(jìn)入了一個(gè)新階段。
《辦法》制定的必要性
我省地處江淮沂沭泗流域下游，河湖眾多，水系發(fā)達，水域面積約占國土面積16.3%左右，具有防洪、供水、航運、養殖和維護生態(tài)平衡等多種功能，對保障我省經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展和滿(mǎn)足人民群眾生產(chǎn)生活需要等有著(zhù)不可替代的重要作用。
長(cháng)期以來(lái)，人們在開(kāi)發(fā)利用河湖水域的同時(shí)，忽視了對水域的管理和保護，致使河湖水域功能受到嚴重損害，影響并阻礙了經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。突出表現在：
水域面積不斷減少。資料表明，1978年我省水域面積為17748平方公里，約占國土面積的17.5%，到2000年，衰減為16432平方公里，約占全省國土面積的16.11%，與1978年相比，減少1316平方公里，衰減率達7.4%。其中，淮河、長(cháng)江、太湖三大流域的水域衰減率分別為9.9%、7.4%和3.1%，導致河道行洪排澇不暢，湖庫調蓄能力下降。
防洪壓力加大。一方面，不斷增加的城鎮基礎設施建設，導致不透水地面的面積擴大，降雨后形成的地面徑流時(shí)間短、流量大、強度高；另一方面，擅自填埋河湖水域，造成水系不通，引排不暢，導致水位暴漲，防洪形勢嚴峻。
河湖自?xún)裟芰p弱。水域面積的衰減，導致水環(huán)境容量減少，河湖納污能力減弱，自然凈化能力持續退化。2010年江蘇省水資源公報顯示，全省監測830條河流、1694個(gè)水質(zhì)斷面，控制河長(cháng)1.9萬(wàn)公里，經(jīng)監測符合和優(yōu)于類(lèi)水斷面532個(gè)，僅占被監測斷面的31.4%；控制河長(cháng)6千公里，僅占河長(cháng)32%；同時(shí)，全省監測重點(diǎn)水功能區448個(gè)，達標240個(gè)，達標率僅為53.6%。
違法侵占水域現象多發(fā)。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，擅自填埋水域作為建設用地、休閑景觀(guān)，擅自圈圩養殖等時(shí)有發(fā)生，導致水域面積大幅度下降。如，我省湖泊面積由建國初期的9583平方公里左右，減少到2000年的6260平方公里，減少率達34.7%。
目前，我省地方性法規規章對水域、岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)和建設項目占用湖泊、河道已有一些規定，但針對性和可操作性不強?！掇k法》的制定出臺對于進(jìn)一步加強我省水域管理與保護，規范建設項目占用水域行為，落實(shí)補償制度、防止水域面積持續衰減，充分發(fā)揮水域的綜合功能，促進(jìn)我省經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展十分必要。
《辦法》的適用范圍
《辦法》的適用范圍，主要涉及水域占用的管理范圍、類(lèi)型和方式。從管理范圍來(lái)看，有河道（包括湖泊、人工水道、行洪區、蓄滯洪區）、湖塘洼淀、水庫庫區及其管理范圍。從類(lèi)型來(lái)看，一類(lèi)是基礎設施建設項目，另一類(lèi)是非基礎設施建設項目。從占用的方式看，既有局部占用，利用立柱架空覆蓋的，也有整體填埋的，還有橫跨水域和穿河、穿堤的，不論哪種形式，都適用本《辦法》?！掇k法》第二條對此進(jìn)行了具體規定。
《辦法》的主要內容
水域占用管理的原則。為了處理好經(jīng)濟建設與水域保護的關(guān)系，盡可能減少水域占用，保障社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展和人民生活必須的公共服務(wù)項目建設，《辦法》第三條中將水域占用管理的基本原則確定為“保護生態(tài)、分類(lèi)管理、嚴格控制、等效替代”。
