導讀：科學(xué)的機制設計是海綿城市建設順利進(jìn)行的重要內容和關(guān)鍵環(huán)節。本文探討了由組織保障、制度保障、技術(shù)保障、資金保障和公眾參與五部分組成的海綿城市建設機制保障體系及其核心內容，以期為全國各城市開(kāi)展海綿城市建設提供參考與借鑒。
近年來(lái)，隨著(zhù)我國海綿城市建設地大力推進(jìn)，其呈現出的復雜性和系統性使業(yè)界逐漸認識到海綿城市建設不是一蹴而就的，亟需營(yíng)造一個(gè)良好的保障環(huán)境，使海綿城市建設能夠可持續性、常態(tài)化地健康發(fā)展。但是，相應的配套機制保障措施常常被忽視，甚至成為海綿城市建設推進(jìn)過(guò)程中的一大短板，面臨著(zhù)如何有效組織管理海綿城市建設；如何全面完善海綿城市建設相關(guān)制度；如何充分體現技術(shù)支撐作用；如何保障資金來(lái)源的可持續性和如何提高公眾參與意識，切實(shí)維護公眾利益等方面問(wèn)題。因此，為充分發(fā)揮機制保障對海綿城市建設全過(guò)程的協(xié)同支撐作用，需構建由組織保障、制度保障、技術(shù)保障、資金保障和公眾參與等部分組成的機制保障體系。本文重點(diǎn)闡述這幾部分的主要作用、內在聯(lián)系和核心內容。
1海綿城市建設機制保障體系構建
從發(fā)展程度上看，我國海綿城市建設仍處于初期發(fā)展階段，如何使其科學(xué)地步入常態(tài)化管理至關(guān)重要。機制保障是有序、安全、系統、可持續推進(jìn)海綿城市建設的一種重要方式和有效途徑。根據試點(diǎn)城市建設經(jīng)驗和按照功能特點(diǎn)的不同，機制保障體系主要包括組織保障、制度保障、技術(shù)保障、資金保障和公眾參與等保障措施。每種保障措施都有其主要作用，相互之間存在著(zhù)一定的內在聯(lián)系（見(jiàn)圖1）。
為有效保障海綿城市建設順利進(jìn)行，應明確各種保障措施的功能特點(diǎn)和主要作用，進(jìn)而將其有機結合和綜合應用。組織保障是根本，是海綿城市建設的“首腦”，起到全面統籌協(xié)調的作用。制度保障是核心，具有行政手段的規范性和強制性，通過(guò)不同建設環(huán)節和內容相關(guān)制度的約束管理，使海綿城市建設有章可循，扎實(shí)地向前推進(jìn)。技術(shù)保障是工具，通過(guò)合理采用科學(xué)技術(shù)方法，使海綿城市建設項目更加經(jīng)濟、高效地落地實(shí)施。資金保障是條件，是海綿城市建設各方面工作能夠獲得可持續性資金穩定投入的重要保障。公眾參與是基礎，通過(guò)宣傳教育，提高公眾參與意識，使海綿城市建設全民化、普適化發(fā)展，并起到民主監督的作用。
海綿城市建設機制保障體系中的各種保障措施并不完全獨立，而是相互聯(lián)系的。根據每種保障措施作用的不同，機制保障體系呈現出一定的層次性，分別為包含組織保障、制度保障的主體層和包含技術(shù)保障、資金保障、公眾參與的基礎層，前者是后者的主要根據，后者是前者的重要支撐。同時(shí)，主體層具有直接性和高效性的特點(diǎn)，組織保障和制度保障可直接高效地作用于海綿城市建設各個(gè)方面；基礎層具有間接性和漸進(jìn)性的特點(diǎn)，技術(shù)保障、資金保障和公眾參與直接控制管理海綿城市建設的作用有限，其作用的發(fā)揮需要長(cháng)時(shí)間的積累，相對滯后。
2各機制保障措施中的核心內容
2.1建立科學(xué)合理的組織管理模式
