4月27日，以“水污染防治法修訂”為主題的全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會(huì )在北京召開(kāi)，全國政協(xié)主席俞正聲主持會(huì )議并講話(huà)。十幾位來(lái)自相關(guān)領(lǐng)域的全國政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者以及部委負責同志齊聚一堂，就修訂水污染防治法，更加科學(xué)有效地提升水資源保護能力建言獻策。
“沒(méi)有調查研究就沒(méi)有發(fā)言權”。為了給這次會(huì )議做好準備，2017年2月，民革中央、全國政協(xié)社會(huì )和法制委員會(huì )組成聯(lián)合調研組，選擇在水污染防治方面具有代表性、地方實(shí)踐經(jīng)驗豐富的湖北、廣東兩省開(kāi)展實(shí)地調研。察看、記錄、交流、思索……一路上，調研組成員們全身心地投入到調研議題之中。
除了實(shí)地調研，由于此議題專(zhuān)業(yè)性強、涉及面廣，本著(zhù)精確“問(wèn)診”、查漏補缺的目的，全國政協(xié)社會(huì )和法制委員會(huì )還先后在北京組織了由法學(xué)、環(huán)境、水利等領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者參加的系列研討會(huì )，共同研究完善對修法的意見(jiàn)建議，字斟句酌、幾易其稿。
這些努力最終匯聚成智慧的結晶被帶到座談會(huì )現場(chǎng)———
“多龍”協(xié)治
作為2017年唯一一次以立法協(xié)商為主要內容的雙周協(xié)商座談會(huì )，全國政協(xié)為何會(huì )選擇這個(gè)主題？
正如全國政協(xié)副主席、民革中央常務(wù)副主席齊續春在帶隊調研時(shí)所說(shuō)，水乃“生命之源”。一直以來(lái)，黨和國家在保護水問(wèn)題上傾注了大量的心血?，F行水污染防治法自1984年頒布以來(lái)，先后于1996年、2008年進(jìn)行兩次修訂；9年后，再次納入修訂程序，彰顯出這個(gè)問(wèn)題的重要性與迫切性。
“水污染既是十分復雜的科學(xué)問(wèn)題，也是眾多利益訴求交織的社會(huì )問(wèn)題。水污染防治法的修訂，要突破區域、部門(mén)、個(gè)體利益的藩籬，為民生福祉立良法。”座談會(huì )一開(kāi)始，全國政協(xié)社會(huì )和法制委員會(huì )駐會(huì )副主任呂忠梅代表調研組開(kāi)宗明義表達了看法。
水污染防治法的修訂為何復雜？這與水的特性密不可分。
一方面，由于水有多重作用：既為人提供生存的環(huán)境和條件，具有生態(tài)的功能；又直接給人類(lèi)提供發(fā)電、航運、水產(chǎn)品、休閑娛樂(lè )等。這些功能雖然對于人的生存與社會(huì )發(fā)展都必不可少，但在現實(shí)中卻可能發(fā)生沖突。
基于它的“多用途”，水污染涉及人的生存與發(fā)展的方方面面，也關(guān)乎政府管理的大部分部門(mén)。
另一方面，水具有流域性，在管理上與行政區劃有著(zhù)矛盾。許多水污染問(wèn)題往往是因為涉及地方利益競爭而產(chǎn)生的。
同時(shí)，對于我國而言，水還面臨著(zhù)“水多（澇）、水少（旱）、水臟、水廉（價(jià)格）”交織，水質(zhì)、水量密不可分等矛盾。
在這些特性的影響下，一路走來(lái)，調研組發(fā)現一些問(wèn)題具有普遍性：
比如，部門(mén)職能存在交叉重疊。僅在排污口管理中，就有水利部門(mén)管理的“入河排污口”、環(huán)保部門(mén)管理的“排污口”、住建部門(mén)管理的“入管網(wǎng)排污口”，但是出現問(wèn)題追責時(shí)，往往互相推諉。
湖北省反映，過(guò)去有相關(guān)職能部門(mén)代地方政府“受過(guò)”的情況；廣東省反映，位于流域下游的廣東省與廣西、福建、湖南等處于流域上游的省份在跨界水污染突發(fā)事件應對、涉水產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)補償等方面很難協(xié)調……
這些事例讓調研組成員們陷入深深思考———在“多龍治水”是客觀(guān)現實(shí)，取消行政區劃、由一個(gè)部門(mén)“包打天下”不切實(shí)際的背景下，如何協(xié)調各方關(guān)系，明確法律責任？
全國政協(xié)委員、中科院南京分院院長(cháng)周健民多年持續關(guān)注水污染防治問(wèn)題。他指出，如果涉水各部門(mén)均根據自身需要制定各自管理目標，雖然從形式上看，都在履責監管，但目標的沖突必然帶來(lái)實(shí)際管理上的不協(xié)同。
