近年來(lái)“河長(zhǎng)制”成為熱詞，頻繁出現(xiàn)在媒體報(bào)道中，還被拍成了電影。我國(guó)的河長(zhǎng)制在較短時(shí)間內(nèi)從試點(diǎn)擴(kuò)散至全國(guó)，讓江河湖泊實(shí)現(xiàn)了從沒(méi)人管到有人管，甚至從管不住到管得好的重大轉(zhuǎn)變，推動(dòng)解決了一批河湖管理保護(hù)難題。
河長(zhǎng)制是如何產(chǎn)生和迅速推廣的？推行過(guò)程中面臨哪些問(wèn)題？未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)怎樣？記者采訪了中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副研究員張叢林。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：我國(guó)河長(zhǎng)制的產(chǎn)生和歷史沿革是怎樣的？
張叢林：河長(zhǎng)制是一種中國(guó)式的提法，國(guó)際上并無(wú)此稱呼。它是基于中國(guó)本土政治環(huán)境的創(chuàng)新，并已成為現(xiàn)階段河湖管護(hù)的綜合性平臺(tái)。
在我國(guó)，類似“河長(zhǎng)”的官職古已有之。歷史上因擔(dān)任地方行政長(zhǎng)官而兼任“河長(zhǎng)”的官員數(shù)不勝數(shù)。如北宋著名文學(xué)家蘇軾在擔(dān)任杭州刺史時(shí)，就做了相當(dāng)于“河長(zhǎng)”的工作。當(dāng)時(shí)的西湖由于長(zhǎng)期沒(méi)有疏浚，淤塞過(guò)半、湖水干涸，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。蘇軾任職的第二年就動(dòng)用民工20余萬(wàn)疏浚西湖，并建造了三塔作為標(biāo)志，成就了今天的“三潭印月”；疏浚出的淤泥集中起來(lái)，筑成了后來(lái)的蘇堤。但古代的“河長(zhǎng)”不等同于現(xiàn)代的河長(zhǎng)制，缺乏規(guī)范化、現(xiàn)代化的管理制度，且更多依賴官員的個(gè)人意志，具有一定隨意性。
新中國(guó)成立后，為應(yīng)對(duì)水災(zāi)害、水資源、水環(huán)境等問(wèn)題，我國(guó)陸續(xù)對(duì)防汛抗旱、大壩安全、飲用水安全等工作實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，為后來(lái)“河長(zhǎng)制”的提出做了鋪墊。進(jìn)入21世紀(jì)以后，水環(huán)境問(wèn)題的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性和流域性特征越來(lái)越突出，這就要求對(duì)水環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)謀劃和統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)。
河長(zhