1 概況
黃河下游引黃供水事業(yè)始于20世紀50年代初期，山東段現有引黃涵閘69座、許可取水量69.44億m3，揚水站、提灌站106個(gè)、許可取水量1.14億m3，灌區引黃蓄水平原水庫753座、設計庫容14.76億m3。引黃供水經(jīng)歷了探索嘗試、大引大蓄、停灌治理、恢復整頓、穩定發(fā)展、統一調度管理等復雜、曲折的過(guò)程，由最初的農業(yè)用水發(fā)展成為工農業(yè)生產(chǎn)、城鄉居民用水全方位供水，實(shí)現了由無(wú)償供水、按灌溉面積收費向計量供水按方收費的轉變，供水體系不斷完善，供水規模不斷擴大。黃河下游山東段萬(wàn)畝以上的引黃灌區72處，設計灌溉面積236.8萬(wàn)hm2，有效灌溉面積189.3萬(wàn)hm2，引黃水量和引黃灌溉面積占山東總用水量和總灌溉面積的40%左右。同時(shí)，也為引黃濟青、引黃濟淀、引黃濟津和勝利油田工業(yè)、生活及濱海地區人畜用水等提供了可靠的水源。黃河水已成為沿黃地區經(jīng)濟發(fā)展和人們賴(lài)以生存的寶貴資源，社會(huì )效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益巨大。
2 供水管理
2.1水價(jià)管理體制
黃河下游山東段引黃供水由省屬的8個(gè)市級河務(wù)部門(mén)管理，市級河務(wù)部門(mén)由獨立的供水分局負責引黃供水管理工作，供水分局下設閘管所，具體負責引黃涵閘的運轉、維修養護、閘前閘后100m范圍內的清淤、閘體、洞身清淤、調水配水、供水水量、水費計收、防汛等工作。財務(wù)管理上，按照《引黃渠首工程供水財務(wù)管理與會(huì )計核算辦法》等單獨核算，作為經(jīng)營(yíng)收入處理。市級河務(wù)部門(mén)每年的供水預算由省級河務(wù)部門(mén)批復后實(shí)施，各市級河務(wù)部門(mén)單獨設帳，省級河務(wù)部門(mén)統一核算。
2.2水費計收
按照《黃河下游引黃渠首工程水費收交和管理辦法(試行)》規定，由黃河主管部門(mén)管理的渠首供水的用水單位，直接向黃河主管部門(mén)交付水費；灌區以外通過(guò)灌區供水的用水單位，向灌區管理單位交費，再由灌區管理單位向黃河主管部門(mén)交付水費；直接由地方自建自管的渠首工程供水的用水單位，由渠首工程管理單位向工程所在河段的黃河主管部門(mén)交付水費。農業(yè)用水按夏秋兩季征收，年終結清的方式收取水費，夏季主要征收水費和補助糧，秋季主要征收清淤費；工業(yè)用水按月收取水費。水費按方收取，以貨幣的形式結算。
2.3供水價(jià)格
1965年全國水利工作會(huì )議上明確指出，凡有興利效益的工程，要通過(guò)合理征收水費和積極組織生產(chǎn)，達到管理經(jīng)費自給自余。1982年水電部頒發(fā)了《黃河下游引黃渠首工程水費收繳和管理辦法》，從此開(kāi)始計收水費。1985年國務(wù)院發(fā)布了《水利工程水費核定、計收和管理辦法》，黃委根據國家按成本核定水費標準的原則，制定了黃河下游引黃渠首工程的水價(jià)標準，1989年水利部以水財字[1989]1號文頒布了《黃河下游引黃渠首工程水費收繳和管理辦法（試行）》，規定了不同月份、不同用途的水費價(jià)格標準。國家計委以計價(jià)格[2000]2055號文《關(guān)于調整黃河下游引黃渠首工程供水價(jià)格的通知》對黃河下游引黃渠首工程供水價(jià)格進(jìn)行了調整，農業(yè)用水4-6月份1.2分/m3，其他月份1分/m3；工業(yè)及城市用水4-6月份4.6分/m3，其他月份3.9分/m3。
3 存在的問(wèn)題
3.1管理體制方面
水費作為事業(yè)收入的一部分，便于管理，但這種管理體制已不適應形勢發(fā)展的需要。一是與事業(yè)單位財務(wù)體制改革不相適應。事業(yè)單位部門(mén)預算的推行，嚴格了資金的使用與管理，如果繼續將水費收入作為事業(yè)收入的一部分來(lái)管理，對事業(yè)單位的穩定和發(fā)展不利。二是與國家政策不符。財政部、國家計委、農業(yè)部以財規[2000]10號文《關(guān)于取消農村稅費改革試點(diǎn)地區有關(guān)涉及農民負擔的收費項目的通知》指出，根據國家商品價(jià)格管理目錄和水利產(chǎn)業(yè)政策的有關(guān)規定，水利工程的水費作為經(jīng)營(yíng)性收費管理。經(jīng)營(yíng)性收費需要正確、全面地核算成本，而目前的管理體制，不利于水價(jià)的成本核算，不利于渠首管理單位建立完善的經(jīng)營(yíng)管理體制。
3.2計量方法落后
目前，黃河下游引黃水量的計量多為流速儀測流，該方法比較準確，但耗時(shí)長(cháng)，閘門(mén)啟閉頻繁，誤差較大，人為因素多，測流精度難以保證，費用較高。另有一些取水口，無(wú)專(zhuān)門(mén)的計量設施，一般以開(kāi)機時(shí)間、電機功率等因素計算引水量，準確程度不高。落后的計量方法常因計量不準，引起供需雙方的矛盾。
3.3水價(jià)偏低
供水價(jià)格隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展不斷調整，發(fā)改委2005年《關(guān)于調整黃河下游引黃渠首工程供水價(jià)格的通知》對黃河下游引黃渠首水價(jià)調整為：農業(yè)用水仍執行4-6月份1.2分/m3、其他月份1.0分/m3；工業(yè)用水4-6月份9.2分/m3、其他月份8.5分/m3。調整后的供水價(jià)格，在一定程度上緩解了渠首供水單位收不抵支的壓力，但目前的水價(jià)不足合理水價(jià)的一半，與補償成本合理收益標準相比還有很大差距。供水收入僅夠支付材料、工資及零星開(kāi)支，維持渠首管理單位的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，根本沒(méi)有提取設備折舊費的能力。供水工程維修養護經(jīng)費投入嚴重不足，工程老化速度加快，病險工程逐年增多。供水價(jià)格過(guò)低，也帶來(lái)了一系列難以解決的矛盾和問(wèn)題，如工程投入來(lái)源少，工程老化失修，跑、冒、滴、漏問(wèn)題嚴重，節水意識差，農業(yè)灌溉方式仍以大水漫灌、串灌為主，水利用系數不足0.45；工業(yè)、城鎮用水重復利用率低，浪費嚴重。這些問(wèn)題反過(guò)來(lái)導致供水成本的增加，供水效益下降，使供水成本與效益的矛盾更加突出，黃河水資源得不到優(yōu)化配置。
3.4缺乏更新改造資金
引黃涵閘具有一定的使用年限，目前使用的引黃涵閘多為20世紀80年代改建或擴建的，因為缺少資金，部分涵閘超期服役，帶病運行，急需更新改造。如何解決涵閘改造資金投入大和資金來(lái)源問(wèn)題，是擺在面前的首要任務(wù)，在一定程度上制約了渠首工程供水事業(yè)的發(fā)展。
4 水價(jià)改革措施
4.1供水體制改革
供水管理體制改革要適應機構改革、人員分流、部門(mén)預算的時(shí)間要求，分類(lèi)分步實(shí)施?，F有引黃渠首供水工程，關(guān)系到防洪與供水職能的劃分，要分步實(shí)施改革，在對供水資產(chǎn)進(jìn)行單獨核算的基礎上，把引黃涵閘、控導工程、堤防工程按一定的比例剝離劃轉供水資產(chǎn)，核定分離人員，組建獨立核算、自負盈虧、責權明確、自我維持、自我發(fā)展的企業(yè)化管理的供水事業(yè)單位。在取得成熟管理經(jīng)驗、運作相對規范的基礎上組建上下游結合、水量統一調度、利益共享的供水集團公司，搞好引黃涵閘的管理工作。對新建工業(yè)和生活引黃供水項目，市級河務(wù)部門(mén)要以控股或參股的方式積極參與項目的建設管理，積累管理經(jīng)驗，成立獨立核算的供水公司，逐步加以推廣。
4.2完善水量計量
加強先進(jìn)測流技術(shù)和方式的研究，改進(jìn)引黃涵閘的測流設施，結合引黃涵閘的運行監控系統改造，逐步配備先進(jìn)的數據采集及處理系統，建立引黃涵閘的信息管理系統和網(wǎng)絡(luò )系統，準確計量水量，減少傳統測流方式造成的誤差，縮小人為因素對測流的影響，最終實(shí)現所有引黃涵閘的遠程監控。引黃供水單位加大宣傳力度，積極做好宣傳工作，使用水單位牢固樹(shù)立水商品意識、節水意識，理順各種關(guān)系，合理、及時(shí)收取水費，確保引黃涵閘的正常運轉，盡量避免由于測流方法不科學(xué)導致的水量計量不準確產(chǎn)生的矛盾。
4.3實(shí)現由行政事業(yè)性收費向經(jīng)營(yíng)性收費的轉變
財政部、國家計委、農業(yè)部下發(fā)《關(guān)于取消農村稅費改革試點(diǎn)地區有關(guān)涉及農民負擔的收費項目的通知》后，注銷(xiāo)了各市級河務(wù)部門(mén)辦理的行政事業(yè)性收費許可證，將水費作為經(jīng)營(yíng)性收費，并按照經(jīng)營(yíng)性收費的有關(guān)規定辦理工商、稅務(wù)登記，實(shí)現水費由行政事業(yè)性收費向經(jīng)營(yíng)性收費的轉變，促進(jìn)供水管理的良性循環(huán)。
4.4建立統一的供水管理體系
引黃渠首工程分屬于不同的省區，地方與部門(mén)分割管理，難以實(shí)現全流域水資源的統籌安排與合理使用，枯水期各地爭水現象嚴重。加強黃河水資源的統一管理，合理調度、調配水資源，由黃委行使黃河水資源開(kāi)發(fā)利用的管理權和監督權，實(shí)現水資源的合理調配，最大限度的發(fā)揮黃河水資源的作用。實(shí)行訂單供水，根據黃河來(lái)水情況，統一調配水資源，合理分配各市級河務(wù)部門(mén)的引黃水量，特殊情況適當調劑，滿(mǎn)足用水要求。#p#分頁(yè)標題#e#
4.5提高供水價(jià)格
水價(jià)對水資源的配置和管理起著(zhù)重要的作用，水價(jià)長(cháng)期偏低，導致人們節水意識差，農業(yè)用水多為大水漫灌、串灌，渠系不配套，水利用系數低；工業(yè)用水浪費嚴重，循環(huán)利用率低。充分利用價(jià)格的杠桿作用，在綜合考慮工程運行需要、成本和調水等因素的基礎上，采取“適當提高、分步實(shí)施”的辦法，逐步提高水價(jià)標準，使水價(jià)成為包括供水成本、稅金、利潤等在內的商品水價(jià)格，符合市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的要求。
4.6實(shí)行兩部制水價(jià)
兩部制水價(jià)是對不同的用戶(hù)實(shí)行不同的水價(jià)，以促進(jìn)節約用水，限制浪費。兩部制水價(jià)包括基本水價(jià)和計量水價(jià)，基本水價(jià)按補償供水工程固定成本費用核算，主要是對農業(yè)用水的保本計價(jià)；計量水價(jià)是按補償供水工程正常運行成本、費用加合理的利潤，主要用于城市工業(yè)用水、高消費行業(yè)用水。合理分析供水價(jià)格的內容，正確核算供水成本，根據供水實(shí)際確定不同的供水價(jià)格，完善水價(jià)制度。推行兩部制水價(jià)能夠維持引黃渠首工程的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，保障水利配套設施的正常運行，增加維修養護費用，逐步解決工程老化、失修問(wèn)題，起到節約用水、減少浪費的作用。合理確定用水定額，實(shí)行超額加價(jià)制度，調整供水結構，積極探索適合灌區實(shí)際的水價(jià)制度，逐步實(shí)現水資源的優(yōu)化配置，力爭供水效益的最大化。
5建議
5.1制定配套政策
