去年12月23日，廣州市立下河涌治理軍令狀，一年半內投入486億治水的豪氣全國轟動(dòng)，被媒體稱(chēng)為“一天投入一個(gè)億”的治水行動(dòng)。
豪氣干云的開(kāi)頭之后，5個(gè)多月來(lái)，廣州河涌整治行動(dòng)陷入一片沉寂。有網(wǎng)民納悶：難道治水行動(dòng)這么快就偃旗息鼓了?
實(shí)際上，一場(chǎng)“暗戰”正在平靜的水面下進(jìn)行著(zhù)。如同不少重大公共工程一樣，廣州河涌整治行動(dòng)也陷入了征地拆遷“持久戰”。
征地拆遷已經(jīng)不僅關(guān)乎治水，也考驗著(zhù)一座城市的法治程度和文明指數，更是一個(gè)拷問(wèn)社會(huì )的問(wèn)題，關(guān)于如何“擺平”公權與私權的關(guān)系。
為了在明年亞運前完成河涌水環(huán)境綜合整治，廣州必須與今年9月之前基本完成相關(guān)征地拆遷工作。在這個(gè)靜悄悄的黎明里，潛伏著(zhù)大與小的博弈、公與私的爭論、情與法的躊躇……
“賭博心理”VS討價(jià)還價(jià)
“一畝地要價(jià)一棟別墅”
廣州市治水辦專(zhuān)家鄭航桅說(shuō)，治水最難的不是技術(shù)，而是征地拆遷。廣州可以借鑒國際國內很多成功的治水經(jīng)驗，但短時(shí)間內進(jìn)行如此大規模征地拆遷，廣州只能“先行先試”。
廣州全市河涌有121條，總長(cháng)388.52公里。一般來(lái)說(shuō)，河涌?jì)蓚?米以?xún)仁?ldquo;截污紅線(xiàn)”，要敷設截污管道，因此河涌?jì)蓚?米內的建筑無(wú)論是否違章一律拆除。僅廣州中心城區最主要的20條河涌，其“6米必拆范圍”內的建筑面積就達到80萬(wàn)平方米。此外，污水處理廠(chǎng)、人工湖、調水補水工程都涉及大量的征地拆遷，拆遷總量難以統計。
征地拆遷在農村遭遇搶種風(fēng)。白云區大朗村，這里是石井河污水處理廠(chǎng)進(jìn)場(chǎng)總管必經(jīng)之地。今年1月，廣州市治水辦工作人員到村里悄悄進(jìn)行實(shí)地勘察，敏感的居民望風(fēng)而動(dòng)，知道這里即將征地，馬上在征地范圍內種滿(mǎn)了密密麻麻的桃花樹(shù)和細葉榕樹(shù)苗。
在農用地征地補償中，按照青苗補償辦法，菜地每畝補償3000元左右，而樹(shù)木則是按棵補，最高每棵可以補貼2000元，如果這樣算下來(lái)，一畝地要補償500多萬(wàn)元。
5月中旬，記者再次來(lái)到大朗村，發(fā)現菜地里的樹(shù)苗已經(jīng)長(cháng)出郁郁蔥蔥的葉子。對此，大朗村的村民直言不諱：“都是為了多弄一點(diǎn)賠償款。”村民黃某說(shuō)，鄰村白云湖征地拆遷，每畝菜地獲得10萬(wàn)元征地補償款，凡是家里征了地的都發(fā)了財。
“但是誰(shuí)知道他們這次對樹(shù)苗補不補呢？”村民徐叔不像村里的年輕人那么樂(lè )觀(guān)。他聽(tīng)說(shuō)，治水辦的人來(lái)勘察的時(shí)候已經(jīng)拍了照片，證明這些地之前是菜地，并且聲明不會(huì )對之后種植的樹(shù)苗進(jìn)行補償。徐叔說(shuō)：“現在就當是賭博了，賭贏(yíng)了就可以賺很多！”
那邊廂，市治水辦抱怨村民要價(jià)過(guò)高。一位官員說(shuō)：“有的村一畝地要價(jià)幾百萬(wàn)元，等于征一畝地要補一棟別墅！”
