最近三個(gè)月內，湘江正經(jīng)歷著(zhù)從未有過(guò)的尷尬。頻繁爆發(fā)的重金屬污染事件，令其成為輿論眼中的“最沉重的河流”，而另一面，它近年的治理卻被治理者認為“三十年來(lái)未有的大進(jìn)展”。三十年里，“湘江治理走了一個(gè)輪回”，其間的蹣跚舉步卻是中國地方政府環(huán)境治理的典型圖景。
圖：積重難返的歷史包袱，讓湘江治理就像這根探入湘江中的竹篙吃力而難探底。
最近三個(gè)月內，湘江正經(jīng)歷著(zhù)從未有過(guò)的尷尬。
頻繁爆發(fā)的重金屬污染事件，令其成為輿論眼中的“最沉重的河流”，而另一面，它近年的治理卻被治理者認為“三十年來(lái)未有的大進(jìn)展”。
這樣的尷尬，還可以從兩個(gè)“特殊”的日子里佐證，6月15日，湖南省環(huán)保廳升格的好日子，當天爆發(fā)婁底雙峰鉻污染事件；7月3日，省委書(shū)記視察新環(huán)保廳辦公大樓，當天瀏陽(yáng)爆發(fā)惡性鎘污染事件。
三十年里，“湘江治理走了一個(gè)輪回”，其間的蹣跚舉步，五味雜陳，利益糾葛，卻是中國地方政府環(huán)境治理的典型圖景。
三十年大輪回
“我們環(huán)保部門(mén)是睜一只眼閉一只眼”，領(lǐng)導總會(huì )糾正說(shuō)“最好把兩只眼都閉上”。
1982年，肖永定畢業(yè)后進(jìn)入湖南省湘潭市環(huán)境監測站工作，恰逢國家在湖南啟動(dòng)的湘江重金屬污染調查收尾。27年后的今年7月，肖永定又被通知到省發(fā)改委開(kāi)會(huì )，主題仍然是湘江重金屬污染調查。
現在，肖已是湘潭市環(huán)保局總工程師，在那次會(huì )上，他“藝術(shù)”地說(shuō)：“一方面說(shuō)明我們孜孜不倦，另一方面也說(shuō)明我們的效率太差。”
以今天沉重的湘江水比較，30年前改革開(kāi)放前夜的二三類(lèi)水質(zhì)令人留戀。
但也已現污染之虞，中科院地理研究所1979年的報告中已經(jīng)將其列為國內污染最為嚴重的河流之一，而最早開(kāi)啟重金屬污染調查的除了松花江，另一個(gè)就是湘江了。
在原湘潭市環(huán)保局局長(cháng)黃常見(jiàn)看來(lái)，三十年湘江治理走了一個(gè)輪回，“八十年代初，就確定了四大污染，汞、鉛、砷、鎘，三十年后，還是這些東西；三十年前就確定了四大污染源，郴州的三十六道灣、衡陽(yáng)的水口山、株洲的清水塘、湘潭的竹埠港，三十年后，重點(diǎn)還是這四個(gè)。”
湘江治理一度是湖南人的驕傲。1979年湖南省頒發(fā)了當時(shí)中國第一部省級制定的水環(huán)境保護條列《湘江水系保護暫行條例》。湖南更是早在上世紀70年代就有了環(huán)保機構，為全國最早，“就是為了治理湘江”。
當年的受重視度和執法環(huán)境至今令黃常見(jiàn)懷念，但治理卻未見(jiàn)多少實(shí)際進(jìn)展。“那時(shí)候環(huán)保部門(mén)的執法力度很強，但技術(shù)制約是個(gè)客觀(guān)困難，對重金屬污染的很多基本機理都仍在探索之中，資金、技術(shù)、人員，都是問(wèn)題。”
八十年代中后期，沿著(zhù)湘江，從郴州到岳陽(yáng)，超過(guò)1600家大中型工礦企業(yè)林立在干支流兩岸，這使得“有色金屬之鄉”名副其實(shí)，也使得流域水質(zhì)急轉直下，1990年之后延續的十年里，湘江31個(gè)省控環(huán)境水質(zhì)監測斷面中，超標斷面超過(guò)三分之二。