水管體制改革后，重新組建了供水管理單位，業(yè)務(wù)上實(shí)行垂直管理，但是一些相關(guān)措施和辦法有待進(jìn)一步制定、補充和完善。隨著(zhù)供水管理事業(yè)的不斷發(fā)展，為改善日益加劇的水資源供需矛盾，供水單位制定了一系列措施和內控制度，如用水申請、取水許可制度、放水報水制度、供水管理責任制、供水管理辦法及水費征收管理辦法等，使供水管理工作有法可依、有章可循。建立健全約束機制，不斷完善與更新各項規章制度，用制度約束管理行為，實(shí)現供水經(jīng)營(yíng)的良性發(fā)展。
5.2盡快實(shí)施“兩水分供”
實(shí)行工業(yè)用水與農業(yè)用水分開(kāi)管理，按實(shí)際用途界定用水性質(zhì)，是實(shí)行“兩水分供”的前提。實(shí)行“兩水分供”，讓黃河水資源充分發(fā)揮其應有的效益，既便于管理，又符合用水的實(shí)際情況。供水管理單位加大監管力度，定期對水資源情況和用水情況進(jìn)行檢查和了解，科學(xué)界定用水性質(zhì)，防止非農業(yè)用水大量擠占農業(yè)用水。摸清灌區及用水單位的情況，最大限度地分離非農業(yè)用水。發(fā)揮價(jià)格杠桿的調節作用，抑制非農業(yè)用水的過(guò)快增長(cháng)。積極與用水單位協(xié)調，減少供需矛盾，使有限的水資源得到充分利用，促進(jìn)“兩水分供”的有效實(shí)施。
5.3提高隊伍素質(zhì)
供水管理單位應加大人員培訓力度，尤其是對新上崗人員，進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)技能和管理知識培訓，使供水管理人員盡快適應新的崗位，搞好供水管理工作。隨著(zhù)引黃涵閘遠程監控系統安裝、調試和運行，管理工作的科技含量大大增加，培養一批業(yè)務(wù)素質(zhì)高、創(chuàng )新意識強、懂經(jīng)營(yíng)、善管理的供水管理人員，是供水管理單位的當務(wù)之急，也是搞好供水管理工作的前提條件。
5.4加大水費征收力度
水費是保證供水管理工作良性運行的基礎，水費增收是供水管理的重要內容。在辦理取水許可時(shí)與用水單位簽訂用水協(xié)議，明確水費的征收時(shí)間、征收方式、征收進(jìn)度及處罰措施；引水過(guò)程中或引水結束后，及時(shí)與用水單位溝通，增強用水戶(hù)的節水意識，促進(jìn)灌區節水改造，引進(jìn)、推廣先進(jìn)的灌溉設備，采取先進(jìn)的灌溉方式，提高水資源的利用效率，提高用水戶(hù)繳納水費的積極性和自覺(jué)性。采取優(yōu)費優(yōu)水、先費先水、欠費減水、拒費停水的配水原則和一系列有效措施，確保水費的全額征收，促進(jìn)供水管理事業(yè)的良性循環(huán)。
5.5適應市場(chǎng)要求，提高供水保證率
引黃供水單位通過(guò)對供水管理體制、水資源管理運行機制、水價(jià)形成機制、政策法規和技術(shù)保障體系、灌溉工程設施的整體質(zhì)量和服務(wù)能力等的綜合分析，盡快適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展要求，建立新型供水管理體制。結合黃河下游河道條件、引水條件、用水需求等，對引黃供水規律、河道不同來(lái)水情況下引黃供水能力進(jìn)行分析，適應黃河上中游水庫的調控方式，確保用水高峰期、水量短缺的情況下及時(shí)供水，加大水量統一調度的實(shí)施力度，提高引黃供水的保證率，發(fā)揮引黃供水的最大效益，使引黃供水事業(yè)進(jìn)入可持續發(fā)展的良性運行軌道。
作者簡(jiǎn)介
崔慶瑞(1967-)，男，山東陽(yáng)谷人，高級工程師，主要從事工程建設與管理工作。
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