“應該摒棄‘主管與分管’‘統管與配合’的部門(mén)分割管理體制，建立‘整合式執法’體制。”他解釋說(shuō)，要對涉水相關(guān)部門(mén)職能進(jìn)行整合式列舉，使各部門(mén)依法根據自身的職能定位和責任范圍，適時(shí)、適當、適度參與水環(huán)境質(zhì)量改善工作。并通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì )議、執法信息通報、聯(lián)合執法、交叉執法、跨區執法等具體形式，建立必要的執法協(xié)調、協(xié)作機制。
全國政協(xié)委員、環(huán)境保護部南京環(huán)保所所長(cháng)高吉喜指出，目前水污染防治法修訂草案存在“有職權無(wú)職責、有權利（力）無(wú)義務(wù)”問(wèn)題。“應進(jìn)一步完善政府問(wèn)責機制，其中命令性規定、禁止性規定補充對應的法律后果和法律責任，明確水環(huán)境質(zhì)量不達標地方政府的法律責任。”
全國政協(xié)委員、水利部水利電力設計規劃總院副院長(cháng)李原園認為，此次法律的修訂應強調“以流域為單元”。特別是在規劃中，明確區域規劃應服從流域規劃。他建議，“在不設立新的流域管理機構基礎上，明確現行流域機構的主體作用，并賦予流域管理機構水行政和水環(huán)境行政的綜合執法權。”
增減兼顧
在水污染治理的體制創(chuàng )新方面，湖北長(cháng)期走在全國的前列，特別是先行先試出臺了多部地方性法規，已經(jīng)基本形成了較為完備的地方水事立法體系。
全國政協(xié)委員、湖北省政協(xié)原副主席鄭心穗在介紹湖北省經(jīng)驗時(shí)提到，湖北地方實(shí)踐證明，繼續加大對污染物減排的制度設計固然重要，但不能忽視水體自?xún)裟芰Φ幕謴团c提升的意義。他認為，只有綜合采取加大生態(tài)保護和修復力度，擴大湖泊、濕地面積，實(shí)施生態(tài)補償等多種“增容”舉措，與既有的“減排”措施形成制度合力，才能實(shí)現水保護的目標。
委員們對此紛紛表示贊同。他們指出，如果將水污染防治法的定位僅限于“污染治理”，事實(shí)上很難實(shí)現水生態(tài)保護的目標。
“比如，導致中國水污染的原因不僅在于污水排放量大，而且還在于確保水體維持最低水環(huán)境的水量因上游截流而太少。像太湖流域、滇池以及武漢東湖、杭州西湖等湖泊水污染治理無(wú)一不是在減排的同時(shí)采取引水入湖補充水量的措施。”作為環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域的專(zhuān)家，北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁全程參與了調研和座談會(huì )的交流。他建議，在協(xié)調水的開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)保護上，要確立流域水域維持最低承載能力的標準及其保障措施。
在調研與交流中，委員達成了共識———此次修法應以立法形式確定“水環(huán)境質(zhì)量”概念。以水環(huán)境質(zhì)量管理目標為導向，以保障生態(tài)承載能力為核心，處理好“水生態(tài)保護”與“污染防治”的關(guān)系。
中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長(cháng)鄭丙輝認為，這個(gè)目標的實(shí)現離不開(kāi)水環(huán)境標準體系的建立，但是目前這方面還存在很多空白，亟須豐富標準體系的內容。
此外，呂忠梅委員建議，應在立法宗旨中增加“保障人群健康”的內容，為完善飲用水安全制度提供價(jià)值依據；在確定政府職能時(shí)，明確相關(guān)涉水管理部門(mén)在開(kāi)發(fā)利用水功能、建設維護水工程過(guò)程中的維持水生態(tài)平衡、預防和治理水污染的職責權限。
多元共治
法律責任規定到位、執行到位，法律才有威懾力，才能長(cháng)出“牙齒”。
除了法律上責任的設定，全國政協(xié)委員、安徽省高級人民法院副院長(cháng)汪利民認為，讓法律真正落地，僅靠行政機關(guān)上下級監督是不夠的。“要重視環(huán)境司法監督的意義，加強水環(huán)境行政與水環(huán)境司法之間的制度銜接。”
例如針對地方、部門(mén)利益之間的推諉扯皮，他提出可以確立水環(huán)境公益訴訟及訴前督促制度；同時(shí)大力推進(jìn)跨區劃法院的建設，解決跨行政區劃水環(huán)境糾紛的主客場(chǎng)問(wèn)題。
全國政協(xié)委員、鄭州市人民檢察院副檢察長(cháng)朱專(zhuān)興也認為，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度在實(shí)踐中已得到有益探索，應當在修法過(guò)程中總結相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗，促使該制度進(jìn)一步落地。
此外，委員們一致認為，水污染防治要充分調動(dòng)起公眾的力量。
