“以人為本，立法為民”。2013年，這是環(huán)境法制建設傳遞給我們最直觀(guān)的感受。
這一年，《環(huán)境保護法》歷經(jīng)兩次修改，轉為全面修訂進(jìn)入立法規劃；這一年，“兩高”發(fā)布司法解釋?zhuān)淌滤痉ㄖΝh(huán)境執法的力度達到空前；這一年，《畜禽規模養殖污染防治條例》出臺，畜禽養殖污染防治工作的抓手上升到國家層面……
這一年，環(huán)境法制建設日趨完善；這一年，每一次法律法規的調整，都不再讓我們感覺(jué)距離遙遠。
因為重視我們的修法建議，環(huán)境公益訴訟的主體資格一改再改；因為與我們一起感同身受，環(huán)境污染犯罪降低入罪門(mén)檻，懲罰力度加強；因為畜禽養殖污染已經(jīng)在逐漸影響著(zhù)我們周遭的生活，國家層面上專(zhuān)門(mén)的農業(yè)環(huán)境保護類(lèi)法律法規適時(shí)出臺……
法制建設是為社會(huì )發(fā)展提供保障，同時(shí)也在保障身處其中的每一個(gè)人獲得更加優(yōu)質(zhì)的生活。2013年，環(huán)境法制建設，將更多的視線(xiàn)投入到公眾的關(guān)切之中，讓身處其中的我們感受到了更多的溫暖。
放棄小修小補轉為徹底修訂
《環(huán)境保護法》歷經(jīng)兩次調整
由于《環(huán)境保護法》的重要法律地位，不論大修還是小補，修法的步伐一旦邁開(kāi)，每走一步都會(huì )引來(lái)眾人的關(guān)注與參與。
2013年，《環(huán)境保護法》歷經(jīng)兩次修改，有廣為稱(chēng)贊之處，也有飽受爭議之處。
6月26~29日，十二屆全國人大常委會(huì )第三次會(huì )議舉行，二次審議《環(huán)境保護法修正案（草案）》。
與現行的《環(huán)境保護法》相比，二審稿增加、刪減和修改的條款高達59條，主要集中在信息公開(kāi)、政府責任、環(huán)境公益訴訟和規劃環(huán)評等方面。其中，環(huán)保國策入法、企業(yè)事業(yè)單位違法排污擬“按日計罰”、環(huán)保公益訴訟須由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )提起等內容都進(jìn)入了二審稿。
從整體到細節之處，二審稿與一審后向社會(huì )公開(kāi)的征求意見(jiàn)稿以及現行的《環(huán)境保護法》相比，修正幅度之大幾乎波及每一條款。其中不乏亮點(diǎn)，諸如：環(huán)境保護的基本國策首次入法，增加“按日計罰”制度加大對違法行為處罰力度，設立聯(lián)防聯(lián)控機制推動(dòng)霧霾治理，以及明確環(huán)境公益訴訟制度等都廣受好評。
除了亮點(diǎn)，也不乏爭議之處。二審稿將環(huán)境公益訴訟主體的資格限定為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )一家組織機構，可謂“一石激起千層浪”，引得眾人紛紛吐槽。
一時(shí)間，不僅讓中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )成為眾矢之的，也讓廣大環(huán)保組織大失所望。很多專(zhuān)家、學(xué)者認為，這項規定與《民事訴訟法》規定的“法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織”不符，明顯縮小了公益訴訟主體的資格，是修法的倒退。
當下修法，步伐到底應該邁多大？究竟是要小修小補，還是大修大改？名稱(chēng)由“修正”改為“修訂”，三審稿一亮相，即給出人們一個(gè)明確的信號：大修。
