環(huán)境保護標準在環(huán)保法律體系中具有獨特的作用。如何從立法學(xué)的視野認識環(huán)境保護標準，是環(huán)境保護標準制度本身應當回答的問(wèn)題，也是環(huán)境立法不可回避的基本問(wèn)題，它包括環(huán)境保護標準的法律價(jià)值、原則、尺度判斷準則、性質(zhì)等法律規制問(wèn)題。本版特約請有關(guān)專(zhuān)家從基本法理出發(fā)，討論環(huán)境保護標準制定的法律規則構建，對環(huán)境保護法修改中環(huán)境標準的法律條文提出建議。
環(huán)保標準產(chǎn)生的原理分析1、政府的價(jià)值取向影響環(huán)境質(zhì)量標準的制定環(huán)境保護的目標是什么？這是環(huán)保法律體系要求首先回答的問(wèn)題。
通常，環(huán)境保護法律都在第一條規定了立法宗旨和目標，例如，《環(huán)境保護法》第一條規定：“為了保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保護人體健康，促進(jìn)社會(huì )主義現代化建設的發(fā)展，制定本法”。
法律規定的目標往往比較抽象，在一段時(shí)期內還缺乏一個(gè)技術(shù)化的目標，使得環(huán)保行政面臨具體目標不清晰的困境。
針對人們需要一個(gè)怎樣的環(huán)境條件而言，目前，不同國家政府不能達成統一意見(jiàn)。因為環(huán)境條件是政府各種施政目標的一種，政府還要發(fā)展經(jīng)濟、文化，實(shí)施政治與社會(huì )管理，在環(huán)境條件目標對經(jīng)濟發(fā)展存在制衡時(shí)，必然要進(jìn)行平衡。
就環(huán)境質(zhì)量標準的寬嚴尺度來(lái)說(shuō)，一是基于環(huán)境基準的科學(xué)要求，二是達成實(shí)現這一標準的能力，也就是經(jīng)濟代價(jià)是多少。
當然，良好的環(huán)境本身也是政府實(shí)施社會(huì )管理的一個(gè)重要方面，因為它是直接保障人體健康這一根本目的的。環(huán)境質(zhì)量標準表明了政府的價(jià)值取向，標準限值的寬嚴體現的則是環(huán)境條件要求與經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡。
2、以經(jīng)濟、技術(shù)條件為依據，將數值標準與技術(shù)規范相結合如何努力才能向環(huán)境目標指出的環(huán)境質(zhì)量標準靠近呢？
自然的邏輯就是控制污染的產(chǎn)生源，排放污染物的設施場(chǎng)所就成為環(huán)境保護法的管控對象。這些對象無(wú)非是工業(yè)企業(yè)、生活設施、農業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，即一、二、三產(chǎn)業(yè)，不同時(shí)期監管重點(diǎn)可能不同。
在工業(yè)化進(jìn)程中無(wú)疑要將工業(yè)企業(yè)作為重點(diǎn)控制，管控工業(yè)污染有兩種途徑，一是關(guān)閉污染嚴重的工廠(chǎng)，另一種是工廠(chǎng)不關(guān)閉，但要求工廠(chǎng)采取技術(shù)措施削減污染物排放。
工廠(chǎng)一般是按照標準化生產(chǎn)工藝設計建造的，自然地，控制工業(yè)污染物排放采用標準來(lái)度量就有針對性，標準最基本的特點(diǎn)是對重復性事物而建立的統一的技術(shù)要求。這樣就發(fā)明了排放標準這一工具來(lái)限制工業(yè)排放。排放標準的尺度準則是以經(jīng)濟、技術(shù)條件為依據。
排放標準的確立思想有兩種。一是以環(huán)境容納能力而定。事實(shí)上，由于環(huán)境系統的復雜性，我們不能也不應該將環(huán)境容量都拱手讓給既有工廠(chǎng)排污而不要求工廠(chǎng)治理自身的污染，不為將來(lái)的發(fā)展留出空間。由此來(lái)看，以環(huán)境容量來(lái)確立排放標準這一思路似乎不可行。
另一種確立標準的思維是，既然工廠(chǎng)是依靠技術(shù)設備形成的工藝流程，污染物是生產(chǎn)流程產(chǎn)生的，采取反污染技術(shù)一定能抵消污染物向環(huán)境的排放量然而在實(shí)踐中，即使同類(lèi)工廠(chǎng)也會(huì )因為管理人員的能力水平存在差異，從而導致最終技術(shù)方法有所不同。
