黨的十八屆三中全會(huì )審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，指出經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。當前我國環(huán)境保護面臨著(zhù)前所未有的挑戰和機遇，在國家經(jīng)濟體制改革的大形勢下，充分認識環(huán)境經(jīng)濟政策在環(huán)境管理中的關(guān)鍵性作用，抓住機遇，積極推動(dòng)環(huán)境經(jīng)濟政策做強做實(shí)意義重大。
我國環(huán)境經(jīng)濟政策調整環(huán)境與經(jīng)濟利益關(guān)系的作用尚未充分顯現
“環(huán)境經(jīng)濟政策的本質(zhì)是通過(guò)市場(chǎng)機制糾正環(huán)境問(wèn)題的外部不經(jīng)濟性，使外部成本內部化。從總體看，我國環(huán)境經(jīng)濟政策仍處在探索階段，在調整環(huán)境與經(jīng)濟利益關(guān)系的作用方面較為有限，一些根本性因素制約了環(huán)境經(jīng)濟政策的發(fā)展。”
環(huán)境問(wèn)題究其本質(zhì)是經(jīng)濟結構、生產(chǎn)方式和發(fā)展道路的問(wèn)題。環(huán)境經(jīng)濟政策的本質(zhì)是通過(guò)市場(chǎng)機制糾正環(huán)境問(wèn)題的外部不經(jīng)濟性，使外部成本內部化，其核心思想就是由政府給外部不經(jīng)濟確定一個(gè)合理價(jià)格，給市場(chǎng)經(jīng)濟主體施加一定的經(jīng)濟刺激，從而促使人們主動(dòng)而不是被動(dòng)地保護環(huán)境，最終達到改善環(huán)境的目的。
與命令—控制型政策對污染者的外部約束相比，環(huán)境經(jīng)濟政策是一種內在約束力量，它允許污染者選擇以最低成本實(shí)現環(huán)境效果，具有增強市場(chǎng)競爭力、促進(jìn)環(huán)保技術(shù)創(chuàng )新、降低環(huán)境治理與行政監控成本、兼顧公平與效率等優(yōu)勢。
我國利用市場(chǎng)手段保護環(huán)境已走過(guò)了30多年的歷程，在排污收費、排污權交易、綠色信貸、綠色貿易等方面進(jìn)行了有益探索和實(shí)踐。環(huán)境經(jīng)濟政策逐漸成為我國環(huán)境管理不可缺少的重要手段。
然而從總體看，我國環(huán)境經(jīng)濟政策仍處在探索階段，在調整環(huán)境與經(jīng)濟利益關(guān)系的作用方面較為有限，一些根本性因素制約了環(huán)境經(jīng)濟政策的發(fā)展，主要有以下突出問(wèn)題：
一是環(huán)境經(jīng)濟基礎尚不完善，市場(chǎng)配置資源的決定性作用難以發(fā)揮。產(chǎn)權理論、外部性理論是環(huán)境經(jīng)濟政策的基礎，建立產(chǎn)權明晰、定價(jià)合理的資源環(huán)境價(jià)值體系是環(huán)境經(jīng)濟政策的重要內容和基礎。
在產(chǎn)權方面，我國環(huán)境資源市場(chǎng)以公共所有、政府管制模式為主，存在資源環(huán)境產(chǎn)權不明晰和市場(chǎng)運行效率低等問(wèn)題。至于環(huán)境產(chǎn)權目前尚沒(méi)有清晰的概念，普遍認為對于環(huán)境這種無(wú)形之物可以無(wú)價(jià)或廉價(jià)獲取，于是環(huán)境產(chǎn)權成為一個(gè)被忽視的問(wèn)題，更沒(méi)有相關(guān)制度設計。
在定價(jià)方面，公共定價(jià)對環(huán)境成本考慮不足，主要資源環(huán)境產(chǎn)品定價(jià)，如水、電、煤、氣等的定價(jià)依據仍然是生產(chǎn)成本，主要關(guān)心的是價(jià)格變動(dòng)對生產(chǎn)成本和消費水平的影響，以及企業(yè)能夠獲得的利潤。在大多數情況下，資源環(huán)境產(chǎn)品價(jià)格尚未完全真實(shí)地反映長(cháng)期環(huán)境損害和環(huán)境恢復成本，以透支環(huán)境的方式提供公共服務(wù)。這樣的價(jià)格機制無(wú)法激勵環(huán)境治理和改變生產(chǎn)者、消費者破壞環(huán)境的行為。如果這些重要的基礎性制度尚不完善，由此建立和發(fā)育起來(lái)的其他環(huán)境經(jīng)濟政策，如排污收費、排污權交易、生態(tài)補償等都成了無(wú)源之水。正因如此，很多環(huán)境經(jīng)濟政策失去了配置資源的功能，成了變相的政府管制。