在二審討論的基礎上，10月21~25日，《環(huán)境保護法》的修改直接進(jìn)入三審程序。三審稿中，增加了九方面新內容。包括多處新添了加大財政資金支持的法條，強調了地方制定經(jīng)濟政策時(shí)應充分聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)，賦予環(huán)保部門(mén)查封、扣押的權力，實(shí)行環(huán)境保護目標責任制和考核評價(jià)制度，加大財政轉移支付力度，完善生態(tài)保護補償，建立土壤調查和修復制度，鼓勵使用節能、節水、節材和有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品、設備和設施，加大刑事處罰力度，環(huán)評機構與項目建設單位承擔連帶責任，以及對環(huán)境公益訴訟的主體進(jìn)行了擴編等。
從三審稿的內容上來(lái)看，雖未做全面修改但增加的內容都是二審稿未被采納的。其中，政策環(huán)評、生態(tài)補償等都被視為“超前”舉措，而這些調整進(jìn)一步突出了《環(huán)境保護法》作為國家環(huán)保事業(yè)基礎法的功能。同時(shí)，更多專(zhuān)家學(xué)者建議的內容得到采納。
針對公眾普遍關(guān)心的環(huán)境公益訴訟主體資格問(wèn)題，三審稿在二審稿的基礎上進(jìn)行了相應的“擴編”，規定由全國性的環(huán)境保護公益組織提起訴訟。但是，這一條款再次遭到大多數人的不認同，被指忽視了各地區的差異性。
歷經(jīng)二審三審之后，《環(huán)境保護法》的修法路程在今年告一段落，四審將于明年進(jìn)行。法律將作何調整？從當前的修法趨勢來(lái)看，順應時(shí)代潮流，將修法與改革同步，進(jìn)一步突出環(huán)境基礎法的功能應該是一個(gè)方向。
環(huán)保警察隊伍彌補專(zhuān)業(yè)性不足
河北成立環(huán)境安全保衛總隊
涉及環(huán)境犯罪的案件，由公安機關(guān)治安管理部門(mén)受理偵辦，往往由于其專(zhuān)業(yè)性不強、警力不足等原因，常常對環(huán)境違法犯罪打擊力度不夠、震懾力不強。為了解決這一難題，2013年，河北省創(chuàng )新環(huán)境執法機制，成立環(huán)保警察隊伍為加強打擊環(huán)境違法犯罪找到了新出路。
9月12日，國務(wù)院正式發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計劃》。為加快京津冀及周邊地區大氣污染綜合治理，環(huán)境保護部出臺《京津冀及周邊地區落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計劃實(shí)施細則》。隨后出臺的河北省大氣污染治理十條專(zhuān)項措施提出，在全省建立環(huán)保警察隊伍，公安與環(huán)保部門(mén)實(shí)行聯(lián)合執法，嚴厲打擊環(huán)境違法行為。
2013年9月，河北省公安廳環(huán)境安全保衛總隊掛牌成立?？傟犜谡莆杖…h(huán)境犯罪動(dòng)態(tài)，分析、研究犯罪信息和規律，擬定預防、打擊政策；研究擬定全省環(huán)境安全保衛工作規范并負責監督檢查落實(shí)；組織、協(xié)調、指導偵辦涉及環(huán)境犯罪的刑事案件，直接查處和偵辦社會(huì )反響強烈、下級公安機關(guān)查辦困難的環(huán)境犯罪案件；建立與環(huán)保部門(mén)刑事執法和行政執法的相互銜接和協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制；參與環(huán)保集中專(zhuān)項整治行動(dòng)；偵辦河北省委、省政府和公安部交辦的影響環(huán)境安全的重大案（事）件等方面將充分發(fā)揮作用。
這種通過(guò)抽調專(zhuān)門(mén)力量單獨設立省級公安機關(guān)環(huán)境安全保衛總隊，勢必將成為公安機關(guān)打擊環(huán)境污染犯罪的拳頭和尖刀，環(huán)境執法的效能也將會(huì )大大提升。之后，河北省各設區市、大氣污染重點(diǎn)縣也要組建環(huán)境安全保衛隊伍，提高打擊環(huán)境污染的力度。
2013年，河北省在完善環(huán)境執法機制上進(jìn)行了有益的嘗試，面對同樣的執法難題，面對同樣嚴峻的環(huán)境形勢，這種經(jīng)驗值得全國各地借鑒。
畜禽養殖污染防治有了抓手
