近年來(lái)，我國跨界水污染事件時(shí)有發(fā)生，不僅造成群眾飲水困難，而且給下游帶來(lái)了巨大經(jīng)濟損失，還會(huì )影響社會(huì )穩定。如何治理跨界水污染難題？半月談?dòng)浾咴谡{研中發(fā)現，當務(wù)之急是建立健全相關(guān)機制體制，“量化”地方政府責任，并加大行政和經(jīng)濟處罰力度。
現狀：各管一段的辦法
割裂了江河整體性
隨著(zhù)我國加大流域水污染防治工作力度，重點(diǎn)流域水污染防治取得新的進(jìn)展，但跨界水污染近年來(lái)仍不時(shí)發(fā)生。自2004年以來(lái)先后發(fā)生了沱江特大水污染事故，松花江重大水污染事件，白洋淀水污染事件，廣東北江鎘污染事故，湖南岳陽(yáng)砷污染事件，太湖水污染事件，巢湖、滇池藍藻暴發(fā)等等。環(huán)保部公布的2008年《中國水環(huán)境狀況公報》顯示，全國地表水污染依然嚴重，七大水系水質(zhì)總體為中度污染。
是什么原因使流域污染日趨嚴重？“最關(guān)鍵的是利益驅動(dòng)和地方保護主義在作祟。”河北省環(huán)保廳副廳長(cháng)楊智明一針見(jiàn)血地指出，這很大程度上與“鐵路警察，各管一段”的管理體制相關(guān)。在上下游間，水質(zhì)污染成了“一河糊涂賬”，板子打不到任何人頭上。
覆蓋河北省多個(gè)縣市的子牙河水系，曾是全省污染最嚴重的河流，各級環(huán)保部門(mén)經(jīng)常明察暗訪(fǎng)，嚴厲處罰，但檢查人員前腳走，企業(yè)后腳就開(kāi)始排污。許多企業(yè)雖安裝了自動(dòng)監測設備，但這些設備經(jīng)常被做手腳。“長(cháng)期以來(lái)，跨行政區水污染防治低效甚至無(wú)效，省與省之間如此，市與市之間甚至同一個(gè)市的縣與縣之間都是如此。”石家莊市環(huán)保局副局長(cháng)岳存義說(shuō)。
淮河流域人口密度居我國江河流域之首，特殊的地理位置、人口的增加、工農業(yè)污染的加重，使淮河流域的污染問(wèn)題日趨嚴重。“地方保護主義導致了跨界水污染防治的低效，成為我國水污染治理的一項制度痼疾。”對淮河污染治理長(cháng)期關(guān)注的全國政協(xié)委員、安徽大學(xué)副校長(cháng)吳春梅說(shuō)，江河流域具有不可分割的整體性，而行政區劃卻將這種整體性打破了。在經(jīng)濟利益驅動(dòng)下，流域上游引進(jìn)水污染項目，上游發(fā)展了經(jīng)濟，下游污染了環(huán)境； 而在進(jìn)行環(huán)?？己藭r(shí)，下游又會(huì )把責任推給上游。
有關(guān)專(zhuān)家指出，不管是水污染防治法，還是《關(guān)于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見(jiàn)》，對跨區域環(huán)境問(wèn)題的責任追溯程序及賠付金額，都沒(méi)有明確的規定?？缃缥廴炯m紛主要是由當事雙方政府協(xié)商解決。但是由于欠缺制度和法律規定，僅靠協(xié)調解決的辦法往往難以奏效。
對策：讓排污者“丟錢(qián)又丟人”的新機制
“上游污染下游，上游政府就要付出代價(jià)。”河北省在污染最嚴重的子牙河水系實(shí)行河流跨市斷面水質(zhì)考核，不僅與“區域限批”和地方領(lǐng)導的“官帽”掛鉤，而且從超標排放地市財政中扣繳“生態(tài)補償金”，并排名公布。
“這種使向下游排污者‘丟錢(qián)又丟人’的新機制，厘清了地方政府的責任。”河北省環(huán)保廳廳長(cháng)姬振海說(shuō)，“新機制實(shí)行一年多來(lái)，已扣繳近3000萬(wàn)元，子牙河水質(zhì)顯著(zhù)改善。今年河北省不僅在七大流域全面推廣，并且出臺了《減少污染物排放條例》，明確規定上游污染下游需買(mǎi)‘生態(tài)補償單’。”
去年年初，河北省明確子牙河流域各市、縣政府主要領(lǐng)導對本行政區域內的河流負責，把河流污染治理情況納入地方政府領(lǐng)導考核內容，對完不成任務(wù)的“一票否決”?？缡袛嗝嫠|(zhì)目標考核與財政掛鉤，自2008年4月份起，省財政廳每月按環(huán)保部門(mén)提供的監測數據，直接從有關(guān)市財政年度經(jīng)費中扣繳10萬(wàn)元至300萬(wàn)元的生態(tài)補償金，連續4個(gè)月超標的將被“區域限批”。