因此，從環(huán)境公平的角度來(lái)看，給出一個(gè)數值標準更加相對科學(xué)合理，而不是直接規定采用何種技術(shù)。
但是，這里面還存在著(zhù)另外一個(gè)問(wèn)題。如果污染源或者行為活動(dòng)不具有規律性，多為無(wú)組織排放，例如，建筑施工揚塵排放、生活垃圾填埋廠(chǎng)的惡臭氣體等，對排放到環(huán)境中污染物含量的測量非常困難甚至無(wú)法度量，這時(shí)，制定數值化的排放標準難度就很大。因此，規定這樣的污染物產(chǎn)生源、行為活動(dòng)的操作技術(shù)規范就成為排放標準要攻克的技術(shù)難點(diǎn)，自然就產(chǎn)生了一種規范技術(shù)要求的排放標準。
例如，美國規定排放標準的概念范疇就要大些。美國《清潔空氣法》分為“污染源特性標準”和“危險空氣污染物排放標準”，在具體的標準條文規定中將 “排放限值”和“操作標準”兩類(lèi)并列。
3、環(huán)境監測規范衡量是否達到標準限值只有環(huán)境質(zhì)量標準和排放標準還無(wú)法控制污染源，還需要測量判斷是否達到了標準的限值，這時(shí)環(huán)境監測就必須實(shí)施，而如何進(jìn)行環(huán)境監測所涉及的技術(shù)問(wèn)題，就是環(huán)境監測規范所要解決的。
要進(jìn)行環(huán)境監測少不了儀器及其操作程序，監測方法標準就應運而生。因此，應將環(huán)境監測規范理解為廣義的，既包括通用性監測規范，也包括具體的數量眾多的采樣、分析、測定方法、儀器性能指標、以及標定校準儀器的標準樣品。
存在問(wèn)題環(huán)境質(zhì)量標準與排放標準的制定目的、依據含糊法律雖然授予了行政機關(guān)制定環(huán)境保護標準的職權，但是，這種授權還不完善，權責不對等，并沒(méi)有明確規定制定這些標準的目的、原則、尺度準則和技術(shù)依據等規則性要求。
先看環(huán)境質(zhì)量標準。除了明確將標準體制分為國家環(huán)境質(zhì)量標準和地方環(huán)境質(zhì)量標準外，法律從來(lái)沒(méi)有規定制定該類(lèi)標準的目的、原則、依據。因此，工作人員不免對環(huán)境質(zhì)量標準的作用認識模糊。
再看排放標準。除了法律提出“依據國家環(huán)境質(zhì)量標準和經(jīng)濟技術(shù)條件，制定污染物排放標準”的原則和國家、地方兩級標準外，設立排放標準的目的沒(méi)有規定，標準制定依據含糊，寬嚴尺度判斷難以操作。
相關(guān)鏈接國外環(huán)境質(zhì)量標準的法律原則與啟示從國外環(huán)境質(zhì)量標準的執行嚴格程度來(lái)看，各國也存在差異。
例如，美國的國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準的法律約束性比較強，既是聯(lián)邦提出的對州政府產(chǎn)生約束力的環(huán)境質(zhì)量目標要求，同時(shí)又間接對企業(yè)排污者產(chǎn)生影響，因為國家環(huán)境質(zhì)量標準的加嚴，州政府必須修改并制定更加嚴格的“州實(shí)施計劃”，計劃中將要求企業(yè)以更大的投入采用更加先進(jìn)的技術(shù)。
歐盟指令將環(huán)境空氣質(zhì)量標準分為目標標準、通報標準、警報標準，嚴格程度依次降低，標準限值依次放寬，這就給我們以一個(gè)啟示：標準的限值寬松不僅取決于科學(xué)依據，還取決于這個(gè)標準的功能作用。換言之，目標標準可以相對嚴格一些，通報、警報標準就寬松許多。不同年度要達到不同目標標準。
日本環(huán)境質(zhì)量標準一開(kāi)始就是公害對策立法爭論的焦點(diǎn)，第一次提出中央政府制定環(huán)境標準（指環(huán)境要素的質(zhì)量標準）時(shí)就引起了幾乎針?shù)h相對的爭論，差點(diǎn)導致公害立法夭折。
當時(shí)，日本工業(yè)界認為，不應當按照保護人體健康要求制定實(shí)施環(huán)境質(zhì)量標準，否則企業(yè)將無(wú)法承受直至關(guān)閉；衛生界認為制定實(shí)施保護人體健康的環(huán)境標準是公害對策法的根本，必須制定，最后妥協(xié)的結果是弱化了環(huán)境質(zhì)量標準的直接執行力，而采用排放標準管制企業(yè)排污行為。