《畜禽規模養殖污染防治條例》出臺
我國是畜牧業(yè)大國，但由于我國畜禽養殖業(yè)發(fā)展缺乏必要的引導和規劃，進(jìn)而出現了布局不合理、種養脫節的現象，最終導致畜禽養殖污染成為我國農業(yè)污染的主要來(lái)源。
然而如此重要的領(lǐng)域，法律法規卻并不完善。除《水污染防治法》等法律的個(gè)別條款涉及了畜禽養殖污染防治，再有就是原國家環(huán)?？偩钟?001年專(zhuān)門(mén)制定的《畜禽養殖污染防治管理辦法》。面對當前的農業(yè)污染形勢，這些法律法規的針對性和操作性明顯不足，難以有效解決當前亟須解決的突出問(wèn)題。
2013年，環(huán)境法制建設為這些問(wèn)題補上了短板。
11月11日，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，公布《畜禽規模養殖污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），自2014年1月1日起施行?！稐l例》的頒布填補了我國國家層面上專(zhuān)門(mén)的農業(yè)環(huán)境保護類(lèi)法律法規的空白。
《條例》共6章44條，就加強畜禽養殖環(huán)境保護監管做出了系列規定，包括新改擴建畜禽養殖項目要依法進(jìn)行環(huán)評；養殖場(chǎng)和小區報批建設的環(huán)節需要在環(huán)評文件中明確廢棄物的處理措施；要建設與其產(chǎn)能規模相適應的廢棄物貯存、雨污分流等污染防治設施，未建設、建設不合格或不能正常運行的不允許投產(chǎn)和使用；糞肥、沼渣、沼液還田要考慮土地消納能力，嚴禁隨意處置畜禽尸體等。
以當前的環(huán)境形勢為著(zhù)眼點(diǎn)，《條例》為畜禽養殖污染防治提供了充足的法制保障。從扶持畜禽養殖污染防治以及畜禽養殖廢棄物綜合利用入手，《條例》對畜禽養殖廢棄物排放作出了嚴格規定，要求向環(huán)境排放的必須經(jīng)過(guò)處理，且應當符合國家和總量控制指標。
作為我國農村環(huán)保領(lǐng)域的第一部法律，《條例》的頒布將大力提升我國畜禽養殖廢棄物綜合利用的整體水平，并成為環(huán)境保護部門(mén)解決畜禽養殖業(yè)污染防治工作的有力抓手。
降低入罪門(mén)檻
“兩高”發(fā)布司法解釋
解決環(huán)境污染問(wèn)題，刑事司法手段不能缺位。面對嚴峻的環(huán)境污染形勢，解決環(huán)境污染刑事案件取證難、鑒定難、認定難的問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫。“兩高”聯(lián)合發(fā)布新司法解釋?zhuān)唤?jīng)推出即贏(yíng)得了一個(gè)滿(mǎn)堂彩。
6月17日，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合公布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》），并于6月19日正式實(shí)施。
《解釋》總共12條，主要規定了8方面問(wèn)題：界定了嚴重污染環(huán)境的14項認定標準；依法嚴懲非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、擅自進(jìn)口固體廢物罪、環(huán)境監管失職罪；對于環(huán)境污染犯罪的4種情形應當酌情從重處罰；從嚴懲處單位犯罪；加大對環(huán)境污染共同犯罪的打擊力度；對于觸犯多個(gè)罪名的從一重罪處斷；明確界定了“有毒物質(zhì)”的范圍和認定標準；規范環(huán)境污染專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題的鑒定機構及程序。
相比以前環(huán)境違法定罪、定刑難，統一法律適用標準、降低入罪門(mén)檻、加大處罰力度成為《解釋》的最大亮點(diǎn)。