白云湖是廣州規劃中最大的人工湖，該湖建成后將引北江水補充石井河，改善石井河黑臭的現象。但目前白云湖的征地也陷入膠著(zhù)狀態(tài)，該湖征地拆遷涉及石井河上游十多個(gè)經(jīng)濟聯(lián)社。先簽約的幾個(gè)經(jīng)濟聯(lián)社達成的補償標準低，后簽約的標準高，這樣一來(lái)先簽約的又不干了，還沒(méi)簽約的經(jīng)濟聯(lián)社則在觀(guān)望中……
城區征地同樣不易。據了解，廣州市國土房管局2004年曾經(jīng)制訂過(guò)廣州市8個(gè)中心城區的最低補償標準，但目前廣州市的房?jì)r(jià)比2004年已經(jīng)翻了1倍。評估機構的評估價(jià)又往往與居民的心理價(jià)位有差距，導致居民與政府協(xié)商時(shí)有一種不信任感，這無(wú)疑為協(xié)商制造了障礙。
越秀模式VS海珠模式
利益引導和行政協(xié)調“兩條腿走路”
一位參與治水的官員對記者說(shuō)：“我看到街上的報紙封面都打出標題，說(shuō)越秀區治水征地每平方米補1.3萬(wàn)元，我的反應就是：‘哎呀！這會(huì )不會(huì )抬高全市的征地補償標準？會(huì )不會(huì )鼓勵某些人漫天要價(jià)？’”
目前，廣州市河涌整治征地拆遷工作基本交由各區分頭進(jìn)行，而進(jìn)展較快的兩個(gè)區分別是越秀區和海珠區，然而兩區推動(dòng)征地拆遷工作的方式卻略有不同，分別形成了“越秀模式”和“海珠模式”。
越秀區東濠涌在古時(shí)曾是廣州的護城河，如今卻是幾近干涸的半封閉水溝。為加快東濠涌等河涌的征地拆遷，今年3月19日，越秀區出臺《越秀區河涌綜合整治沿線(xiàn)房屋拆遷補償細則》，規定住宅拆遷補償低于8000元/平方米；同時(shí)，只要業(yè)主在今年7月31日之前搬遷并交出被拆遷房屋，按照相關(guān)標準，就可獲得最高每平方米13360元的補償。#p#分頁(yè)標題#e#
最近記者在越秀區回訪(fǎng)時(shí)了解到，從3月19日政策出街后至今的55個(gè)工作日內，該區已有576戶(hù)拆遷戶(hù)簽訂了補償協(xié)議。許多居民表示，為了得到高額補償，會(huì )盡力在期限之內交出房子。
業(yè)主們獲得的將是高額補償。記者在越秀區建設局看到一份已簽訂的拆遷補償協(xié)議：該房屋面積約56平方米（住宅、框架結構），房屋補償價(jià)為50.12萬(wàn)元，按期搬遷獎勵25.45萬(wàn)元，房屋搬遷費、有線(xiàn)電視等其他費用8600元，總補償價(jià)約76萬(wàn)元。業(yè)主獲得的補償款足夠其在相近地段購買(mǎi)樓齡更短的二手房（東濠涌沿線(xiàn)被征地住宅樓齡多在20年，而均價(jià)僅6000元左右）。
越秀區征地拆遷以“利誘”取得破局，代表了征地拆遷中的一種思路——征地拆遷其實(shí)就是利益問(wèn)題，老百姓能獲得越好的利益，征地拆遷也就越順利。但越秀區的做法也引起了一些爭議。
越秀區有關(guān)部門(mén)解釋說(shuō)，8000/平方米的補償標準符合目前越秀區房?jì)r(jià)的現狀，而適當的鼓勵措施也是為治水爭取寶貴的時(shí)間。滿(mǎn)堂紅地產(chǎn)研究部總監龍斌從地產(chǎn)專(zhuān)業(yè)人士的角度指出，在征地拆遷中，被拆遷方實(shí)際上一直處于弱勢地位，越秀區的案例其實(shí)是為今后重大項目征地拆遷提供了一個(gè)大方向，即公共利益與個(gè)人利益需要找到“合理的平衡點(diǎn)”，政府應該聘請公正的機構評估房?jì)r(jià)，以此保障居民的利益。