這十年里，環(huán)保部門(mén)地位日趨弱化，無(wú)力于挽湘江于重污，地方政府為招商引資，總是在文件中明確規定各類(lèi)工業(yè)園區封閉管理，環(huán)保部門(mén)連門(mén)都進(jìn)不去。
如今的一些看似鐵腕和創(chuàng )新的治理手段，當年已現雛形，這包括從1990年開(kāi)始，14個(gè)地州市政府負責人已需要向省政府遞交環(huán)保責任書(shū)，推行環(huán)境保護目標責任制。
但在黃常見(jiàn)看來(lái)，這些大多停留在了口號上。工業(yè)園區淪為污染企業(yè)樂(lè )土的情形，在當時(shí)湘江流域非常普遍。“我從沒(méi)聽(tīng)說(shuō)哪個(gè)湘潭的領(lǐng)導因此被問(wèn)責。”黃常見(jiàn)說(shuō)。
在相當長(cháng)的GDP和財政作為指揮棒的政績(jì)考核年代，環(huán)保顯然是一個(gè)次要話(huà)題，“這是環(huán)保政策不能落實(shí)的根源所在。”湖南省人大環(huán)資委副主任文志強 說(shuō)。甚至到了2005年，一位基層環(huán)保局長(cháng)還找他訴苦：爭取了幾年，環(huán)保局長(cháng)好不容易爭取到了一次到縣委常委會(huì )做報告的機會(huì )，可是書(shū)記卻說(shuō)，做報告可以， 但是不要提出人事和資金方面的要求，不研究?？h環(huán)保局長(cháng)嘀咕：這兩個(gè)不研究還研究什么呢？
黃常見(jiàn)記得2000年前后，他還常跟市領(lǐng)導開(kāi)玩笑，“我們環(huán)保部門(mén)是睜一只眼閉一只眼”，領(lǐng)導總會(huì )糾正說(shuō)“最好把兩只眼都閉上”。
給省委書(shū)記的下馬威
“老大難，老大難，老大一動(dòng)就不難。”
等到2006年，黃常見(jiàn)不得不把兩只眼睛都睜開(kāi)了。
前一年歲末，松花江污染事件爆發(fā)，當時(shí)的國家環(huán)?？偩志珠L(cháng)被迫辭職，引發(fā)湖南官場(chǎng)一時(shí)震動(dòng)，并被廣泛認為“把警察抓進(jìn)監獄，因為沒(méi)抓到賊”。
頗戲劇的是，幾乎同一時(shí)間，同樣一幕毫無(wú)征兆地發(fā)生在了湘江，是為“湘江鎘污染事件”。由于水利施工不當導致株洲冶煉廠(chǎng)含鎘廢水排入湘江，人口最密集的湘潭、長(cháng)沙兩市飲用水源水質(zhì)受到不同程度污染。
2005年12月，新的省委書(shū)記張春賢才由交通部部長(cháng)調任湖南，距離事發(fā)還不足滿(mǎn)月，“湘江毫不客氣地給了省委書(shū)記一個(gè)下馬威。”
新書(shū)記遭遇到了遍布地雷的湘江，到任的第二年，2006年，湖南省大小環(huán)境污染事故145起，其中較大以上的污染事故達17起，數字駭人，“這真正 觸動(dòng)了省領(lǐng)導的神經(jīng)”，拉開(kāi)了湘江治理的實(shí)質(zhì)性大幕，而此前，原湖南省環(huán)保局局長(cháng)傅玉輝曾有過(guò)總結：湘江治理實(shí)質(zhì)性工作進(jìn)展不大。