二是政策目標缺乏持續性和穩定性，影響政策執行效果。目前，我國環(huán)境經(jīng)濟政策大多仍處于探索和試點(diǎn)研究階段。迄今我國所有的環(huán)境經(jīng)濟政策類(lèi)別中，除了排污收費已成為較為規范的制度外，生態(tài)補償、排污交易、環(huán)境責任保險等政策雖已探索較長(cháng)時(shí)間，但仍處于試點(diǎn)階段。國家層面出臺的政策基本上是指導性的，多以“意見(jiàn)”形式出現，地方出臺的相關(guān)文件也多采取“暫行辦法”的形式，主要是為了引導和規范政策試點(diǎn)，很少納入地方法規之中。
由于試行政策的適用性、政策推行條件以及配套需求等仍需探索，試行中的環(huán)境經(jīng)濟政策目標存在不確定性和穩定性，政策的有效性難以保證。例如，國家關(guān)于取消“兩高一資”產(chǎn)品出口退稅的政策在經(jīng)濟不景氣時(shí)面臨挑戰，在行業(yè)協(xié)會(huì )的游說(shuō)下有些產(chǎn)品出口退稅得以恢復。
三是政策調控力弱，市場(chǎng)失靈難以克服。環(huán)境經(jīng)濟手段發(fā)揮應有作用必須滿(mǎn)足一個(gè)基本前提，就是企業(yè)超標排放所支付的環(huán)境保護補償費用必須大于企業(yè)因逃避環(huán)境責任而取得的非法收入額度。具體來(lái)說(shuō)，只有當環(huán)境處罰或收費的額度超過(guò)其因減少環(huán)保投入所節省下來(lái)的貨幣價(jià)值時(shí)，環(huán)境管理的經(jīng)濟手段才能真正發(fā)揮作用。而當排污費低于邊際治理成本時(shí)，企業(yè)不會(huì )主動(dòng)采取任何污染治理措施。
我國現行排污收費制度只是為環(huán)境資源的使用設立了一個(gè)較低的費用門(mén)檻，只要支付一定費用，使用者就可以相對“自由”地享用環(huán)境資源。因此這一制度不能約束使用者對公共物品的使用權，無(wú)法克服“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，從而導致排污收費的政策績(jì)效很低，一些企業(yè)寧繳超標排污費也不愿治理污染。
四是法律和市場(chǎng)機制不健全，政策實(shí)施存在天然障礙。長(cháng)期以來(lái)由于我國法制不夠健全，管理中較多采用行政手段，以行政代替法律干預市場(chǎng)的現象較為普遍。在法律不健全、市場(chǎng)機制不完善的情況下，環(huán)境經(jīng)濟政策很難通過(guò)自身力量去真正構建市場(chǎng)，形成交易和激勵。一些環(huán)境經(jīng)濟政策強行出臺，必然存在天然障礙，一旦政策推行出現問(wèn)題，高度集權的公共政策執行體制就容易導致政府在實(shí)行環(huán)境經(jīng)濟刺激手段時(shí)對市場(chǎng)進(jìn)行過(guò)多行政干預。
例如，我國從上世紀90年代初開(kāi)始，在多個(gè)城市嘗試了排污權交易試點(diǎn)工作，但國家法律和政策對排污權無(wú)明確認定，缺乏系統的排污權交易指標核定方法來(lái)確定二級市場(chǎng)上可交易的排污指標，許多交易都是在政府一手干預下進(jìn)行的，難以體現出環(huán)境資源稀缺性和真實(shí)成本。
法制和市場(chǎng)機制是做強做實(shí)環(huán)境經(jīng)濟政策的前提和保障
要讓環(huán)境經(jīng)濟政策真正在環(huán)境管理中發(fā)揮出合理配置資源的關(guān)鍵性作用，必須滿(mǎn)足以下前提條件：
一是嚴格的法律。市場(chǎng)經(jīng)濟本質(zhì)是一種法制經(jīng)濟，環(huán)境經(jīng)濟政策只有在相應的法律保障下，才具有合法性和權威性，才能保證公平的競爭環(huán)境，因此法律基礎是環(huán)境經(jīng)濟政策的生命線(xiàn)。
二是完全的市場(chǎng)經(jīng)濟體制。環(huán)境經(jīng)濟政策是政府通過(guò)經(jīng)濟刺激手段，向受控對象傳遞市場(chǎng)信號。要有效實(shí)施環(huán)境經(jīng)濟政策，首先要明晰產(chǎn)權關(guān)系、向市場(chǎng)發(fā)出正確的價(jià)格信號，因此，要創(chuàng )建并推動(dòng)環(huán)境經(jīng)濟政策，必須基于市場(chǎng)經(jīng)濟規律，擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系，保證市場(chǎng)公平競爭，防止行政過(guò)度干預導致市場(chǎng)扭曲。
三是政府部門(mén)的配合。環(huán)境經(jīng)濟政策更多體現為財稅、金融、價(jià)格等政策調整，因此，環(huán)境經(jīng)濟政策的創(chuàng )新和完善離不開(kāi)政府各相關(guān)部門(mén)以及政府與企業(yè)、公眾的協(xié)調與配合，任何一個(gè)部門(mén)都無(wú)法單獨將環(huán)境經(jīng)濟政策做大做強。
四是必要的技術(shù)支持。環(huán)境經(jīng)濟政策要實(shí)現其調控和配置資源功能，需要以成熟的配套技術(shù)為基礎，其核心是要算清賬、定好價(jià)，明確環(huán)境損害成本，明確如何避免罰小于過(guò)、獎小于功，讓經(jīng)濟杠桿撬動(dòng)市場(chǎng)。
以體現環(huán)境有價(jià)為目標做強做實(shí)環(huán)境經(jīng)濟政策
“做強做實(shí)我國環(huán)境經(jīng)濟政策的核心目標是要探索環(huán)境成本內部化的途徑，彌補傳統的市場(chǎng)經(jīng)濟及經(jīng)濟法制的缺陷，推動(dòng)在生產(chǎn)、分配、流通、消費的全過(guò)程實(shí)行對環(huán)境資源有償使用。”
按照十八屆三中全會(huì )深化經(jīng)濟體制改革的總體要求，做強做實(shí)我國環(huán)境經(jīng)濟政策的核心目標是要探索環(huán)境成本內部化的途徑，彌補傳統的市場(chǎng)經(jīng)濟及經(jīng)濟法制的缺陷，推動(dòng)在生產(chǎn)、分配、流通、消費的全過(guò)程實(shí)行對環(huán)境資源有償使用，解決經(jīng)濟不環(huán)保、環(huán)保不經(jīng)濟的環(huán)境保護市場(chǎng)失靈問(wèn)題，體現環(huán)境有價(jià)。為此提出以下建議：
首先，應加快完善環(huán)境經(jīng)濟政策基本制度。當前，要在十八屆三中全會(huì )的大背景下，抓住市場(chǎng)機遇，積極構建充分體現環(huán)境資源價(jià)值的環(huán)境經(jīng)濟政策體系。一是要加快探索建立環(huán)境產(chǎn)權制度?？紤]到水、空氣等環(huán)境要素所有權難以界定，我國可基于環(huán)境容量和地區環(huán)境承載力，建立以法定排污許可證為載體的污染物排放配額制度，以污染排放配額占有權、使用權為主要規范內容，探索構建環(huán)境產(chǎn)權制度。二是應進(jìn)一步深化環(huán)境資源價(jià)格改革機制。在脫硫電價(jià)補貼、重點(diǎn)行業(yè)階梯電價(jià)政策及水價(jià)政策等基礎上，推動(dòng)環(huán)境收費制度改革和電價(jià)改革，加快建立稀缺性資源定價(jià)政策。結合環(huán)境稅試點(diǎn)進(jìn)展，繼續改進(jìn)環(huán)境稅方案設計，繼續推進(jìn)環(huán)保相關(guān)的資源稅、所得稅、增值稅、消費稅等稅種的綠化改革。
其次，著(zhù)力強化逆向約束政策，讓污染企業(yè)付出真實(shí)成本。環(huán)境經(jīng)濟政策對企業(yè)行為具有逆向約束作用，在充分發(fā)揮市場(chǎng)對資源進(jìn)行最優(yōu)配置的基礎上，要通過(guò)政策規范和引導，將資源環(huán)境成本價(jià)值盡快納入企業(yè)總成本中，使企業(yè)的開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)行為充分考慮環(huán)境因素，使環(huán)境成本內部化。