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編者按：2008年9月26日，廣東省十一屆人大常委會(huì )第五次會(huì )議表決通過(guò)《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》，并定于2009年1月1日起正式實(shí)施。而在此前的8月份，廣東省政府頒布的《廣東省東江流域水資源分配方案》，則明確規定了東江水資源開(kāi)發(fā)利用的紅線(xiàn)和斷面水量水質(zhì)雙控制目標。加強流域水資源的統一管理，實(shí)現流域水資源的優(yōu)化配置、節約、保護和綜合利用，廣東在省內按以流域為單元進(jìn)行水資源統一管理上走在了全國的前列。

　　當有專(zhuān)家學(xué)者預言，如果不注重自律式發(fā)展，水將成為廣東經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的制約因素時(shí)，許多人都難以置信：對地處豐水區的廣東來(lái)說(shuō)，用水會(huì )成為問(wèn)題嗎？
　　翻開(kāi)廣東省地圖你會(huì )發(fā)現，呈扇形的省域上，由西向東幾個(gè)扇骨形分別就是西江、北江、東江、韓江四條河流，全省70%的地域坐擁江河滋養。正是這種得天獨厚的水資源條件保障了廣東經(jīng)濟社會(huì )的高速發(fā)展，其占全國GDP十分之一的經(jīng)濟總量，也讓廣東當之無(wú)愧地成為31個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）經(jīng)濟實(shí)力的排頭兵。
　　然而，當上個(gè)世紀80年代以來(lái)的水污染日漸加劇和進(jìn)入21世紀后接連發(fā)生的珠江口咸潮上溯，已經(jīng)直接影響到廣東人功夫茶的口味時(shí)，人們真正意識到，水的問(wèn)題不容小覷。
　　伴隨著(zhù)全省經(jīng)濟社會(huì )的高速發(fā)展，廣東境內主要河流水體被污染、水生態(tài)遭破壞、水質(zhì)型缺水、枯水期用水吃緊等一系列問(wèn)題的凸顯，迫使人們要在制度框架下尋求一個(gè)能讓問(wèn)題得以解決的方案
　　改革開(kāi)放30年來(lái)，廣東省水利建設實(shí)現了跨越式發(fā)展，為全省經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供了強有力的支撐。2200立方米的年人均水資源量，更是讓許多缺水地區羨慕不已。
　　然而，也正是因為長(cháng)期以來(lái)人們在生活中珍惜水、節約水的意識普遍不強，加上長(cháng)期以來(lái)河流沿線(xiàn)以行政區域為主的水資源管理模式，使得不同區域、不同行業(yè)的用水主體間，爭相取水。其結果是河流的水質(zhì)被污染，生態(tài)被破壞，部分地區開(kāi)始出現比較嚴重的資源型缺水、水質(zhì)型缺水問(wèn)題，有些甚至已經(jīng)威脅到飲水安全，社會(huì )經(jīng)濟的可持續發(fā)展受到嚴重制約。特別是近年來(lái)，每當枯水季節或干旱年份，水量調度無(wú)序的局面，進(jìn)一步加劇了水資源的供需矛盾。
　　正確處理好開(kāi)發(fā)與保護、上中下游、水調與電調等一系列復雜關(guān)系，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，推進(jìn)廣東省新一輪經(jīng)濟社會(huì )大發(fā)展，迫切需要理順和加強流域水資源的統一管理。
　　正是在這樣的大背景下，廣東省自2001年以來(lái)，已先后成立東江、西江、北江、韓江四大江河流域管理機構，并受省政府水行政主管部門(mén)委托承擔部分流域管理職能。然而，水資源管理是典型的行政職能，按照依法行政的“職權法定”原則，其管理主體必須由法律法規授權。目前已有的《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》和《廣東省水資源管理條例》等地方水事法規中，實(shí)施《水法》辦法沒(méi)有涉及本省流域水資源管理體制問(wèn)題，而《廣東省水資源管理條例》也只是一般性調整全省水資源開(kāi)發(fā)、利用、節約、保護和管理，主要是明確區域管理相關(guān)制度，并沒(méi)有對流域水資源管理作出明確規定。
　　正是具體制度的缺失使得省轄區內以流域為單元的統一管理顯得非常薄弱。廣東人對此體會(huì )尤其深刻，率先探索并于2008年9月26日由廣東省十一屆人大常委會(huì )第五次會(huì )議表決通過(guò)《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），將于2009年1月1日起正式實(shí)施。
　　而在此之前的8月份，廣東省政府頒布的《廣東省東江流域水資源分配方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），則明確規定了東江水資源開(kāi)發(fā)利用的紅線(xiàn)和斷面水量水質(zhì)雙控制目標，將東江流域的水資源管理具有示范意義地向縱深推進(jìn)了一步。
　　《條例》不僅填補了廣東省流域水資源管理制度的空白，也標志著(zhù)廣東水資源流域管理與行政區域管理的成功對接
　　即將正式實(shí)施的《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》是廣東省首部流域水資源管理的地方性法規，它填補了《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》和《廣東省水資源管理條例》在流域水資源管理制度方面的空白。
　　之前廣東省已經(jīng)成立了東江、西江、北江和韓江四大流域管理機構，但未建立相應的流域管理體制，沒(méi)有授權流域機構在水資源管理方面的行政管理職能?！稐l例》出臺后，依法授予流域機構在流域水資源管理中承擔部分指導、協(xié)調、監督職能并擁有部分直接的審查、審批、處罰權限，為加強流域水資源的統一管理提供了強有力的法制保障。
　　《條例》確立了廣東省流域水資源實(shí)行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，其結合點(diǎn)體現在三個(gè)方面。
　　一是在流域水資源規劃方面，《條例》規定了流域綜合規劃由流域管理機構會(huì )同相關(guān)地級以上市人民政府水行政主管部門(mén)編制；流域水資源保護、治澇、供水等與水利有關(guān)的專(zhuān)業(yè)規劃由流域管理機構組織編制；建設水工程，工程可行性研究報告應當報有關(guān)流域管理機構對其是否符合流域綜合規劃進(jìn)行審查并簽署意見(jiàn)。
　　二是在流域水量分配和調度方面，《條例》明確由省水行政主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)地級以上市水行政主管部門(mén)，以流域為單元制定水量分配方案。涉及地級以上市水量分配以及向流域外調水的水量分配，由流域管理機構組織實(shí)施；流域管理機構會(huì )同相關(guān)地級以上市人民政府水行政主管部門(mén)制訂流域年度水量調度計劃。有關(guān)地市需要在年度水量調度計劃外使用其他地級以上市計劃內水量分配指標的，應當向流域管理機構提出申請。
　　三是在流域水資源保護方面，《條例》規定應當制訂流域水功能區劃，并授權流域管理機構對流域水功能區劃進(jìn)行監督實(shí)施；流域管理機構和相關(guān)市、縣人民政府水行政主管部門(mén)，應當分別核定各流域的納污能力；在流域管理范圍內新建、改建、擴建排污口，應當經(jīng)相應流域管理機構同意。
　　《條例》充分體現流域管理側重于規劃、水功能區劃、流域水資源的分配調度等宏觀(guān)方面，而行政區域管理相對來(lái)說(shuō)則側重于對所分配的水資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用保護。
　　對流域水資源調度的管理主體與法律責任進(jìn)行明確，對流域內各行政區域用水的剛性要求，以及水資源應急調度制度的確立，標志著(zhù)四大江河的水資源調度從多頭、不同利益主體各自為政的局面逐步走向規范有序
　　《條例》來(lái)自多年來(lái)廣東水利實(shí)踐的總結，其亮點(diǎn)十分突出。
　　亮點(diǎn)之一：對流域內各行政區域年度用水限額提出了剛性要求?！稐l例》第十五條規定：“需要在年度水量調度計劃外使用其他地級以上市計劃內水量分配指標的，應當向流域管理機構提出申請，由流域管理機構組織有關(guān)各方協(xié)商提出方案，報省人民政府水行政主管部門(mén)批準。”#p#分頁(yè)標題#e#