2006年12月，張春賢沒(méi)有與當地領(lǐng)導打招呼，直接到了湘江邊，地方領(lǐng)導追來(lái)忐忑送別，張春賢一一叮囑，“不能反彈”。這竟是湖南歷史上第一位視察湘江污染的省委書(shū)記。
這一年也正是國家“十一五”規劃的第一年，國家首次將節能減排作為政府考核的硬指標，“從某種程度上說(shuō)，2006年是湘江治理的元年”一位省領(lǐng)導對南方周末說(shuō)。
湖南省人大常委會(huì )環(huán)資委的一位官員后來(lái)感慨：老大難，老大難，老大一動(dòng)就不難。
在環(huán)保廳廳長(cháng)蔣益民看來(lái)，2006年前后頻頻爆發(fā)的重大污染事故“既是壞事，又是好事”，由此催生了一輪輪針對湘江流域各個(gè)行業(yè)的行政執法風(fēng)暴，并 延續至今。由突發(fā)事件引發(fā)重拳治標，是一頗具中國特色的治理路徑，黃常見(jiàn)說(shuō)，“此后，幾乎所有地方政府工作報告中都要涉及關(guān)停企業(yè)的數量。”
以2008年為例，湘江流域660家造紙企業(yè)一下子關(guān)停超過(guò)三分之二；郴州四大礦區198家企業(yè)全部關(guān)停到位。在郴州臨武縣副縣長(cháng)劉帥的印象中，這兩年各種專(zhuān)項整治幾乎沒(méi)停過(guò)，而臨武正是湘江流域四大治理重點(diǎn)之一的三十六道灣所在地。
湖南省顯然還希望獲得更大的支持，并費盡心思，2009年全國兩會(huì )期間，湖南籍人大代表聯(lián)名建議將湘江納入國家的大江大河治理，“有的中央部門(mén)領(lǐng)導 甚至一度認為湘江的水質(zhì)很好，不需要國家治理”。作為配合，兩位有著(zhù)中央履歷的主官張春賢和周強在北京展開(kāi)了緊鑼密鼓的公關(guān)，最終促成。
而此前，北京對湖南來(lái)說(shuō)很遙遠。在年近八旬的原湖南省環(huán)保局總工程師曾北危印象中，此前主政湖南的領(lǐng)導從未到北京有關(guān)部門(mén)申請過(guò)湘江治理的項目貸款。曾老先生曾無(wú)比羨慕的一個(gè)兄弟省份的段子是：時(shí)任的湖北省長(cháng)，曾經(jīng)為了爭取項目貸款，在北京專(zhuān)程等了國家計委主任三天。#p#副標題#e#
別有用心的“挑刺”
“政府還不重視環(huán)保工作的時(shí)候，幸好他們在呼吁。”
沿襲著(zhù)“老大一動(dòng)就不難”的中國特色的邏輯，2006年初的湘江鎘污染事件也直接催生了當年4月的湖南省人大常委會(huì )執法大檢查，以環(huán)保為執法主題，副部級帶隊，這是歷史上第一次，“就是看湘江流域。”
最終的調查結果，付諸一份不留情面的匯報，環(huán)資委主任孫在田長(cháng)達11頁(yè)的調研報告中，只有一頁(yè)紙是總結成績(jì)，其他都是問(wèn)題，問(wèn)題，還是問(wèn)題。
盡管不那么令人愉悅，蔣益民仍心有戚戚，“尤其在政府還不重視環(huán)保工作的時(shí)候，幸好他們在呼吁”。
在副縣長(cháng)劉帥的記憶中，此前類(lèi)似的執法檢查環(huán)資委每年都有，但“最終都只是在報告上，政府不動(dòng)真格的，人大的監督很難落實(shí)。”
2007年8月，省人大常委會(huì )一副主任在湘潭湘鄉市跟蹤檢查時(shí)發(fā)現，11家皮革加工企業(yè)的污水仍然直排漣水河。當天中午，副主任連飯都沒(méi)吃就離開(kāi)了，湘鄉皮革城早已上過(guò)整改名單，屬于典型的“屢教不改”。