“水污染治理的關(guān)鍵，不僅僅是技術(shù)和資金問(wèn)題，更重要的是體制機制問(wèn)題。”楊智明說(shuō)，“過(guò)去發(fā)現污染我們就去追查污染源，可是追來(lái)追去也不一定能追到污染企業(yè)。新制度用各市跨界斷面水質(zhì)檢測指標說(shuō)話(huà)，如果水質(zhì)不達標，就被通報并從地方財政扣錢(qián)。”
據了解，河北省子牙河生態(tài)補償制度實(shí)施后，流域內各縣、市也先后出臺了相關(guān)制度，比省里的規定更嚴。“對水斷面監測不合格的縣市，我們不但扣款通報，還掛‘紅牌’、‘黃牌’。掛了‘紅牌’的，主管副縣、市長(cháng)停職；掛了‘黃牌’的，對主管副縣、市長(cháng)進(jìn)行誡勉談話(huà)，如果兩個(gè)月不能達標，就變成了‘紅牌’。”岳存義介紹。
在新機制的“倒逼”下，各地把目光盯在了污水處理廠(chǎng)的建設和嚴控污染企業(yè)上。河北省去年新增污水處理能力約占全國當年新增能力的10%，全省城鎮污水集中處理率達到70%，提前兩年完成“十一五”規劃目標。今年全省將再建成50個(gè)污水處理廠(chǎng)。子牙河污染程度總體上也呈下降趨勢，主要污染物從過(guò)去的1000mg/l，到目前基本控制在200mg/l以?xún)?，達到多年來(lái)最好水平。
建議：在全流域推行
斷面考核與補償時(shí)機已趨成熟
從今年7月1日開(kāi)始,環(huán)保部向社會(huì )發(fā)布國家地表水水質(zhì)自動(dòng)監測站的實(shí)時(shí)監測數據，全國七大水系在內的63條河流、13座湖庫水質(zhì)的實(shí)時(shí)狀況向社會(huì )公開(kāi)。環(huán)保部有關(guān)人士認為,此舉可以預警預報重大或流域性水質(zhì)污染事故,解決跨行政區域的水污染事故糾紛。
“這些基礎數據使公眾和社會(huì )組織多了一個(gè)渠道獲悉實(shí)時(shí)信息，有助于形成公眾監督。”楊智明說(shuō)，更重要的是為在全國推行流域補償機制提供了可靠的依據。過(guò)去流域污染難以分清責任，最關(guān)鍵的是沒(méi)有這些客觀(guān)權威的數據。
在此之前，江蘇省推行了“河長(cháng)制”，即由各級黨政主要負責人擔任“河長(cháng)”，負責轄區內河流的污染治理，把河流水質(zhì)達標責任具體落實(shí)到人。這一機制有效調動(dòng)地方政府履行環(huán)境監管的執政能力，讓各級黨政主要負責人親自抓環(huán)保，有效解決了政府對環(huán)境負責的難題，有利于統籌協(xié)調各部門(mén)力量，運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)等手段保護環(huán)境，方便各級地方領(lǐng)導直接進(jìn)行環(huán)保決策和管理。
“我國流域推行斷面考核與補償時(shí)機已日趨成熟。”楊智明分析認為，環(huán)保部實(shí)時(shí)公布重點(diǎn)流域水質(zhì)斷面狀況，江蘇省明確黨政領(lǐng)導干部對環(huán)保負責的“河長(cháng)制”，再加上河北省讓排污者“丟錢(qián)又丟人”的生態(tài)補償機制，“如果將這三方面的創(chuàng )新實(shí)踐融為一體，將為推進(jìn)我國流域或區域跨界污染的治理提供一個(gè)新的思路。”
有關(guān)專(zhuān)家認為，實(shí)行“三位一體”的治污機制不僅可應用于跨縣、市流域治污，同樣可適用于省際跨界流域治污。但在實(shí)行中需注意三個(gè)問(wèn)題，一是在指標的確定上要有科學(xué)性和可操作性，并且循序漸進(jìn)，讓上下游利益相關(guān)者都心服口服；二是必須有從中央到地方財政部門(mén)的配合和支持，否則扣繳生態(tài)補償金難以落實(shí)；三是對于補償標準、支付方法、責任認定等要認真研究，扣繳標準要因流域、區域制宜，以有效解決“違法成本過(guò)低”的問(wèn)題。(張洪河 梁鵬 李興文 楊希偉）
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