而海珠區的征地拆遷則體現了較高的行政能力和協(xié)調能力。該區征地拆遷最高補償標準為3700元/平方米。其中，康樂(lè )涌是海珠區最主要的污染河涌之一，4月中旬海珠區政府已經(jīng)于康樂(lè )村周邊村達成征地拆遷協(xié)議。
過(guò)程中也有阻力。比如鳳陽(yáng)街道的拆遷戶(hù)普遍存在觀(guān)望心態(tài)，街道工作人員選出兩戶(hù)最容易“突破”的居民，率先迅速簽訂征地拆遷補償協(xié)議，有了這兩戶(hù)做“先例”，其他居民也紛紛簽訂了協(xié)議。南洲街道則出現了抵觸心理較強的被拆遷戶(hù)，街道于是發(fā)動(dòng)其親朋好友、村社領(lǐng)導進(jìn)行耐心勸說(shuō)，最終使同意簽約。
有專(zhuān)家指出，“越秀模式”代表的“利益引導”，和“海珠模式”所代表的“行政協(xié)調”其實(shí)是一枚硬幣的兩面，一個(gè)人的兩條腿。一方面，利益補償標準越來(lái)越市場(chǎng)化、補償機制越來(lái)越規范化是必然的趨勢；另一方面，征地拆遷仍然是國家行為而非土地買(mǎi)賣(mài)，因此行政協(xié)調也必不可少。只不過(guò)，利益引導耗費資金成本，而行政手段往往耗費時(shí)間成本。
公權VS私權
先行先試探索法律解決途徑
在利益引導和行政協(xié)調之外，廣州治水征地拆遷也在尋找法律救濟途徑。廣州市法制辦成立了由30名優(yōu)秀律師組成的顧問(wèn)團，顧問(wèn)團的其中一項任務(wù)，就是為治水征地拆遷提供法律顧問(wèn)服務(wù)。
針對征地拆遷過(guò)程中搶種事件頻發(fā)的問(wèn)題，前不久廣州市法制辦專(zhuān)題做出研究，建議各區在征地之前對地塊現狀進(jìn)行拍照或攝影取證。根據廣州市政府2008年底發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)河涌綜合整治和污水處理工程建設的通告》(穗府[2008]53號)第六條規定：“本通告發(fā)布之日起，對建設工程用地范圍內的新建建（構）筑物和建（構）筑物的擴建部分以及新栽種的植物不予補償。”
通過(guò)這一方法廣州已經(jīng)成功化解數起搶種事件。車(chē)陂涌的氮肥新村污水管道工程，在污水管道必經(jīng)路段，被棠東村在僅有的1429平方米施工用地上搶種了10637棵經(jīng)濟樹(shù)木。村民每畝征地補償款要價(jià)三四百萬(wàn)元，但最后接受了政府的補償：每畝補償20萬(wàn)元。
廣東打通律師事務(wù)所律師李朔對此提出了一種補充意見(jiàn)。他認為，在自留地上種植什么品種的作物是農民的權利也是自由。如果要認定某些作物是搶種的，不在補償范圍，征地部門(mén)除了舉證作物種植時(shí)間是在征地紅線(xiàn)劃定以后，還要舉證農民確知其農地在征地范圍內而惡意搶種。如果具體征地范圍沒(méi)有在村里公示，就不能認定村民是惡意搶種。
這個(gè)例子說(shuō)明征地拆遷的法律困境。李朔指出，我國法律對私有權限沒(méi)有明確界定，而行政權力則有各種實(shí)施細則，行政權力的可實(shí)現性明顯高于私權，造成行政權力侵犯私權的事例時(shí)有發(fā)生。另一方面，同樣也是因為私有權限沒(méi)有法典可依，公私權博弈只能靠協(xié)商，以求達成一致意見(jiàn)，除此之外沒(méi)有什么法律途徑。“人家有權利開(kāi)價(jià)，政府對此心知肚明，所以不管對方開(kāi)多高的價(jià)都要談。”
