骯臟的污水流入滇池新河。
7月，安徽巢湖、云南滇池，觸目驚心的藍藻又來(lái)了。
十幾年的治理，數十億甚至上百億的投入，但為什么如同十年治淮，收效甚微？
眾多研究認為，治污體制不改，花更多的錢(qián)可能也是枉然--從兩院院士，到世界銀行，都在尋找中國污水治理的破解之道。
藍藻又來(lái)了
藍藻又"卷土重來(lái)"了。
進(jìn)入7月，巢湖西半湖藍藻出現較大面積集聚，氣象衛星最新遙感圖片顯示，3處較大的藍藻集聚面積就約達33平方公里。
近期滇池也發(fā)生藍藻集聚情況。"藍藻是滇池水依然污染的表征和提示。"綠色昆明環(huán)保組織負責人梅念蜀告訴記者，他們正策劃每月組織市民觀(guān)察、探訪(fǎng)入滇的河道，監督滇池環(huán)境。
滇池生態(tài)所工作人員何風(fēng)根據以往的情況判斷，7月份進(jìn)入藍藻大規模爆發(fā)期，受水質(zhì)、風(fēng)力風(fēng)向和湖流影響，藍藻嚴重聚集區主要在滇池北部水域。
截止到2006年，耗時(shí)14年的滇池治理行動(dòng)，累計耗資45.5億元。"十一五"期間，國家將投入92億治理滇池，目前已完成投資29.7億元人民幣。經(jīng)過(guò)數年的努力，滇池治理雖取得了階段性成果，但效果并不盡如人意。
如此的困境，早已不是孤立的現象，十年治淮不見(jiàn)成效及其新產(chǎn)生的社會(huì )負面影響即可說(shuō)明這一點(diǎn)。
中國環(huán)保部2009年6月4日發(fā)布的《2008年中國環(huán)境狀況公報》顯示：地表水污染依然嚴重。長(cháng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系中近一半河段嚴重污染，尤其是淮河、海河、松花江、遼河、長(cháng)江中下游以及珠江三角洲等工業(yè)比較發(fā)達地區。河流的城市段污染明顯，小河重于大河，北方重于南方。
在監測營(yíng)養狀態(tài)的26個(gè)湖泊（水庫）中，呈富營(yíng)養狀態(tài)的湖（庫）占46.2%,富營(yíng)養化問(wèn)題突出。
而"地平線(xiàn)下的資源"--地下水，污染也正在擴大，淺層地下水大部分已經(jīng)被污染，大城市周邊非常地嚴重。地下水污染呈現出由點(diǎn)向面演化、由東部向西部擴展、由城市向農村蔓延、由局部向區域擴散的趨勢，污染物成分則由無(wú)機向有機發(fā)展。"國家投入的錢(qián)并不少了，但還是沒(méi)有抓到要害。"中國地質(zhì)大學(xué)沈照理教授認為，體制的問(wèn)題是水污染治理瓶頸，只有實(shí)實(shí)在在地抓才能抓出成果來(lái)。
一位不愿透露姓名的學(xué)者認為，在我國保護環(huán)境資源、防治環(huán)境污染的現實(shí)中，"權力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益個(gè)人化"即是一種典型的表現。
在中國，各個(gè)部委各自分管水資源的某一方面，比如說(shuō)水利部主要負責水量的調度，國家環(huán)保部主要負責水污染的治理，農業(yè)部主要負責水生生物的保護，而林業(yè)局則主要負責濕地資源的保護，這樣就造成了利益上的沖突和管理上的漏洞，還有責任上的不明晰，故被戲稱(chēng)為"九龍治水"."國家太大了，國家各個(gè)部委之間要分工協(xié)作相互協(xié)調，齊抓共管，或許大家都沒(méi)有管，另外在抓的時(shí)候要切實(shí)合理，明明做不到的指標不要去提。"在南京大學(xué)地球科學(xué)系博士生導師、中國科學(xué)院院士薛禹群看來(lái)，水資源作為一個(gè)整體自然生態(tài)系統，是相互聯(lián)系、相互依賴(lài)的，人為地把它分割開(kāi)，勢必造成整個(gè)鏈條的斷裂。#p#分頁(yè)標題#e#
滇池里的清藻船,每到六七月份清理藍藻的工作更加繁忙丁建華/圖
滇池治污的病根
"滇池治污要取得大的突破，惟有從體制問(wèn)題下手。"滇池管理綜合執法局一位官員曾對媒體坦言，迅速厘清職能主管部門(mén)的關(guān)系，已是當務(wù)之急。
2004年，為了提高治理效率，避免多頭執法，滇池管理局成立了綜合執法局。滇池管理局是牽頭治污之"龍",然而，它卻沒(méi)有實(shí)施綜合治理的應有權力。注入滇池的入湖河道共計70多條，記者在滇管局網(wǎng)站上發(fā)現，納入滇管局監管的入湖河道只有35條。
"我們對入湖河流的執法管理屬于末端執法，大量的源頭違法行為得不到及時(shí)查處。"一位不愿意透露姓名的滇管局官員對南方周末記者說(shuō)。