重要水域重點(diǎn)保護制度。我省境內列入省骨干河道名錄的河道727條，列入省湖泊保護名錄的湖泊137個(gè)，大中型水庫908座。水利工程建設形成的水域，承擔著(zhù)流域和區域的防洪、排澇、調蓄洪水以及水資源供給的重任，在社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著(zhù)無(wú)可替代的作用?！掇k法》第七條，將列入省政府批準的《江蘇省骨干河道名錄》和《江蘇省湖泊保護名錄》中的河道、湖泊以及注冊登記的水庫、飲用水水源一級保護區、二級保護區和準保護區、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區和水生動(dòng)植物自然保護區等列為重要水域，實(shí)行重點(diǎn)保護。同時(shí)要求縣級以上地方人民政府具體確定本行政區域內重要水域，并向社會(huì )公布。
等效替代水域工程建設制度。所謂等效替代水域工程，是指因建設項目及其設施占用水域及其管理范圍，人為造成水域面積減少或者縮窄河道（江河、湖泊、水庫、塘壩）斷面所采取的恢復性工程措施或者功能性補救措施?！掇k法》第十四條對等效替代水域工程的實(shí)施對象、主體及相關(guān)程序進(jìn)行了明確規范。
建設項目占用水域應履行的審批程序?！掇k法》第十六條規定了建設項目占用水域申請的審查權限與程序，即“建設項目占用水域的位置和界限的審批按照河道管理范圍內工程建設方案的審查權限和程序執行。”第十七條、十八條分別規定了建設項目占用水域審查的申請時(shí)間和“建設項目占用水域申請需提供的材料”。
建設項目臨時(shí)占用水域的申請與監管。建設項目占用水域，有長(cháng)期占用，也有臨時(shí)性的占用，特別是不少建設項目在施工期間，需要臨時(shí)性占用部分水域。由于各個(gè)建設項目期限、范圍、用途、方式不同，有的建設項目在批準的臨時(shí)占用期內尚未施工，或者臨時(shí)占用期屆滿(mǎn)后建設單位不恢復原狀等情況還不同程度存在。為杜絕此類(lèi)現象，《辦法》第二十一條規定了建設項目臨時(shí)占用水域承諾書(shū)制度，要求建設單位應當按照本《辦法》的規定，“向水行政主管部門(mén)申請辦理審批手續，并與水行政主管部門(mén)簽訂包括占用期限、范圍、用途、方式、恢復措施等內容的臨時(shí)占用水域承諾書(shū)。臨時(shí)占用水域的期限不得超過(guò)二年；期限屆滿(mǎn)確需繼續占用的，應當在期限屆滿(mǎn)前三十日內向原審批的水行政主管部門(mén)申請辦理延期手續。臨時(shí)占用水域延長(cháng)期限不得超過(guò)一年。”
項目建設方案改變后的重新報批制度和項目建設方案許可有效期制度。等效替代水域工程建設方案，是項目立項審批、核準或者初步設計報批階段的技術(shù)文件，在工程實(shí)施期間，一旦主體工程或者自行興建的等效替代水域工程的位置、界限、布局、結構等發(fā)生重大變化，可能會(huì )對防洪、河勢穩定等產(chǎn)生新的重大影響，因此《辦法》第十九條第一款規定“項目建設過(guò)程中改變工程設施以及建筑物、構筑物的使用用途、或者工程位置、界限、布局、結構的，應當經(jīng)原審批的水行政主管部門(mén)審查同意。”
由于河勢是不斷發(fā)展變化的，隨著(zhù)時(shí)間的推移，河道水流的平面輪廓、河道水流動(dòng)力軸線(xiàn)的位置、流向、流量、水邊線(xiàn)、水深以及防洪工程情況、河道灘岸坍塌淤長(cháng)情況等都會(huì )發(fā)生一定變化，因此《辦法》第十九條第二款規定“建設項目占用水域經(jīng)有審批權的水行政主管部門(mén)批準后，三年內未實(shí)施的，該審批自行失效。三年后需要繼續實(shí)施的，應當重新申請辦理審批手續。”
等效替代水域工程與建設項目“三同時(shí)”制度。對于建設單位自行興建等效替代水域工程的，為了把等效替代水域工程建設問(wèn)題解決在項目建設之前或建設過(guò)程之中，避免二次施工浪費人力、物力、財力，《辦法》第二十條規定，“建設單位自行興建等效替代水域工程應當與建設項目同時(shí)設計、同時(shí)審查、同時(shí)竣工和投入使用。等效替代水域工程由水行政主管部門(mén)驗收合格后方能投入使用。建設單位應當在建設項目、等效替代水域工程竣工驗收合格三十日內，向水行政主管部門(mén)報送有關(guān)圖紙和相關(guān)檔案資料。”
法律責任
《辦法》第四章規定了法律責任，一是規定了有關(guān)行政主體及其工作人員違反本《辦法》承擔法律責任的各種情形；二是對危害水域的各項活動(dòng)和違法行為，設定了行政處罰等必要的懲罰措施。
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