第二天，湘潭市委書(shū)記緊急趕到湘鄉，親自現場(chǎng)辦公，才痛下決心做出了“對11家皮革加工企業(yè)立即停產(chǎn)整頓”的決定。
遇到地方領(lǐng)導不聞不問(wèn)時(shí)，環(huán)保部門(mén)指望人大，人大還得變著(zhù)法子借力其他。
2007年，洞庭湖成功治理為湖南省博得國內外不少贊譽(yù)——短短一年內，湖區周邊的236家造紙企業(yè)關(guān)停234家，15日內，洞庭湖水質(zhì)恢復到三類(lèi)水質(zhì)，整治立竿見(jiàn)影。
外界廣為熟知的是溫家寶總理的批示拉開(kāi)了洞庭湖治理序幕，而鮮為人知的是，其幕后一手導演這出將軍政府好戲的卻是省人大環(huán)資委。
事實(shí)上，早在2005年，人大代表孫在田和傅玉輝就曾聯(lián)名向省政府主要領(lǐng)導寫(xiě)信，然而連續兩次的專(zhuān)項整治最終都死灰復燃，形勢所迫，二人決意公諸天 下。2006年9月，人大代表們徑自帶著(zhù)新華社、人民日報等媒體暗訪(fǎng)洞庭湖，一個(gè)月后，一份“近百家造紙廠(chǎng)向洞庭湖直接排污”的內參直接捅向國務(wù)院。
這才有了溫家寶總理的內參批示，也才有了洞庭湖史上空前的治理戰爭。所幸的是，最終治理效果得到中央認可，也讓湖南省領(lǐng)導嘗到了“甜頭”，“對省領(lǐng)導繼續堅持湘江治理是一個(gè)鼓勵”。
這樣的“別有用心”，最近一次是今年7月，人大環(huán)資委再度出具《關(guān)于湘江流域水污染綜合整治情況的調研報告》，對政府強調的治理成績(jì)，并沒(méi)有完全領(lǐng) 情，甚至“苛刻”。“40個(gè)監測斷面中，四類(lèi)和劣五類(lèi)水質(zhì)占到20％，湘江流域水質(zhì)仍未根本好轉。”調研報告的撰寫(xiě)者、人大環(huán)資委辦公室副主任梁斌勛 說(shuō)，“人大就是挑刺的。”
有意思的細節是，調研報告的數據選擇5月份，而未選用離撰寫(xiě)報告更近的6月份，梁斌勛稱(chēng)“別有用心”——6月份是湘江的豐水期，不能客觀(guān)代表湘江全年的水質(zhì)。
環(huán)保三年翻身
從“第三等級”邁入了“第一等級”。
2009年7月3日，省委書(shū)記張春賢到新落成的湖南省環(huán)保廳大樓視察，后來(lái)新聞顯示，當天瀏陽(yáng)卻爆發(fā)惡性鎘污染事件，蔣益民和他所掌管的環(huán)保部門(mén)心中惴惴。
省委書(shū)記意外給予了毫不吝嗇的肯定：成績(jì)突出，非常滿(mǎn)意。蔣益民覺(jué)得這是書(shū)記在鼓勵自己放開(kāi)手腳干。
這樣的變化早在三年前就開(kāi)始了，省里召開(kāi)經(jīng)濟形勢研究會(huì )，“發(fā)改委、財政講完就是環(huán)保跟國土”，足見(jiàn)地位的提升，而2006年一年，蔣益民就被書(shū)記單獨約見(jiàn)過(guò)七八次。
今年，湖南省機構改革很多部門(mén)都還沒(méi)準備到位，湖南省環(huán)保局還是順利升格為廳，成為省政府的組成部門(mén)，“7月13日那天就單獨任命了環(huán)保廳長(cháng)”。在外界看來(lái)，這樣的安排，基本等同于明著(zhù)給環(huán)保部門(mén)撐腰，也釋放著(zhù)政府對待湘江動(dòng)真格的決心。