滇池管理局綜合執法總隊辦公室主任吳朝陽(yáng)告訴南方周末記者，他們正在研究實(shí)施《創(chuàng )新執法理念》課題，試圖從事前監督入手，和企業(yè)進(jìn)行培訓、簽訂協(xié)議來(lái)以擺脫執法的困境。
300平方公里水面、163公里湖岸線(xiàn)，綜合執法局的執法隊伍卻僅有40人，劃入滇管綜合執法的范圍相當有限，大量位于源頭的違法行為難以查處，執法存在空檔。
"滇池管理局當初的定位就是，希望成為一個(gè)把解決與滇池問(wèn)題有關(guān)的所有部門(mén)的主要職能通過(guò)集成和整合，從而發(fā)揮綜合管理作用的機構。"云南大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院副院長(cháng)段昌群認為，目前看來(lái)，滇管局發(fā)揮的作用并不十分順暢，賦予的功能和對它的賦權是不對稱(chēng)的。因為它和其他的市局級別是一樣的，沒(méi)有形成一種節制的關(guān)系，這樣它就無(wú)法協(xié)調各個(gè)部門(mén)。
顯然，由滇管局"一龍牽頭治水，各部門(mén)配合協(xié)作，全民參與"的制度設計存在缺陷。"我們國家所有的湖、河、海的水環(huán)境治理，都存在著(zhù)嚴重的制度建設缺陷的問(wèn)題，好的制度建設和一個(gè)強有力的管理部門(mén)毫無(wú)疑問(wèn)是治理好湖泊的最重要的支撐條件之一。"同時(shí)是《滇池流域面源污染調查與系統研究工程示范》課題首席專(zhuān)家的段昌群對南方周末記者說(shuō)。
一份由云南大學(xué)、浙江大學(xué)聯(lián)合參與的調查組出具的咨詢(xún)報告指出，在滇池環(huán)境保護工作中，滇池流域的各有關(guān)行政部門(mén)的角色是雙重的：一方面，它們是行政管理的主體；另一方面，它們又是滇池環(huán)境保護行政管理的客體。調查組發(fā)現，行政職能部門(mén)在保護滇池時(shí)存在著(zhù)保護部門(mén)利益的現象，當一些部門(mén)利益與滇池環(huán)境保護的整體利益發(fā)生沖突時(shí)，有時(shí)會(huì )從維護自身利益的立場(chǎng)出發(fā)，從而發(fā)生回避法律所規定的義務(wù)和推卸責任的現象。
"各吹各的號，各唱各的調"是目前多頭管水體制的典型產(chǎn)物。一位水利部門(mén)干部說(shuō)，在華北一個(gè)嚴重缺水的城市，城建部門(mén)每年要收取約2000萬(wàn)元的水資源費，但多數資金并未用到水利上，而是花在了城市建設上。
"缺乏統一的協(xié)調，資源使用也比較分散，各搞一套，這樣一來(lái)，要統一治理起來(lái)難度就很大。"中國環(huán)境監測總站研究員魏復盛院士曾對媒體表示，"九龍治水"漏洞比較多，責任也不夠明確。#p#分頁(yè)標題#e#
骯臟的污水流入滇池新河丁建華/圖
向臭水溝砸下340億
與滇池治污難相似，廣州河涌治污已有十個(gè)年頭，投資約17.4億，共整治河涌69條，但市區河涌水質(zhì)始終沒(méi)有得到根本性的改善。
2008年底，廣州市市長(cháng)張廣寧在加快污水治理和河涌整治工作會(huì )議上表示，要舉全市之力治水，確保在2010年6月底前使全市水環(huán)境質(zhì)量根本好轉，2010年7月請各區的書(shū)記區長(cháng)到自己轄區內選一條河涌去游泳。
今年，廣州要投資340億元，完成廣州中心城區主要河涌的整治。隨著(zhù)亞運會(huì )的臨近，廣州市政府治理河涌的承諾也越發(fā)受到公眾關(guān)注。
人們滿(mǎn)懷著(zhù)期待：在炎熱的天氣里，河涌不會(huì )繼續有惡臭，甚至有人期待著(zhù)涌里會(huì )出現生命--比如魚(yú)。
但是，一些學(xué)者和廣州市民也充滿(mǎn)疑慮，治水治污從來(lái)都不存在技術(shù)障礙，它是行政的問(wèn)題，是相關(guān)政策落入各級行政系統后的現實(shí)反應問(wèn)題，是政府內部對待治水的協(xié)調與協(xié)作問(wèn)題。
該如何防止"龍多作旱"?去年初，在廣州治水機制發(fā)展進(jìn)程中具有里程碑意義的廣州市水務(wù)局掛牌成立。
廣州市水務(wù)局在整合水利、供水、排水三大行業(yè)的同時(shí)，還將歸并城鄉防汛、供水、排水和污水處理、地下水管理、計劃用水和節約用水五大職能。改革目的也非常明確："希望通過(guò)體制的創(chuàng )新破解治水難題。"廣州治水的格局實(shí)現了"由多個(gè)部門(mén)治水，變成一個(gè)部門(mén)牽頭，多個(gè)部門(mén)配合的形式".
這亦是魏復盛院士贊成的做法，讓水務(wù)局統管起來(lái)，從供水、排水、水治理、生態(tài)環(huán)境保護等都由它主要負責。如此可優(yōu)化資源配置，減少九龍治水之困。
但水務(wù)局整治污染半年來(lái)，廣州123條河涌整治僅完成2條。
治污規劃能否按計劃實(shí)現，將檢驗這一制度能否突破管理困局。
世界銀行的建議
今年初，世界銀行在北京發(fā)布了《解決中國水稀缺：關(guān)于水資源管理若干問(wèn)題的建議》的報告。
報告主要作者之一、世界銀行高級環(huán)境專(zhuān)家謝劍說(shuō)，"中國現有許多經(jīng)濟可行的技術(shù)方案，可用以提高水資源的利用效率，減少水污染，從而促進(jìn)其水資源問(wèn)題的解決。但是，由于中國水管理體制薄弱，這些方案的采納和實(shí)施程度很有限。"
報告建議，根據世界其他國家的經(jīng)驗，中國應改進(jìn)各級政府的體制安排，采用多種經(jīng)濟和行政手段以支持更加廣泛地實(shí)施這些技術(shù)方案。改革國家一級的政府機構，以實(shí)行更綜合和協(xié)調有效的水資源管理。
世界銀行建議中提出了多種選擇方案。
一是成立國家水資源委員會(huì )，作為領(lǐng)導和協(xié)調全國性涉水事務(wù)的最高政府機構。該委員會(huì )應由總理或一位副總理?yè)晤I(lǐng)導，成員包括目前涉及水資源管理的中央各個(gè)部門(mén)的負責人。其主要職責是指導制訂國家水戰略和政策，審批關(guān)于水資源開(kāi)發(fā)、分配和利用的長(cháng)期規劃，協(xié)調所有的涉水部門(mén)以避免各個(gè)部門(mén)出臺的政策不一致甚至相互沖突。該委員會(huì )是負責制定水政策的高層機構，很類(lèi)似于新設立的由總理領(lǐng)導的國家能源委員會(huì )。
二是將目前由不同部門(mén)（即水利部、環(huán)保部、農業(yè)部、城鄉建設部、國土資源部等）分別負責的主要涉水職能加以合并，組建一個(gè)大部，以對水量和水質(zhì)、地表水和地下水、水資源保護利用和水環(huán)境保護實(shí)行統一管理。
院士聯(lián)名呼吁完善治水法律
"有效的水治理系統必須建立在健全的法律基礎之上。"《中國水危機》一書(shū)的作者馬軍說(shuō)，中國水資源管理法律框架的有效性并不如意，全國范圍內水污染日益嚴重便是證明。
與他一起發(fā)出呼吁的還有關(guān)注地下水污染的院士：袁道先、薛禹群、傅家謨、鄭度、汪集旸、林學(xué)鈺。他們聯(lián)名呼吁，西南地區地下水污染日趨嚴重，還沒(méi)有引起地方政府的重視，他們認為，現階段還存在著(zhù)法律制度不完善的問(wèn)題，現有法律框架的覆蓋面仍然有限。例如，如何避免農田中的化肥、農藥對地下河的污染，則屬于法律還無(wú)明確規定的問(wèn)題；而世界銀行的報告中認為，中國水污染防治法要求國家建立和完善水環(huán)境生態(tài)保護的補償機制，但目前沒(méi)有就此制定全國性的法律法規；中國也沒(méi)有就水權及其交易出臺專(zhuān)門(mén)的法律或法規。
現在，中國水資源管理法律方面存在的主要不足和需要改進(jìn)的領(lǐng)域包括：
相關(guān)機制和程序缺乏?，F行法律法規通常關(guān)注的只是各種原則而缺乏保障法律執行所需要的各種機制和程序，例如監督、監測、報告、評估以及對違法行為的懲處等。
法律條款不明晰甚至相互抵觸。有些法律規定不明確。例如，水法沒(méi)有明確界定地方政府和流域管理機構的權限。這種法律條款的不明晰造成權力真空，削弱了法律制度的有效性。
世界銀行的報告中建議，流域管理委員會(huì )應加強和重組。應在水法和其他法律法規中增加具體條款，為這些流域管理委員會(huì )規定法律地位、明確其權力和職責。
中國現有的七大流域管理機構是水利部的下屬單位，其中的六個(gè)流域委員會(huì )并不是真正的"委員會(huì )",它們沒(méi)有足夠的權力，也沒(méi)有地方政府的代表，所以應該予以重組。短期內，作為代表中央政府的機構，流域管理機構可以考慮吸納環(huán)保部的代表參與其中。從長(cháng)遠來(lái)看，這些機構應該獨立于水利部，直接向國務(wù)院負責。其領(lǐng)導層應該既有中央政府的代表也有相關(guān)省市政府的代表，以確保整個(gè)流域水資源管理的責任性適當合理。 （本文來(lái)源：南方周末作者：姚憶江 熊凱）
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