　　在流域水量分配方案制定實(shí)施后，流域內各行政區域用水必須按定額每年申請用水，由按需定供轉變?yōu)榘垂┒ㄐ枧c按需定供相結合，從而徹底改變水資源供需管理模式，為建設節水型社會(huì )，探索水權制度建設，支持廣東經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展提供了制度支撐。
　　亮點(diǎn)之二：建立了包含調度主體、調度方案、信息通報機制在內的水資源應急調度制度?！稐l例》第十六條列舉了包括嚴重干旱等四種情況下應當實(shí)行應急調度，第十七條針對全省枯水期水資源緊缺的現實(shí)，對旱情緊急情況下的應急調度的組織編制、實(shí)施、信息通報等作了具體規定。
　　亮點(diǎn)之三：進(jìn)一步明確了流域水資源調度的管理主體與法律責任?！稐l例》第十九條規定：“流域管理機構和相關(guān)市、縣人民政府水行政主管部門(mén)應當加強對所轄范圍內水量調度執行情況的監督檢查。流域內的水庫、水電站、閘壩和取水工程等管理單位，應當執行年度水量調度計劃和有關(guān)運行管理規程，保持相應河段合理流量和水庫合理水位，并接受相關(guān)水行政主管部門(mén)、流域管理機構的統一調度和監督檢查。”而在第五章則明確規定了違反《條例》的法律責任。
　　通過(guò)明確流域機構與水行政主管部門(mén)作為水資源調度管理主體，要求各管理單位必須服從調度和監督，同時(shí)設置了相應的法律責任，這將改變廣東省目前多頭管理、不同利益主體各自為政的局面，必將促使水資源調度逐步從無(wú)序走向有序。
　　《水資源分配方案》明確規定了東江水資源開(kāi)發(fā)利用的紅線(xiàn)和斷面水量水質(zhì)雙控制目標，東江流域將逐步走向水生態(tài)良好、人水和諧的資源可持續利用之路，其流域水資源管理的借鑒意義，也將加速西江、北江、韓江的水資源優(yōu)化配置進(jìn)程
　　在廣東省的四條主要江河中，東江是最具特色的一條河流。它是唯一的90%流域面積在廣東境內的河流，是河源、惠州、廣州、東莞、深圳等地市的主要水源地，同時(shí)還擔負向香港供水的重要任務(wù)。人們說(shuō)東江流淌的是政治水、經(jīng)濟水、生命水。
　　到2007年，東江流域GDP約為1.06萬(wàn)億元，占廣東全省的36%。東江326億立方米的多年平均地表水資源量，為包括香港在內的3000余萬(wàn)人提供水源，年人均不足1100立方米，低于國際公認的用水緊張線(xiàn)1700立方米。在枯水期和干旱年份，或遇到突發(fā)的污染事故，很容易出現水的供需矛盾。
　　鑒于東江水資源開(kāi)發(fā)利用和保護面臨的嚴峻形勢，廣東省政府頒布的《廣東省東江流域水資源分配方案》，明確規定東江水資源開(kāi)發(fā)利用的總量不能突破106.64億立方米，地市間實(shí)行斷面水量水質(zhì)指標雙控制。
　　《方案》還提出了確保東江水量、水質(zhì)雙達標的五大保障措施及相應的實(shí)施要求：一是進(jìn)一步完善流域管理和區域管理相結合的管理體制，二是加強東江流域廣東境內新豐江、楓樹(shù)壩、白盆珠三大水庫聯(lián)合優(yōu)化調度，三是建立東江流域水量調度預案制度，四是2010年年底建成流域水資源監控體系，五是盡快研究制訂《廣東省東江流域水量調度管理辦法》。
　　《方案》的出臺，使東江流域的節水收到了立竿見(jiàn)影的效果。據廣東省水利廳副廳長(cháng)李粵安介紹，實(shí)際用水已接近水量指標的東莞市，目前已將用水控制指標分解到各鎮和街道，全市總用水量開(kāi)始出現負增長(cháng)，并且隨著(zhù)步入全國第三批節水型社會(huì )建設示范市行列，東莞市必將進(jìn)一步拓寬節水空間。
　　東江分水方案開(kāi)廣東省控制流域水資源開(kāi)發(fā)總量的先河，也為全省其他流域水量分配方案研究積累了經(jīng)驗。廣東省水利廳廳長(cháng)黃柏青表示，由于全省的主要江河如韓江、北江、西江等均屬于珠江流域跨省河流，如果珠江流域省級分水方案能盡快出臺，廣東省力爭在“十一五”期間基本完成境內主要河流的水資源分配方案，逐步建立覆蓋省、市、縣三級行政區域的取用水總量控制指標體系。
　　據了解，繼東江流域之后，廣東省水利廳下一步在流域管理方面的工作重點(diǎn)包括：加快韓江流域受水區前期工作，加快實(shí)施韓江流域分水方案，完善韓江流域供水體系；全力推進(jìn)境內西江流域的水資源合理配置；充分發(fā)揮北江水利工程作用，開(kāi)發(fā)建設北江上游的樂(lè )昌峽、灣頭以及北江干流的清遠、橫崗等水利樞紐工程；啟動(dòng)重點(diǎn)中小河流的綜合整治工程等。（畢玉娟 楊敏儀 黃濤 李先明）