“看了現在《環(huán)境保護法》的修改稿，我認為有個(gè)特點(diǎn):方向是對的，但步子還可以再大一點(diǎn)。”全國政協(xié)委員、上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(cháng)王曦在接受記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示。
“通過(guò)前一段時(shí)間《環(huán)境保護法》修改方案的不同爭論，表現出對人大在這種制度變革中的作用有不同認識。政府自身沒(méi)有立法權，社會(huì )只能呼吁，最終還是需要立法機關(guān)采取行動(dòng)。”王曦說(shuō)，不少人意識到現行法律對政府行為規范不足，那么這次修改《環(huán)境保護法》就是一次機會(huì )。人大可以利用這個(gè)機會(huì )對政府有關(guān)環(huán)境的行為進(jìn)行規范和制約。
“立法者應當有所作為，這涉及到重要的規則改革。”王曦說(shuō)。
方向是對的:將環(huán)境質(zhì)量狀況納入地方政府主要負責人政績(jì)考核
“方向是對的，修改稿將環(huán)境質(zhì)量狀況納入了地方政府主要負責人的政績(jì)考核。”王曦說(shuō)，“這對地方政府主要負責人是一個(gè)很大的壓力，相信可以促使他們在做決策時(shí)更多地考慮環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調。這一修改將彌補我國環(huán)境法律中的一個(gè)重要缺陷——對政府環(huán)境行為規范和約束不足。
王曦說(shuō):“一方面，我國現行環(huán)境保護類(lèi)法律主要是政府管理企業(yè)的法律。例如《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》等法律條款中大概有80％都是對企業(yè)行為的管制，對政府及‘第三方主體’有關(guān)環(huán)境事務(wù)的行為規范十分薄弱。另一方面，在中國的特殊國情下，政府不僅是環(huán)境治理者，而且是經(jīng)濟建設的規劃者、投資者和招商者。換句話(huà)說(shuō)，政府不僅是‘裁判員’，也是‘運動(dòng)員’。假如政府在招商引資、規劃和推動(dòng)地方經(jīng)濟的發(fā)展過(guò)程中，沒(méi)有協(xié)調好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，沒(méi)有充分考慮環(huán)境資源的外在約束，就會(huì )做出短視的決策，或者在執法上消極懈怠或不作為，就會(huì )淪為環(huán)境問(wèn)題的制造者。“政協(xié)委員何悅也明確提出，政府不履行環(huán)境責任以及履行環(huán)境責任不到位，已成為制約我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展的因素。因此，修改《環(huán)境保護法》必須緊緊圍繞落實(shí)“地方政府對環(huán)境質(zhì)量負總責”的要求。
“法律應當切實(shí)規范和約束政府環(huán)境行為，否則政府會(huì )成為間接的污染制造者和環(huán)境侵權者。”王曦說(shuō)。“因此，此次修改稿考慮將環(huán)境質(zhì)量納入地方政府主要負責人的政績(jì)考核，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。”
另外，修改稿中還提出，環(huán)境質(zhì)量狀況要向人大報告，接受人大監督。“這是一個(gè)重大進(jìn)步，值得肯定。”王曦表示。
步子還可以再大一些:有效規范政府決策
“修訂后的《環(huán)境保護法》在對政府決策階段和決策程序的規范應當做出新的規定，這樣才能體現出應有的進(jìn)步。”王曦說(shuō)。
根據現行的環(huán)境保護類(lèi)法律、法規，政府決策階段有哪些缺陷需要彌補呢？王曦舉例說(shuō)，比如說(shuō)我們有《環(huán)境影響評價(jià)法》，規定了建設項目環(huán)評和規劃環(huán)評，但是在實(shí)際執行中卻不夠理想，突出的表現就是一些項目“先上車(chē)、后買(mǎi)票”。再看重大污染事件的背后，很多都存在違反《環(huán)境影響評價(jià)法》的現象。“這種做法的破壞性在于影響了政府決策的科學(xué)性和正確性。”王曦評價(jià)道。