在政策完善中，一是要按照十八大提出的實(shí)施最嚴格環(huán)境保護制度的要求，針對排污收費標準低于污染治理成本的狀況，結合當前環(huán)境污染形勢和總量控制需求，利用好環(huán)境費改稅機遇，較大幅度提高排污收費（稅）標準，擴大污染物種類(lèi)。二是針對流域、重要生態(tài)功能區、自然保護區、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、資源枯竭型城市，開(kāi)展生態(tài)系統有償服務(wù)與生物多樣性經(jīng)濟價(jià)值評估研究。以?xún)然嚓P(guān)生態(tài)保護或破壞的外部成本為依據，合理確定補償標準，擬定補償技術(shù)指南，逐步構建生態(tài)補償機制和政策體系。三是擴大消費稅征收范圍，提高稅率。將目前尚未納入消費稅征收范圍的資源性、高能耗、高污染的產(chǎn)品，如含磷洗滌劑、車(chē)用鉛酸蓄電池、高毒性農藥化肥、含揮發(fā)性有機物家裝建材等納入消費稅征收范圍。計稅方式應從對生產(chǎn)環(huán)節計征改為在批發(fā)或零售環(huán)節計征，應從價(jià)內計征改為價(jià)外計征，引導消費者自愿購買(mǎi)節能環(huán)保產(chǎn)品。四是加快建立貿易與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的政策體系，進(jìn)一步強化“兩高”和資源性產(chǎn)品出口高關(guān)稅和取消出口退稅政策。
第三，積極挖掘政策潛力，讓環(huán)保企業(yè)有利可圖。當前國家不斷加大環(huán)保力度，隨著(zhù)國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計劃》以及水和土壤污染防治工作不斷深入，法律等命令控制型政策的強制約束力不斷增加，企業(yè)治污積極性和主動(dòng)性明顯提升，節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨重大發(fā)展機遇，環(huán)境經(jīng)濟政策應做出積極反應并向市場(chǎng)發(fā)出正向的激勵信號，讓企業(yè)在節能環(huán)保中有利可圖。為此，應進(jìn)一步挖掘政策潛力，創(chuàng )新政策設計。一是建立有利于環(huán)境保護的財政轉移支付制度。在財政轉移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權重，對環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)建設良好的地區加大財政轉移支付力度。二是要以強化法律監管為基礎，加快完善排污有償使用和交易制度。應通過(guò)排污許可證將排污和交易指標法定化，明晰使用權，實(shí)施公平交易。三是完善各類(lèi)財政激勵政策，完善資源綜合利用等增值稅優(yōu)惠政策，包括調整和完善相關(guān)資源綜合利用產(chǎn)品的優(yōu)惠范圍和目錄，根據需要合理制定一些新的優(yōu)惠政策。允許企業(yè)將污染治理費用計入成本，對重污染企業(yè)退出給予減稅、免稅、土地、金融支持等方面優(yōu)惠。
第四，用環(huán)境要求來(lái)綠化重要經(jīng)濟政策。應從更高、更廣的視角看待環(huán)境經(jīng)濟政策，將經(jīng)濟政策的綠色化作為環(huán)境經(jīng)濟政策的重要內容，體現以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展目標。為此，要建立促進(jìn)經(jīng)濟綠色發(fā)展的體制機制，建立包括資源環(huán)境要素的市場(chǎng)經(jīng)濟制度，形成有利于環(huán)境保護和資源節約的價(jià)格、財稅、金融、土地等方面的經(jīng)濟政策體系。一是要推動(dòng)取消農藥、化肥以及農膜等不符合環(huán)保要求的增值稅優(yōu)惠政策，對不易造成土壤污染的有機肥等農資產(chǎn)品給予優(yōu)惠政策。二是加大對金融機構的綠色引導，實(shí)施綠色信貸，建立銀行綠色評級制度，完善上市公司環(huán)境信息披露機制，建立環(huán)境違法上市公司退市機制。三是強化政府綠色采購，將環(huán)境標志產(chǎn)品納入政府強制采購目錄，以消費端綠色要求倒逼生產(chǎn)端綠色轉型。
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