廣州市法制辦主任吳明場(chǎng)對此有自己的思考。“我們過(guò)于忽視個(gè)人權益，確實(shí)有侵犯個(gè)人合法權益的事情。以‘重慶釘子戶(hù)’事件為標志，個(gè)人權益得到極大的重視。但這也容易從一個(gè)極端走到另一個(gè)極端。公共權力凌駕于個(gè)人權益，這肯定是不行的；但如果個(gè)人權益極度膨脹，社會(huì )就沒(méi)有發(fā)展。”#p#分頁(yè)標題#e#
吳明場(chǎng)指出，國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》中保留了政府“行政強拆”的權利，但近年來(lái)廣州很少使用行政強拆，只把它作為最后的手段。這體現出廣州運用行政手段非常慎重，但很多重大工程進(jìn)展困難重重。“上海市每年行政強拆有1000多宗，南京市每年也有上百宗。 ”
廣州大學(xué)法學(xué)院副院長(cháng)劉興桂教授指出，行政強拆等強制手段政府應當慎用?，F階段公權與私權的博弈仍然表現為政府強勢，《物權法》對私有權限的界定很抽象，正好說(shuō)明了這一點(diǎn)。他呼吁政府在覺(jué)得過(guò)程中多讓民眾參與，避免“濫用公權”。
訪(fǎng)談
廣州大學(xué)法學(xué)院副院長(cháng)劉興桂建言
討價(jià)還價(jià)“信”為先
擺平拆遷慎用“強”
記者：在公共工程的征地拆遷中，政府與居民難以就補償標準達成一致，而《土地管理法》中也缺乏實(shí)施細則，比如沒(méi)有明確評估是否應當由政府和居民共同聘請第三方機構。您認為法律在這方面應當如何進(jìn)一步完善？
劉興桂：土地房屋征收主要是基于《土地法》和《物權法》的規定，但細則是各地政府制定的，各地政府出臺的政策、辦法決定了征地拆遷、補償標準、補償談判程序等。當然，出現分歧時(shí)由第三方評評估機構評估以確定參考標準已成慣例，但問(wèn)題是評估機構往往也會(huì )依據地方政府的文件，所以被拆遷人不滿(mǎn)意的多，這也是為什么很多糾紛到了法院還得再評估的原因。
我認為，完善的方向在于：地方應及時(shí)修改相關(guān)補償標準，最好與每年的經(jīng)濟統計數據掛鉤，此外成立評估專(zhuān)家委員會(huì )，對初次評估不服的，可以從專(zhuān)家庫中選專(zhuān)家進(jìn)行復評。再不服，可以走仲裁或訴訟途徑。完美的辦法是沒(méi)有的，但這一程序可以緩解或消除一些糾紛。
記者：目前城市征地拆遷仍是國家行為，政府保留有行政強拆的權力，但是近年來(lái)廣州很少使用這種手段。您對此怎么看?
劉興桂：行政強拆雖效率很高（避免了漫長(cháng)的訴訟、執行過(guò)程），但合法性還是存在問(wèn)題。另外，考慮社會(huì )穩定和行政管理部門(mén)的責任，行政強拆還是少用為妙，但如涉及公共應急事件和公共安全（如抗洪、救災、重大政治軍事外交經(jīng)社會(huì )管理需要）等重大問(wèn)題，也是可以用的，政府不要從一個(gè)極端（積極作為）轉向另一個(gè)極端（不作為）。
記者：在廣州市的征地拆遷中，出現了不少搶種現象，農民希望以此獲得高補償?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，農用地征地仍然按照年平均畝產(chǎn)值的倍數計算，但城市內農用地的實(shí)際價(jià)值早已不是用畝產(chǎn)值可以衡量的。有官員呼吁農用地與國有土地“同地同價(jià)”，您認為這在法律上有什么實(shí)現的路徑?