再有廣為稱(chēng)贊的是，《解釋》創(chuàng )新思路，從污染物排放地點(diǎn)、排放量、超標程度、排放方式、行為人前科情況等方面，新增了幾種“嚴重污染環(huán)境”的認定標準。包括，在飲用水水源一級保護區、自然保護區核心區排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的；非法排放、傾倒、處置危險廢物3噸以上的；私設暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的等。
法貴必行。執行起來(lái)怎么樣、好不好用，才是檢驗的真理。當人們初面《解釋》的興奮漸漸消散之后，執法人員在操作層面遇到的實(shí)際問(wèn)題開(kāi)始浮現出來(lái)：公安部門(mén)何時(shí)介入？行政處罰與刑事處罰如何銜接？重金屬僅指《解釋》中列舉的四種嗎？省級環(huán)保部門(mén)出具的認定意見(jiàn)是形式認可還是實(shí)質(zhì)認可？類(lèi)似這樣的問(wèn)題界定不清，讓《解釋》在執行過(guò)程中遭遇阻力。實(shí)踐中，還需要更為明確的解釋性說(shuō)明及時(shí)跟進(jìn)以指導執法實(shí)踐。
強強聯(lián)合嚴打環(huán)境犯罪
環(huán)境保護部公安部出臺意見(jiàn)加強執法銜接配合
環(huán)境執法難，一方面難在守法成本高、違法成本低；另一方面，難在司法保障力度不足。目前，我國大部分地區環(huán)保與公安部門(mén)配合機制還沒(méi)有建立或不夠健全，環(huán)保部門(mén)單打獨斗現象普遍存在，使用刑事司法手段打擊環(huán)境犯罪的力度明顯不夠。
2013年，環(huán)保部門(mén)與公安部門(mén)強強聯(lián)手，在加大使用刑事手段打擊環(huán)境犯罪力度方面做出了努力。
12月3日，環(huán)境保護部會(huì )同公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門(mén)執法銜接配合工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），要求各級環(huán)保部門(mén)和公安部門(mén)加強在環(huán)保工作中的銜接配合，發(fā)揮部門(mén)聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢，形成打擊環(huán)境污染犯罪的合力。
今年6月17日，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）?！督忉尅穼?shí)施后，環(huán)保和公安部門(mén)都將辦理涉嫌環(huán)境污染犯罪案件作為當前重點(diǎn)工作，但由于缺少明確的運行機制，出現了兩部門(mén)銜接不暢的問(wèn)題。
此時(shí)《意見(jiàn)》明確指出，環(huán)保部門(mén)在涉嫌犯罪的案件辦理中主要是發(fā)現、查處、移送涉嫌犯罪的行為以及后續配合協(xié)調工作。各級環(huán)保部門(mén)應當嚴格依法行政，強化日常監督執法，對環(huán)境違法行為做到有案必查、違法必究，查處到位、執行到位。公安機關(guān)的主要任務(wù)是對違反治安管理規定的行為立案查處，對涉嫌環(huán)境犯罪的案件立案偵查，排除環(huán)境執法阻撓因素，保障執法順利進(jìn)行。
這樣一來(lái)，環(huán)保部門(mén)和公安部門(mén)的職責進(jìn)一步得到明確。
同時(shí)，《意見(jiàn)》提出了兩部門(mén)建立聯(lián)席會(huì )議制度、聯(lián)絡(luò )員制度、案件移送機制、重大案件會(huì )商和督辦制度、緊急案件聯(lián)合調查機制、案件信息共享機制以及獎懲機制等7項機制，將為兩部門(mén)排除執法干擾因素，保障執法順利進(jìn)行創(chuàng )造條件。
這種聯(lián)手，打擊的是環(huán)境污染行為，鼓勵的是部門(mén)聯(lián)合執法，高興的不只是環(huán)保部門(mén)一家，公眾也將為之拍手叫好。
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