環(huán)保部門(mén)“靠山硬了”，“手中的權力大了”，對于這條憂(yōu)心的江水，才能稍顯治理力量，除了延續經(jīng)年的罰款、停產(chǎn)整頓、關(guān)閉等常見(jiàn)的行政手段外，最大利劍就是“區域限批”，針對的是一些陽(yáng)奉陰違的地方政府。
2007年4月，因為頂風(fēng)對湘江流域一家企業(yè)越權審批，湘潭縣不幸成為“區域限批”的首次亮劍所指，該縣在長(cháng)達半年多的時(shí)間內所有項目一律不批，這給靠投資拉動(dòng)增長(cháng)的縣域經(jīng)濟無(wú)疑是致命一擊，“至今仍未走出亮劍帶來(lái)的陰影。”縣環(huán)保局長(cháng)陳鐵平說(shuō)。
而對于地方領(lǐng)導的仕途，亦是當頭棒喝，湘潭的主要領(lǐng)導甚至在深夜，電話(huà)吵醒環(huán)保局的總工程師肖永定，“老肖，向你請教一個(gè)問(wèn)題，什么叫COD。”
兩年來(lái)，湖南省環(huán)保廳“區域限批”的利劍已經(jīng)用過(guò)多次，“考慮到形象的影響，才沒(méi)有一一曝光”。最近的一次，就是不久前發(fā)生鎘污染事件的瀏陽(yáng)。
而隨著(zhù)國家和省財政對于環(huán)保項目補貼和投入的增加，環(huán)保項目批復也成為省環(huán)保廳一項重要的權力。在湘江治理的專(zhuān)項整治中，蔣益民經(jīng)常和地方政府領(lǐng)導做起了“交易”：“不關(guān)企業(yè)，就別來(lái)找我要項目，要錢(qián)。”
這樣的硬身板，不談弱勢的90年代，就在三四年前也是難以想象的。
2005年，時(shí)任湘潭市環(huán)保局局長(cháng)黃常見(jiàn)決心要關(guān)湘江邊上的一批污染企業(yè)，“分管工業(yè)的副市長(cháng)看到我就頭疼，批評我沒(méi)有大局觀(guān)”。為了關(guān)閉竹埠港工 業(yè)園區的一家污染企業(yè)，他甚至要去找蹲點(diǎn)的市人大領(lǐng)導談心，磨蹭了兩個(gè)多月，才最終關(guān)了。直到2005年前，湘潭市環(huán)境監察支隊的日常工作還都是“一邊看 著(zhù)企業(yè)往湘江排污水，一邊去和企業(yè)討價(jià)還價(jià)排污費”。
對于省市兩級而言，環(huán)保系統的三年翻身確是從“第三等級”邁入了“第一等級”，但是，延至更基層的系統，現狀依舊嚴峻。
張家界桑植縣環(huán)保局21名編外工作人員全部靠收取排污費維持工資和工作運轉，省人大環(huán)資委主任孫在田說(shuō)，“這種環(huán)保違法者養活執法者”、“以罰代法”的現象在基層環(huán)保部門(mén)非常普遍。
2007年，湘江衡陽(yáng)段某水質(zhì)斷面砷嚴重超標，經(jīng)查是上游某縣造成，這個(gè)縣環(huán)保局長(cháng)期“監測”，但所有監測數據全是達標的，最后一查，所有數據全是瞎編的。
最近兩年，因環(huán)保而頻發(fā)的群體性公共事件令基層環(huán)保部門(mén)倍感壓力，湘潭市環(huán)保局的報告稱(chēng)：由于歷史欠賬，湘江流域正進(jìn)入污染事故高發(fā)期，基層環(huán)保部門(mén)如履薄冰，建議上級環(huán)保部門(mén)加大關(guān)心和保護。
摸腦袋摸出200億