劉興桂：我認為農用地價(jià)值評估也可以突破平均畝產(chǎn)的限制。我國土地的分類(lèi)制度把農地和建設用地區分開(kāi)來(lái)，其實(shí)這是一個(gè)半邊道理：給農民補償時(shí)時(shí)按農地，出讓拍賣(mài)時(shí)賣(mài)的卻是建設用地的價(jià)。我認為法律上可以設立商業(yè)征拆應按土地市場(chǎng)評估價(jià)值進(jìn)行補償的方式，但公共建設項目征拆不宜如此規定。
記者：有人說(shuō)“重慶釘子戶(hù)”事件發(fā)生后，公眾過(guò)分注重個(gè)人利益，漠視公共利益，漫天要價(jià)和搶種搶建就是例證。您認為當前公眾和政府對于公權與私權的認識有什么變化？
劉興桂：一些議論是沒(méi)有道理的，現在還是政府強勢。公共利益的認識和界定是一個(gè)法律問(wèn)題，更是一個(gè)政治的和社會(huì )的問(wèn)題，主動(dòng)權還是在政府手上，立法上《物權法》規定只能如此抽象，法律有限而生活無(wú)限。政府應當建立決策的民主參與和科學(xué)決策的程序，不要看著(zhù)地圖就劃出征拆范圍，要聽(tīng)取意見(jiàn)，尊重私權，尊重多數人合理意見(jiàn)，科學(xué)論證，拋棄局部和部門(mén)利益、短期利益考慮，并履行法定的、公開(kāi)的程序進(jìn)行，容許相對人異議、抗辯或選擇訴訟等其他救濟途徑。一定要克服“公權無(wú)限”的舊有觀(guān)念，沒(méi)有法律依據和人民支持的公權行使很容易蛻變?yōu)?ldquo;濫用公權”。
本報記者 曾妮
中心城區治水征地進(jìn)展
越秀
廣州中心城區越秀區到明年將完成四大河涌綜合整治工程。今年3月中旬，《越秀區河涌綜合整治沿線(xiàn)房屋拆遷補償細則》正式出臺。從3月19日政策出街后至今的55個(gè)工作日內，已有576戶(hù)拆遷戶(hù)簽訂了補償協(xié)議，相當于每天新增10戶(hù)拆遷戶(hù)簽訂協(xié)議。
海珠
至2010年，海珠區將完成7條主要河涌、2條一般河涌的綜合整治，總長(cháng)達32.2公里;興建蓄洪補水人工湖（海珠湖）1個(gè)；水浸街治理65處等。目前，海珠治水任務(wù)已完成近三成。其中，黃埔涌和龍潭涌綜合整治工程已基本完工，西碌涌、石榴崗河、磨碟沙涌整治已進(jìn)場(chǎng)施工；琶洲涌整治工程正在進(jìn)行施工招標；康樂(lè )涌、赤沙涌、北濠涌綜合整治工程正在進(jìn)行初步設計，計劃6月底前全部進(jìn)場(chǎng)施工。海珠湖正在組織勘察設計招標工作，計劃6月底前穩定設計方案。
荔灣
荔灣列入本次整治的共30條，12綜合整治河涌方面：花地河、大沙河綜合整治工程已基本完工，其余10條主要河涌的選址意見(jiàn)書(shū)已全部批出，目前正在辦理用地預審。#p#分頁(yè)標題#e#
荔灣已于今年1月份起全面開(kāi)展對調水補水項目、主要河涌、一般河涌施工用地范圍的征地拆遷摸查工作，并著(zhù)手征地拆遷各類(lèi)手續的辦理。目前大部分主要河涌的征地拆遷概算已經(jīng)審核，所有河涌正在進(jìn)行動(dòng)遷，其中已有7條河涌共簽訂了70多戶(hù)拆遷補償協(xié)議。目前具備條件正在進(jìn)行施工及推進(jìn)的項目有14項。荔灣區農水局稱(chēng)，有些河涌不需征地拆遷，而是從村里借地，等施完工后再恢復原貌。
天河
天河區共有5條河涌整治任務(wù)，主要以車(chē)陂涌為主，車(chē)陂涌全長(cháng)25.4公里，從南至北貫穿整個(gè)天河區，全線(xiàn)大部分沒(méi)有進(jìn)行整治，未整治長(cháng)度為全區之最，占用河道河岸建筑物為區內河涌之最，保護人口為區內河涌之最，灌溉面積為天河區河涌之最。
目前，該涌的征地拆遷已完成66%，已簽訂征地拆遷協(xié)議56份，其中，征地385.17畝，借地17909.02平方米，拆除房屋29650.18平方米，完成投資16,597萬(wàn)元。其余4條河涌，即譚村涌、程界涌、棠下涌和深涌四條河涌目前正在進(jìn)行征地拆遷摸查工作。
白云區
大坦沙、江高石井、龍歸、竹料污水處理系統已簽訂征地拆遷協(xié)議471份，總面積（征地373.69畝，借地6488006平方米）。已支付征地拆遷款4.683579億元。目前已完成征地拆遷計劃85%。
獵德污水處理系統已簽訂征地拆遷協(xié)議55份，總面積（征地163.77畝，拆遷86321.97平方米），已支付征地拆遷款3.38599083億元，預計總支付5.4億元。目前已完成征地拆遷計劃68.2%。
黃埔區
截至5月，黃埔區已經(jīng)簽訂征地拆遷協(xié)議面積達到65000平方米，已支付征地拆遷款208億元。
閆業(yè)偉 劉靜 胡良光 陶達嬪 姚藝曲
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