現在，日本認為國家環(huán)境質(zhì)量標準是政府施政目標，而不是保護人體健康的最低要求。
美國法律規定環(huán)境質(zhì)量標準是實(shí)現健康保護的必要條件。日本環(huán)境標準不同，具有“希望能夠維持”這一法規性質(zhì)，目標是實(shí)現一項5～10年的長(cháng)期綜合對策。美國可以接受的標準是2～5年即可達成的目標。世界衛生組織把環(huán)境標準的水平分為三類(lèi)“容許濃度（Tolerable）、可接受水平（Acceptable）和希望標準（Desirable），希望標準是即為長(cháng)期目標，污染水平是最低的。
無(wú)論是日本還是美國，法律和政策都是根據本國的主權決定的，各自具有不同的法律性質(zhì)，都要基于本國的法律決定環(huán)境質(zhì)量標準，所以法律意義也有差異。
從我國環(huán)境法律指導思想來(lái)看，國家環(huán)境質(zhì)量標準定位為環(huán)境目標比較合適，是一種立法目標性規范，在這樣的指導思想下討論確定標準限值就有共同語(yǔ)言，并且構建污染防治措施、制度等行為規范就有了一根主線(xiàn)和邏輯推導，環(huán)境質(zhì)量標準是評價(jià)環(huán)境狀況和保護環(huán)境的法律依據。因此，我們還應當加強環(huán)境質(zhì)量標準的法律原則理論研究，在修訂環(huán)境法律時(shí)無(wú)論是指導思想還是構建條款的技術(shù)層面，都應當將環(huán)境質(zhì)量標準放到一個(gè)合適地位，并充實(shí)和完善環(huán)境質(zhì)量標準的執行規范，甚至規定相應的法律后果。
關(guān)于《環(huán)保法修正案（草案二次審議稿）》
環(huán)境保護標準的修改建議第1條 環(huán)境質(zhì)量標準的作用環(huán)境質(zhì)量標準是環(huán)境保護的基本目標和環(huán)境質(zhì)量評價(jià)的基本依據。
第2條 制定環(huán)境質(zhì)量標準的目的、依據與原則制定環(huán)境質(zhì)量標準，應當以保護人體健康和生態(tài)環(huán)境為目的，以環(huán)境基準為科學(xué)依據（原則一），并與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展階段相適應（原則二）。
國家鼓勵和支持環(huán)境基準研究。
第3條 環(huán)境質(zhì)量標準的遵守未達到環(huán)境質(zhì)量標準的，有關(guān)地方人民政府應當采取措施，限期達到標準。
第4條 排放標準的強制效力排放污染物，應當符合國家或地方污染物排放標準。
第5條 制定排放標準的目的、原則根據環(huán)境質(zhì)量標準和技術(shù)、經(jīng)濟條件，制定污染物排放標準，做到技術(shù)有效、環(huán)境安全、經(jīng)濟可行。
第6條 制定主體1家環(huán)境質(zhì)量標準、國家污染物排放控制標準、國家環(huán)境監測規范由國務(wù)院環(huán)保行政主管部門(mén)制定、公布。
第7條 國家環(huán)境質(zhì)量標準特別審查程序國家環(huán)境質(zhì)量標準應當經(jīng)國家環(huán)境質(zhì)量標準審評委員會(huì )審查通過(guò)，國家環(huán)境質(zhì)量標準審評委員會(huì )由環(huán)境保護、生態(tài)、醫學(xué)、法律等方面的專(zhuān)家及國務(wù)院有關(guān)部門(mén)的代表組成。
第8條 制定主體2省、自治區、直轄市人民政府環(huán)境保護主管部門(mén)組織制定地方環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準，經(jīng)同級人民政府批準實(shí)施。
對于沒(méi)有國家環(huán)境監測規范的項目，地方可以制定環(huán)境監測規范。
第9條 企業(yè)排放標準沒(méi)有國家標準、地方標準可以適用，企業(yè)應當制定企業(yè)排放標準，限制污染物排放，并能夠保障人體健康和生態(tài)環(huán)境。企業(yè)排放標準應當報省級環(huán)保主管部門(mén)同意。鼓勵制定嚴于國家和地方的企業(yè)污染物排放標準。
第10 條 法律責任違反國家或地方污染物排放標準規定的，責令改正或者限期改正、或者責令限期治理，并處罰款。
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