“不嚴格執行《環(huán)境影響評價(jià)法》，政府在決策過(guò)程中就不能很好地聽(tīng)取社會(huì )各界、專(zhuān)家、受影響的利益相關(guān)方的意見(jiàn)，容易導致決策失誤。”王曦說(shuō)，“而事后的補救往往需要更多的成本。”
“如何更好地體現預防為主的思想，對這一點(diǎn)應當給予足夠的重視。”王曦說(shuō)。
將地方政府執行環(huán)境法律情況納入考核
“比如，《環(huán)境影響評價(jià)法》的違反者很多都是地方政府。如果沒(méi)有地方政府的默許，企業(yè)可能也很難實(shí)現‘先上車(chē)、后買(mǎi)票’。”王曦說(shuō)。“當然，修改《環(huán)境影響評價(jià)法》也可以考慮，但是這在短期內可操作性不大，而且也不是問(wèn)題的關(guān)鍵。關(guān)鍵在于地方政府缺乏守法的意愿。”
全國政協(xié)委員鐘曉渝也表示，執法不嚴是現在環(huán)境問(wèn)題的主要原因之一。
那么，怎么能夠讓政府遵守和嚴格執行法律？王曦給出了一條具體的意見(jiàn)。他建議，在將環(huán)境質(zhì)量狀況納入地方政府主要負責人政績(jì)考核的基礎上，再補充一條，即:把地方政府遵守和執行環(huán)境保護法律的情況也納入地方政府主要負責人的政績(jì)考核。
“如果能將地方政府遵守和執行法律情況納入考核，這個(gè)現象或許會(huì )有改善。特別需要強調的是，這里要考核的是地方政府主要負責人，而不是環(huán)保局長(cháng)。”王曦說(shuō)。
設計有助于政府科學(xué)決策的制度
“是否可以結合信息公開(kāi)設計一些幫助政府科學(xué)決策的制度？比如，在國家和省級政府層面設立非政府的環(huán)境咨詢(xún)委員會(huì )。這個(gè)咨詢(xún)委員會(huì )可以列席國務(wù)院和省級政府的環(huán)保聯(lián)席會(huì )議，它的任務(wù)是參與并在一定程度上監視政府有關(guān)環(huán)境議題的決策，為政府的科學(xué)決策服務(wù)。”王曦說(shuō)。
“這樣可以在決策早期實(shí)現包容性決策，而不是由地方主要負責人做出決策，造成環(huán)境損害后再來(lái)解決問(wèn)題，產(chǎn)生各種各樣不必要的社會(huì )成本。這也是預防為主思想的主要體現。”
處理好監督和管制兩種關(guān)系
“通過(guò)《環(huán)境保護法》修改過(guò)程中的研究，我們認識到，環(huán)保事業(yè)主體主要有3個(gè)，即政府(既是管制者也是被監督者)、企業(yè)(既是被管制者也是被監督者)和‘第三方主體’(監督者)。在三大主體之間存在著(zhù)一種管制互動(dòng)和兩種監督互動(dòng)。前者指政府與企業(yè)之間的互動(dòng)。后者指第三方主體分別與政府和企業(yè)之間的互動(dòng)。”王曦補充說(shuō)。
王曦認為，環(huán)境保護事業(yè)的進(jìn)步，需要3個(gè)主體的良性互動(dòng)。在良性的互動(dòng)關(guān)系中，管制者有效地行使管制的權力，被管制者接受管制，依法約束自己可能對環(huán)境帶來(lái)不利影響的行為；監督者依法有效地對管制者和被管制者進(jìn)行監督，促使它們依法辦事。
“特別要強調的是，環(huán)保主體之間的良性互動(dòng)需要得到法律和制度的保障才能持久。”王曦說(shuō)，“在政府與企業(yè)的管制互動(dòng)方面，我國的立法相對完備，問(wèn)題主要在于政府執法不力。政府執法不力的一個(gè)很重要的原因是政府沒(méi)有受到有力的第三方主體監督。而第三方主體監督不力的一個(gè)重要原因是法律沒(méi)有為這種監督提供完善的制度保障。第三方主體，不論是對政府的監督，還是對企業(yè)的監督，都面臨法律保障不足的困境，難以充分、有效行使知情權、參與權、表達權和監督權。”
為此，王曦進(jìn)一步建議，立法機關(guān)應針對我國的現實(shí)，抓緊研究如何通過(guò)立法為第三方主體與政府和企業(yè)之間的監督互動(dòng)提供法制保障的問(wèn)題。
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