全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)王俊峰建議，本次修法應該對水環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與相關(guān)內容進(jìn)行專(zhuān)章規定。“明確規定政府和企業(yè)的信息公開(kāi)義務(wù)，鼓勵企業(yè)自愿性信息公開(kāi)，詳細規定企業(yè)強制信息公開(kāi)的內容、范圍，切實(shí)保障公眾知情權、水環(huán)境事務(wù)參與權和獲得司法救助的權利。”
“還要建立水環(huán)境信息違法行為檔案制度。”王俊峰委員說(shuō)，將環(huán)保誠信檔案向社會(huì )公開(kāi)，并作為財政支持、政府采購、銀行信貸、外貿出口、企業(yè)信用、上市融資、著(zhù)名商標和名牌產(chǎn)品認定的重要依據。
在全國政協(xié)委員、河海大學(xué)副校長(cháng)陳星鶯看來(lái)，長(cháng)期以來(lái)，我國水污染防治立法中普遍采取的是“命令—控制型”手段，強調限制和禁止。“不妨借鑒國際范圍內的成功經(jīng)驗，增添經(jīng)濟激勵的內容。”她建議，可以通過(guò)法律釋放財政、政府采購、價(jià)格、獎勵、補貼等經(jīng)濟信號，有效引導企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)承擔水環(huán)境保護責任，自覺(jué)履行防治水污染義務(wù)。
補短堵漏
通過(guò)調研，委員們發(fā)現水污染防治法草案目前存在的另一個(gè)重要問(wèn)題是“仍然用著(zhù)以‘城市、工業(yè)’為中心的模式，對農業(yè)農村面源污染的治理缺乏認識和具有可操作性的措施。
作為長(cháng)期從事農業(yè)管理的專(zhuān)家，全國政協(xié)委員、廣東省農業(yè)廳副廳長(cháng)程萍指出，面對農業(yè)農村面源污染分散性、隱蔽性、隨機性、廣泛性、不易監測和難于量化等特點(diǎn)，如果仍堅持“一刀切”的思路來(lái)應對千差萬(wàn)別的面源污染，“往往耗費巨大、收效甚微”。
比如，草案中農業(yè)面源污染治理主體仍是“縣級以上地方人民政府”、“縣級以上地方人民政府環(huán)境主管部門(mén)”，但絕大部分農村鄉鎮沒(méi)有專(zhuān)門(mén)環(huán)保機構和人員，導致現實(shí)中面源污染無(wú)人管，環(huán)保咨詢(xún)無(wú)處問(wèn)。“建議建立鄉鎮環(huán)保所，作為環(huán)保主管部門(mén)派出單位，實(shí)行農村水環(huán)境保護的垂直管理。”
全國政協(xié)委員溫香彩長(cháng)期在中國環(huán)境監測總站工作，她對環(huán)境監測信息工作中存在的“重復建設、信息壁壘、數據不一致”等問(wèn)題憂(yōu)心忡忡。她提出，應該在修法中明確規定，建立環(huán)境監測信息共享機制條款；建立統一的監測標準，數據互通共享。
全國政協(xié)委員、重慶市政協(xié)副主席楊天怡對監測信息工作也非常關(guān)注。針對目前存在的環(huán)境數據造假的問(wèn)題，他認為，國家應通過(guò)財政等手段支持建立、健全獨立的國家水質(zhì)監測網(wǎng)；對人為修改原始監測數據的問(wèn)題，明確相關(guān)行為的處罰責任。
水的系統性不僅體現為上下游、左右岸，地下水和地表水也是相互連通的。
全國政協(xié)委員、天津市政協(xié)副秘書(shū)長(cháng)沈奎林專(zhuān)門(mén)提到了地下水問(wèn)題。“相比于地表水，地下水在法律法規制定、質(zhì)量標準體系完善和監管體系建設等方面非常滯后。”他提出，借助此次修法應當補充并完善地下水環(huán)境質(zhì)量標準體系，開(kāi)展地下水污染防治專(zhuān)項行動(dòng)。
此外，全國政協(xié)委員、全國律師協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng)朱征夫還對排污許可證制度的實(shí)施提出具體建議：“要明確排污許可證適用范圍、核發(fā)程序、法律效力、載明內容等核心要求。在法律責任中對無(wú)證排污或不按證排污的違法行為適用‘按日計罰’標準。”
對于修正案草案增設了船舶水污染防治的意見(jiàn)，“這是非常必要的，但也有一些問(wèn)題需要完善。”全國政協(xié)委員、民革遼寧省委主委施中巖提出，應在“各司其職、各負其責”的基礎上，建立“涉船”相關(guān)職能部門(mén)之間的協(xié)調、協(xié)作機制；并且進(jìn)一步明確港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠(chǎng)的水污染防治主體責任……
兩個(gè)多小時(shí)過(guò)去了，委員、專(zhuān)家們的討論依然意猶未盡。言之切切的背后是每個(gè)人心中沉甸甸的責任感，點(diǎn)點(diǎn)建議匯聚成“呵護好生命之源”的心愿。
會(huì )議雖會(huì )結束，但可以確信這份關(guān)注與呼吁不會(huì )停息……
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