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　　河長(cháng)制是如何產(chǎn)生和迅速推廣的？推行過(guò)程中面臨哪些問(wèn)題？未來(lái)發(fā)展趨勢怎樣？記者采訪(fǎng)了中國科學(xué)院科技戰略咨詢(xún)研究院副研究員張叢林。

 

　　中國環(huán)境報：我國河長(cháng)制的產(chǎn)生和歷史沿革是怎樣的？

 

　　張叢林：河長(cháng)制是一種中國式的提法，國際上并無(wú)此稱(chēng)呼。它是基于中國本土政治環(huán)境的創(chuàng )新，并已成為現階段河湖管護的綜合性平臺。

 

　　在我國，類(lèi)似“河長(cháng)”的官職古已有之。歷史上因擔任地方行政長(cháng)官而兼任“河長(cháng)”的官員數不勝數。如北宋著(zhù)名文學(xué)家蘇軾在擔任杭州刺史時(shí)，就做了相當于“河長(cháng)”的工作。當時(shí)的西湖由于長(cháng)期沒(méi)有疏浚，淤塞過(guò)半、湖水干涸，嚴重影響了農業(yè)生產(chǎn)。蘇軾任職的第二年就動(dòng)用民工20余萬(wàn)疏浚西湖，并建造了三塔作為標志，成就了今天的“三潭印月”；疏浚出的淤泥集中起來(lái)，筑成了后來(lái)的蘇堤。但古代的“河長(cháng)”不等同于現代的河長(cháng)制，缺乏規范化、現代化的管理制度，且更多依賴(lài)官員的個(gè)人意志，具有一定隨意性。

 

　　新中國成立后，為應對水災害、水資源、水環(huán)境等問(wèn)題，我國陸續對防汛抗旱、大壩安全、飲用水安全等工作實(shí)行行政首長(cháng)負責制，為后來(lái)“河長(cháng)制”的提出做了鋪墊。進(jìn)入21世紀以后，水環(huán)境問(wèn)題的系統性、結構性和流域性特征越來(lái)越突出，這就要求對水環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行系統謀劃和統籌應對。

 

　　河長(cháng)制的創(chuàng )建與形成期是在2003年，當年6月浙江省啟動(dòng)千村示范、萬(wàn)村整治工程，長(cháng)興縣出臺文件建立河長(cháng)制，公布了河長(cháng)名單以及河長(cháng)工作職責要求。這一時(shí)期河長(cháng)制的提出，有效緩解了水環(huán)境管理中跨層級、跨地區和跨部門(mén)的協(xié)調問(wèn)題，既是地方對水環(huán)境問(wèn)題復雜化的應對之策，也是彌補水環(huán)境管理體制性障礙的一種機制性措施。

 

　　通過(guò)對長(cháng)興經(jīng)驗的效仿和借鑒，河長(cháng)制逐步延伸至浙江全省以及全國大部分地區。2014年水利部印發(fā)《關(guān)于加強河湖管理工作的指導意見(jiàn)》，鼓勵各地推行河長(cháng)制，并于同年開(kāi)展河湖管護體制機制創(chuàng )新試點(diǎn)工作。截至2016年底，全國共有25個(gè)省級行政區開(kāi)展了河長(cháng)制探索。河長(cháng)制的重點(diǎn)任務(wù)也由以水污染防治為主，逐步拓展至防洪、水生態(tài)修復、保障供水安全等方面。

 

　　中國環(huán)境報：現階段河長(cháng)制有哪些突出進(jìn)展？

 

　　張叢林：到2018年7月，河長(cháng)制的組織體系、制度體系、責任體系已初步形成，河長(cháng)制正式上升至國家層面，有關(guān)規范性文件相繼出臺，任務(wù)范疇更為廣泛。

 

　　全國31個(gè)省級行政區共明確省、市、縣、鄉四級河長(cháng)30余萬(wàn)名，成立了省、市、縣級河長(cháng)制辦公室。河長(cháng)制正式寫(xiě)入《水污染防治法》；各地按照中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(cháng)制的指導意見(jiàn)》精神和有關(guān)要求，建立了河長(cháng)會(huì )議、信息共享、信息報送、工作督察、考核問(wèn)責與激勵、驗收制度等6項基本制度。

 

　　各地推行河長(cháng)制時(shí)還進(jìn)行了大量本土化創(chuàng )新。例如，為推動(dòng)基層河長(cháng)減負、提升河長(cháng)制工作效率，浙江開(kāi)展基層治理河長(cháng)通多通融合試點(diǎn)建設，將河湖管護與基層治理相結合。將縣級河長(cháng)制平臺、縣級基層治理四平臺積極與省級河長(cháng)制平臺、省級基層治理四平臺等各系統進(jìn)行數據對接，實(shí)現了系統間的互聯(lián)互通。

 

　　多通融合后，河長(cháng)巡河上報問(wèn)題將由基層四個(gè)平臺指揮室根據事件性質(zhì)按照一至四級分類(lèi)進(jìn)行派單處理：一級事件將由河長(cháng)自行處理，二級事件由村級層面解決，三級事件由鎮級層面解決，四級事件由縣級層面解決。進(jìn)一步提升了基層河長(cháng)上報問(wèn)題的處理效率和質(zhì)量，推進(jìn)“河長(cháng)”從有名轉向有實(shí)。

 