海綿城市建設是一項跨部門(mén)、跨專(zhuān)業(yè)、多類(lèi)型項目統籌建設管理的系統工程。如何高效協(xié)調各部門(mén)、各專(zhuān)業(yè)和各項建設工作，建立科學(xué)合理的組織管理模式成為各地政府開(kāi)展海綿城市建設的首要問(wèn)題。目前，國家級或省級海綿城市建設試點(diǎn)城市均成立了以城市主要領(lǐng)導為組長(cháng)的海綿城市建設工作領(lǐng)導小組，并下設辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“海綿辦”），這成為開(kāi)展海綿城市建設的基本組織保障，其內設機構的優(yōu)化完善和整體技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)的引進(jìn)為城市提供了重要參考。
?。?）優(yōu)化完善海綿辦內設機構。首先，各試點(diǎn)城市海綿辦均設置在當地政府某職能部門(mén)，如濟南市、白城市、莊河市的海綿辦分別隸屬于市政公用事業(yè)局、住建局和規劃建設局。但是，這種方式設立的海綿辦存在無(wú)法與其他部門(mén)有效溝通或其他部門(mén)重視程度不夠的問(wèn)題。對此，各試點(diǎn)城市不斷優(yōu)化完善內設機構，其中濟南市具有較強代表性：按照統籌不同類(lèi)型項目和各個(gè)建設環(huán)節的原則，建立了橫向推進(jìn)以項目部為主體，縱向突破以辦公室職能組為重點(diǎn)的矩陣式組織管理架構（見(jiàn)圖2），有效地將各級各部門(mén)融為一體和落實(shí)各自職責內容。值得指出的是，由于各城市政府職能部門(mén)構成、管理模式與能力的不同，海綿辦未必是海綿城市建設必要或最佳的組織管理機構或模式，城市可充分發(fā)揮制度保障的約束管理作用，使各部門(mén)不斷優(yōu)化資源配置和強化海綿城市建設相關(guān)職責內容，進(jìn)而實(shí)現高效協(xié)同配合。
?。?）引進(jìn)整體技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)。海綿城市建設理論知識涉及面廣，專(zhuān)業(yè)技能要求高，各個(gè)建設環(huán)節也不能有所紕漏，而且由于各城市降雨、土壤、地形地貌以及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展條件存在較大差異，面臨的突出問(wèn)題和建設需求也不盡相同，同時(shí)試點(diǎn)城市又面臨建設周期短和最終考核達標的難題，導致各城市開(kāi)展海綿城市建設時(shí)存在諸多困難和挑戰。對此，引進(jìn)整體技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)成為政府開(kāi)展海綿城市建設常用的也是最為有效的一種組織管理模式。以池州市和莊河市為例，專(zhuān)業(yè)技術(shù)咨詢(xún)團隊提供了全過(guò)程全方位的咨詢(xún)服務(wù)，包括頂層系統方案設計、技術(shù)文件編制、設計審查與咨詢(xún)、施工過(guò)程指導、監測效果評估等工作。值得指出的是，城市尺度的不同在一定程度上影響了技術(shù)咨詢(xún)團隊作用發(fā)揮的好壞，如一些中小城市本底條件差、財政資金不足、技術(shù)力量薄弱、管理水平落后，造成技術(shù)咨詢(xún)團隊需投入額外大量的精力協(xié)助政府其他工作。
2.2建立基于建設程序的全過(guò)程制度
海綿城市建設涵蓋規劃、設計、施工、評估、維護多個(gè)環(huán)節，如何保障各個(gè)環(huán)節都有章可循至關(guān)重要。遵循基本的項目建設程序及其相應的海綿城市建設要求是有效實(shí)施海綿城市建設項目的重要保障。國辦發(fā)75號文也明確提出在規劃許可發(fā)放、施工圖審查、施工許可發(fā)放和工程竣工驗收等環(huán)節中的海綿城市建設相關(guān)要求。因此，為進(jìn)一步完善海綿城市建設全過(guò)程制度，針對項目建設程序的各個(gè)階段提出以下要求與建議：
?。?）在策劃決策階段，海綿城市建設要求應作為城市規劃許可和項目建設的前置條件，特別是雨水年徑流總量控制目標要求。具體而言，在項目建議書(shū)和可行性研究報告中應包含海綿城市建設專(zhuān)項內容，否則發(fā)改部門(mén)不予立項審查、規劃部門(mén)不予發(fā)放選址意見(jiàn)書(shū)和建設用地規劃許可證，尤其在可研報告中應強調頂層系統方案的制定和對海綿城市建設目標、技術(shù)、效益、風(fēng)險和投資的分析論證。
?。?）在勘察設計階段，設計方案的實(shí)效性至關(guān)重要。首先，設計人員應注重現場(chǎng)踏勘、居民走訪(fǎng)，準確把握現場(chǎng)實(shí)際問(wèn)題和需求，提高方案的可行性，如新建項目應以目標為導向，以生態(tài)優(yōu)先為原則，充分挖掘并保護原有生態(tài)基底，優(yōu)先采用綠色基礎設施；改造項目應以問(wèn)題為導向，充分考察現場(chǎng)管線(xiàn)情況、改造空間、豎向條件和居民訴求等，“灰?綠”基礎設施有機結合，綠色雨水設施應遵循“最大限度可行”的原則，優(yōu)先選擇而不是追求某一指標的高低。其次，應嚴格把控審圖環(huán)節，在審查內容和程序上對設計方實(shí)行雙重約束，如設計方要按時(shí)保質(zhì)的執行審查意見(jiàn)，否則采取警告、扣錢(qián)甚至取消資格的懲罰措施。
?。?）在施工與生產(chǎn)準備階段，在保證海綿設施施工規范化、標準化的基礎上，應重點(diǎn)把握以下內容：①方案設計人員應全程參與配合，避免設計方與施工方脫節；②并根據現場(chǎng)施工條件，及時(shí)判斷技術(shù)方案的合理性和技術(shù)設施的適用性，進(jìn)行設計變更；③同時(shí)，注重防滲、促滲、抗凍融等重要材料的使用；④景觀(guān)效果的提升等內容。
?。?）在竣工驗收階段，建設單位應定期組織對關(guān)鍵施工節點(diǎn)的階段性預驗收工作，把握施工進(jìn)度與質(zhì)量，并及時(shí)提出整改意見(jiàn)，最終與施工單位、設計單位、監理單位、質(zhì)量監督部門(mén)聯(lián)合進(jìn)行海綿城市建設專(zhuān)項驗收。
?。?）在考核評價(jià)階段，應建立完善的考核體系，明確考核方法和評價(jià)標準，對海綿設施的運行效果和控制效果進(jìn)行詳細評價(jià)。此外，還應制定對運營(yíng)維護單位的監管制度，定期開(kāi)展相關(guān)培訓，并搭建公眾監督服務(wù)平臺，提高公眾參與意識。
2.3進(jìn)一步完善技術(shù)體系及其應用原則
我國海綿城市建設技術(shù)保障體系缺乏多元化發(fā)展，尤其在信息化管理、技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)化方面嚴重滯后。相對而言，僅技術(shù)標準規范方面發(fā)展較快，如住建部在2015年10月召開(kāi)了海綿城市建設相關(guān)標準規范制修訂工作啟動(dòng)部署座談會(huì )，旨在從技術(shù)頂層上有力支撐海綿城市建設。但這也從側面反映出我國技術(shù)標準規范方面的不足，尤其與美國相比，我國海綿城市建設相關(guān)技術(shù)標準規范從數量、種類(lèi)、結構層次、互補關(guān)系和框架體系上均存在較大差距。因此，需構建多元化的海綿城市建設技術(shù)保障體系（見(jiàn)圖3）。
?。?）在技術(shù)標準規范方面，除構建包含規劃、設計、技術(shù)、評價(jià)等不同類(lèi)別全面系統的技術(shù)標準規范體系外，由于我國地域遼闊，城市降雨特征、地形地貌、土壤地質(zhì)等條件差異較大，應因地制宜地制定地方標準規范。
?。?）在信息化管理方面，通過(guò)網(wǎng)絡(luò )信息化數據管理技術(shù)使海綿城市建設更加智慧化、精細化和高效化，如建立基于土地利用情況、土壤特性、道路信息、管網(wǎng)普查等數據的海綿城市建設數據庫和搭建監測網(wǎng)絡(luò )平臺、應急預警平臺與運營(yíng)管控平臺。
?。?）在技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)方面，需重點(diǎn)加強我國城市雨洪模型技術(shù)研究，拓展水質(zhì)模型功能和提高軟件通用度。
?。?）在市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)化方面，應構建涵蓋規劃、設計、施工、監理、運營(yíng)和投資各個(gè)環(huán)節的海綿城市建設行業(yè)體系，注重行業(yè)平臺建設，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈條孵化。
同時(shí)，面對問(wèn)題復雜的工程項目和龐大的技術(shù)體系，如何進(jìn)行科學(xué)合理的規劃設計是海綿城市建設過(guò)程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，需重點(diǎn)把握以下技術(shù)應用原則：
?。?）技術(shù)適應性。各城市在進(jìn)行規劃設計前，應先開(kāi)展場(chǎng)地技術(shù)適應性專(zhuān)題研究，綜合分析土地利用性質(zhì)、降雨規律、地形地貌、徑流雨水水質(zhì)特征、排水防澇標準和經(jīng)濟社會(huì )條件等關(guān)鍵因素對技術(shù)適應性的影響程度，進(jìn)而劃分技術(shù)適應性?xún)?yōu)先等級，為后期技術(shù)設施的合理選擇提供重要依據。
?。?）技術(shù)創(chuàng )新性。鼓勵適合不同區域特點(diǎn)、場(chǎng)地條件或解決不同關(guān)鍵問(wèn)題的技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)或專(zhuān)利申請，同時(shí)也鼓勵開(kāi)展針對不同技術(shù)設施的設計參數、材料選型、填料配比等基礎性研究工作，提高技術(shù)適應性和實(shí)用性。
?。?）技術(shù)科學(xué)性。技術(shù)科學(xué)性主要體現在技術(shù)設施或產(chǎn)品的選擇以及系統技術(shù)路線(xiàn)的針對性上。一些規劃設計人員常常以市場(chǎng)上相關(guān)產(chǎn)品為設計出發(fā)點(diǎn)，被產(chǎn)品“綁架”，或盲目地采用新技術(shù)、新產(chǎn)品，并未因地制宜地考慮。因此，應以問(wèn)題和目標為導向，靈活應用各類(lèi)單項設施及其組合，優(yōu)化設計，并以排水分區為基礎，合理銜接紅線(xiàn)內外城市用地和協(xié)同場(chǎng)地內外控制設施，實(shí)現區域整體達標。
?。?）技術(shù)經(jīng)濟性。技術(shù)經(jīng)濟性的前提是滿(mǎn)足設計目標要求和最大程度技術(shù)可行。美國能源獨立與安全法案（EISA）第438條提出在最大程度技術(shù)可行（METF）的原則下，維持或恢復場(chǎng)地水文狀態(tài)，而最大程度技術(shù)可行可理解為以實(shí)現目標要求為前提，在技術(shù)適應性綜合分析后對技術(shù)設施的科學(xué)性選擇。同時(shí)，應進(jìn)行從前期規劃設計、施工建設到后期運營(yíng)維護各階段全生命周期的經(jīng)濟效益綜合評價(jià)。
2.4全面系統地完善PPP投融資模式
我國海綿城市建設所需龐大資金的來(lái)源主要是中央專(zhuān)項撥款補助與地方財政支出、銀行貸款和采用PPP投融資模式引進(jìn)社會(huì )資本，其中引進(jìn)社會(huì )資本成為目前國家大力推行的最主要的資本來(lái)源。但是，將PPP模式應用到海綿城市建設中仍存在風(fēng)險、成本和收益等方面的問(wèn)題，必須從項目系統打包、社會(huì )資本方合理選擇、創(chuàng )新收益模式、績(jì)效考核體系建立等環(huán)節進(jìn)行全過(guò)程的系統把控和合理約束：
?。?）項目系統打包。首先，項目打包的首要原則是以流域或匯水分區為基礎進(jìn)行劃分。一方面，便于社會(huì )資本方區域內關(guān)鍵問(wèn)題的系統梳理和進(jìn)行“源頭+中途+末端”的系統方案設計，也便于政府方進(jìn)行區域整體效果評估，并以此作為支付社會(huì )資本方回報的依據；另一方面，區域內涵蓋不同類(lèi)型項目，包括小區、道路、公園、管網(wǎng)、水系等新建與改建項目和經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性項目，便于項目組合，提高展示度和整體效益。其次，應有效控制項目投資成本。若項目包總投資過(guò)大，地方政府無(wú)法保證項目回報的穩定性，如作為縣級市，莊河市本身地方財政支付能力不足，加之試點(diǎn)區范圍在中心城區3條主河下游，項目打包時(shí)需重點(diǎn)考慮流域內黑臭水體治理，存在政府投資過(guò)大的風(fēng)險。此外，也應避免項目投資的不公平性，如盲目對綠地率高、改造空間大的地塊設置較高的徑流控制目標，造成工程量和資金投入過(guò)大，這也是對開(kāi)發(fā)商或業(yè)主的社會(huì )不公平性。
?。?）社會(huì )資本方合理選擇。政府選擇合作伙伴時(shí)需在招標采購前開(kāi)展市場(chǎng)調研，與多個(gè)社會(huì )資本方進(jìn)行洽談，說(shuō)明項目基本情況和建設需求，同時(shí)聽(tīng)取各社會(huì )資本方的實(shí)力介紹和關(guān)注要點(diǎn)，進(jìn)一步完善招標評分標準和招標采購方案；而在采購時(shí)，建議優(yōu)選競爭性磋商的方式，可明確雙方需求和提高報價(jià)合理性，實(shí)現利益共贏(yíng)。值得指出的是，海綿城市建設PPP項目具有較強的復雜性、系統性和專(zhuān)業(yè)性，政府需聘請專(zhuān)業(yè)的商業(yè)咨詢(xún)團隊和技術(shù)咨詢(xún)團隊進(jìn)行PPP項目的全程把關(guān)，包括招標采購社會(huì )資本方環(huán)節。
?。?）創(chuàng )新收益模式。收益保障是社會(huì )資本方積極開(kāi)展政企合作的核心關(guān)注點(diǎn)之一，然而海綿城市建設項目多屬于非經(jīng)營(yíng)性項目，不具備使用者付費條件，主要以政府購買(mǎi)服務(wù)或可行性缺口補貼作為社會(huì )資本方的收益來(lái)源，但考慮到地方政府財政支付能力有限和需獲得長(cháng)久的可持續資金保障，應積極創(chuàng )新收益模式，如：①挖掘生態(tài)公園（門(mén)票）、生態(tài)停車(chē)場(chǎng)（停車(chē)費）等使用者付費項目；②非經(jīng)營(yíng)性項目與經(jīng)營(yíng)性項目結合的捆綁模式；③政府出讓能帶動(dòng)周邊地塊增值項目的周邊區域部分開(kāi)發(fā)權的資源補償模式；④以雨水年徑流總量控制率或SS總量去除率為收費計算依據，征收未能達到控制目標而將雨水的排放轉移到其他地塊的場(chǎng)地外海綿設施的建設費用；⑤識別具有較強外部經(jīng)濟性的海綿城市建設項目，并使其產(chǎn)生的生態(tài)效益貨幣化等。
?。?）建立績(jì)效考核體系。引進(jìn)社會(huì )資本方后，政府授予其特許經(jīng)營(yíng)權，自身也由項目的提供者變?yōu)轫椖康膮⑴c者和監督者，而建立合理的績(jì)效考核體系可有效監督社會(huì )資本方項目完成質(zhì)量和運營(yíng)維護質(zhì)量，并以此支付費用，同時(shí)也為社會(huì )資本方避免了政府無(wú)能力“購買(mǎi)服務(wù)”時(shí)的風(fēng)險?？?jì)效考核體系的合理建立需注意以下內容：①以對系統問(wèn)題和建設需求的準確把握為前提；②依據此前提，合理制定與建設內容相對應的建設目標，避免脫節，進(jìn)而確定建設階段與運營(yíng)維護階段的考核標準與考核方式，并衡量和控制每一階段的過(guò)程和結果；③明晰績(jì)效考核潛在的風(fēng)險及其規避方法，包括階段性時(shí)間拖延、移交時(shí)未達標和政府最終無(wú)能力付費等。
2.5強調公眾參與海綿城市建設各個(gè)環(huán)節
我國公眾參與海綿城市建設的意識與發(fā)達國家相比存在較大差距。究其原因，一方面，各城市開(kāi)展海綿城市建設時(shí)，忽略了公眾參與的重要性，沒(méi)有有效識別利益相關(guān)者及其利害關(guān)注點(diǎn)；另一方面，沒(méi)有制定對不同層次人群、不同部門(mén)和不同專(zhuān)業(yè)的利益相關(guān)者海綿城市建設意識提高的有效途徑和機制。發(fā)達國家非常注重公眾參與環(huán)節，具有較強借鑒意義。以美國為例，在法規層面，《清潔水法》中明確提出：行政機構或各州根據《清潔水法》制定的規章、標準、排放限值、計劃、規劃，在其制定、修訂以及執行過(guò)程中，應該規定、鼓勵并協(xié)助公眾參與；在具體實(shí)施層面，根據對具體項目實(shí)施的影響程度將公眾分為項目團隊、專(zhuān)業(yè)人員、利益相關(guān)者、其他相關(guān)團體組織和一般公眾，明確各自關(guān)注點(diǎn)和利益點(diǎn)，進(jìn)而采取不同的公眾教育與意識提高的方法，為項目的順利開(kāi)展和科學(xué)決策提供重要支持。同時(shí)，為使公眾能夠參與到項目中的每一環(huán)節，美國制定了詳細的公眾意識提高計劃，涉及公眾參與到項目每一階段時(shí)的目標要求、活動(dòng)內容、時(shí)間流程、成本費用和責任義務(wù)等。因此，我國應使公眾參與到海綿城市建設中的各個(gè)環(huán)節，如規劃管控階段，強化公眾在兩證一書(shū)發(fā)放環(huán)節時(shí)發(fā)表意見(jiàn)的權利；設計階段，設計人員及時(shí)與業(yè)主溝通，加強設計方案的可行性，且業(yè)主具有對設計方案的否決權；運營(yíng)維護階段，公眾可行使監督權利，同時(shí)也應積極主動(dòng)地參與到設施維護管理上。此外，美國成立相應的雨水咨詢(xún)委員會(huì )，使不同類(lèi)別參與人員對分歧議題達成一致意見(jiàn)，如紐約環(huán)保署成立了水基礎設施指導委員會(huì )，定期召集政府機構人員、社區代表、環(huán)保組織和其他利益相關(guān)者討論關(guān)鍵實(shí)施計劃。
3結語(yǔ)
海綿城市建設機制保障體系的構建是我國海綿城市建設的基礎支撐和強力保障，其完善與否很大程度上決定著(zhù)海綿城市建設的效果與質(zhì)量。因此，需構建組織保障、制度保障、技術(shù)保障、資金保障和公眾參與等部分組成的海綿城市建設機制保障體系，充分發(fā)揮各自作用，協(xié)同管理，包括組織保障全盤(pán)把握協(xié)調，制度保障步步為營(yíng)式的推進(jìn)，技術(shù)保障全面催化項目落地，資金保障持續活力的穩定注入和全民公眾參與的支持配合。然而，與發(fā)達國家相比，我國海綿城市建設機制保障措施方面仍有較大差距。因此，各城市應注重非工程措施的探索實(shí)踐，使其與工程措施齊頭并進(jìn)，進(jìn)而協(xié)同快速地推進(jìn)海綿城市建設。
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