“斷斷續續，我們算下來(lái)已經(jīng)有100個(gè)億，丟進(jìn)去以后連水都不響。”
行政強力甚至是主官驅動(dòng)下的治污風(fēng)暴，一時(shí)痛快，卻難免反復，在治標漸見(jiàn)成效之余，湖南省開(kāi)始探索一些長(cháng)效的，基于利益引導機制上的措施，這包括環(huán) 境污染責任險試點(diǎn)，保險公司為污染企業(yè)埋單，還包括綠色信貸制度，如果企業(yè)環(huán)保不達標，銀行將拒絕向該企業(yè)放貸，“對很多企業(yè)來(lái)說(shuō)，這是致命的”。
最新的消息是，湘江流域治理已被納入國家治理戰略，時(shí)隔三十年后，這條河流的治理將重新披上了國字號的外衣：為國家積累經(jīng)驗。
而著(zhù)眼于湘江治理未來(lái)的《湘江管理條例》正在緊鑼密鼓的調研之中。其中之一即是針對湘江流域的管理體制動(dòng)刀。
多年來(lái)一條完整的流域遭遇著(zhù)各自為政的八個(gè)市級行政層面，四大重點(diǎn)污染源無(wú)一例外的都是在兩個(gè)行政區的交界面，下游的總是抱怨上游，為此，湖南官場(chǎng)一度呼吁設立“江長(cháng)”。
2008年，省長(cháng)周強宣布，要將湘江打造成中國的萊茵河，“題中之義就是要借鑒萊茵河流域統一管理的經(jīng)驗。”在制度的設計中，湘江流域管理委員會(huì )將由省里主要領(lǐng)導負責，流經(jīng)八市的市長(cháng)都是成員，并簽訂責任狀，實(shí)行一票否決。
這份條例中，還將要求各級政府作出明確的湘江重金屬污染治理專(zhuān)項規劃，包括資金配套的設計，這引發(fā)了環(huán)保圈錢(qián)的隱憂(yōu)。
9月23日，人大環(huán)資委副主任文志強接到了衡陽(yáng)常寧市政府的一份報告，當地水口山幾十年堆積下來(lái)200多萬(wàn)噸的廢渣堆整治，向省里要200多億資金，這讓文志強“嚇了一跳”。
不久前，文志強帶隊到該地區進(jìn)行執法檢查，曾問(wèn)副市長(cháng)，需要多少錢(qián)？副市長(cháng)說(shuō)，1.8億。文志強正嘀咕：前幾天臨武縣說(shuō)生態(tài)恢復要20個(gè)億。常寧市 委書(shū)記馬上改口說(shuō)可能要十幾個(gè)億。到吃午飯的時(shí)候，副市長(cháng)就說(shuō)要17個(gè)億?，F在，文志強接到的報告上說(shuō)要200多億，“都在摸腦袋”。
事實(shí)上，即便是納入到國家層面，中央給與湘江治理資金也有限，而湖南全省在三年內計劃用于湘江流域的資金也才174億。
除了“摸腦袋”的，還有不關(guān)心的。2009年初，郴州臨武縣副縣長(cháng)劉帥將“全縣環(huán)境污染綜合整治規劃”作為當年經(jīng)濟工作部署的頭等大事，其目的就是為了對接中央和省級資金。但截至目前這個(gè)規劃都未提上議事日程，“在許多領(lǐng)導看來(lái)是超前了，沒(méi)有必要”。
數年前的清水塘治理的前車(chē)之鑒依舊在目。“國家的、省里的、地方的投入，斷斷續續，我們算下來(lái)已經(jīng)有100個(gè)億，丟進(jìn)去以后連水都不響。”文志強認為，一定要先行做好治理規劃，“現在拿到我們這里的報告，必須得告訴我每一分錢(qián)怎么花。”作者：孟登科
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