　　再如，福建省創(chuàng )新河長(cháng)制執法機制，三明市大田縣成立生態(tài)綜合執法局，并組建生態(tài)執法司法聯(lián)動(dòng)協(xié)調小組，有效提升執法權能和效率。龍巖市配置市縣鄉三級“河道警長(cháng)”，與“河長(cháng)”配套，協(xié)助開(kāi)展河道整治和環(huán)境整治執法行動(dòng)。泉州市永春縣組建“生態(tài)警察”中隊，查辦破壞河道違法案件，有效提升河道執法能力和震懾力；泉州市縣兩級設立河道檢察官工作室，聘任檢察干警擔任河道檢察官，掛鉤聯(lián)系河長(cháng)制工作，重點(diǎn)督辦涉河涉水違法行為。福州市永泰縣設立生態(tài)環(huán)境審判庭、生態(tài)環(huán)境巡回審判點(diǎn)。

 

　　中國環(huán)境報：推行河長(cháng)制還面臨哪些問(wèn)題？您有哪些完善的建議？

 

　　張叢林：河長(cháng)制在取得巨大成效的同時(shí)，也存在一些有待完善之處。

 

　　首先，流域和跨區域層面河長(cháng)制的實(shí)現方式有待進(jìn)一步明確。我國河長(cháng)制多以省級行政區劃為界，絕大多數跨省級河湖的河長(cháng)制實(shí)現方式還不十分清晰；河長(cháng)制與我國現行流域生態(tài)環(huán)境管理體制的銜接有待加強。

 

　　其次，考核機制尚待健全。全國多數省級行政區的河長(cháng)辦設在水利部門(mén)，個(gè)別地區的一些部門(mén)認為河長(cháng)制是水利部門(mén)的工作，有關(guān)部門(mén)工作合力需進(jìn)一步強化。此外，河長(cháng)制的考核主體較為單一，目前主要為自上而下的體制內考核。

 

　　再次，管護任務(wù)需進(jìn)一步統籌謀劃。如今各級政府治水工作力度前所未有，但也存在急于求成和不按客觀(guān)規律辦事的現象，容易把專(zhuān)業(yè)化治理變成政治目標。此外，缺少資金機制也成為一些地區全面推行河長(cháng)制的重要瓶頸。

 

　　最后，公眾參與范圍與深度不足。當前的公眾參與主要集中在末端環(huán)節，且多體現為水污染的治理和監督，在公共決策、政策制定、河長(cháng)會(huì )議、考核問(wèn)責等方面參與較少且深度不足。

 

　　新時(shí)期我國河長(cháng)制的完善方向是：以維持河湖生命健康為導向，實(shí)施流域性管護，嚴格考核問(wèn)責，統籌謀劃管護任務(wù)，由單一行政管理向多主體參與的現代協(xié)同治理轉型，打造“河長(cháng)制”升級版。具體來(lái)說(shuō)，有以下幾點(diǎn)：

 

　　第一，探索跨省級河長(cháng)制的實(shí)現方式，使河長(cháng)制成為我國現行流域管理體制的有益補充。在流域層面，水利部流域管理機構、生態(tài)環(huán)境部流域監督管理機構、生態(tài)環(huán)境部區域督察機構等流域、跨區域管理機構應與相關(guān)的省級行政區河長(cháng)辦建立溝通協(xié)商機制，加強合作。

 

　　第二，提升河長(cháng)辦層級，優(yōu)化河長(cháng)制考核機制。建議各地區提升河長(cháng)辦層級，將河長(cháng)辦設在各級政府辦公廳（室），進(jìn)一步加大其協(xié)調力度，增強考核權威性。適度擴大考核主體，對于一些關(guān)乎公眾獲得感的指標，可以通過(guò)組織利益相關(guān)方聽(tīng)取河長(cháng)工作匯報、現場(chǎng)無(wú)記名打分等方式，使考核過(guò)程更透明、結果更客觀(guān)。

 

　　第三，統籌謀劃管護任務(wù)，建立健全資金投入機制。在安排管護任務(wù)時(shí)，應充分尊重自然規律和財政承受能力，既量力而行，又盡力而為。在資金分配機制方面，既發(fā)揮河長(cháng)辦的統籌協(xié)調作用，也尊重有關(guān)地區和部門(mén)的主觀(guān)能動(dòng)性。加強資金分配與任務(wù)清單的銜接匹配，并通過(guò)PPP模式、環(huán)境污染第三方治理、資本市場(chǎng)等方式鼓勵社會(huì )資金投入，完善資金治理結構，確保資金投入與管護任務(wù)有機統一。

 

　　第四，豐富利益相關(guān)方共建河長(cháng)制方式。在制定河長(cháng)制相關(guān)法規制度的過(guò)程中，應對利益相關(guān)方參與立法聽(tīng)證、意見(jiàn)征求、公民旁聽(tīng)、問(wèn)題反映、信息共享等有明確制度安排和程序性安排。

 

　　河長(cháng)制的完善和升級需同專(zhuān)業(yè)化的管理及手段相結合，同現代流域/區域生態(tài)環(huán)境治理的基本機制有機銜接和統一。只有不斷總結經(jīng)驗，解決存在問(wèn)題并與時(shí)俱進(jìn)，充分發(fā)揮利益相關(guān)方作用，才能在今后我國的流域綜合治理與可持續發(fā)展中發(fā)揮更大作用。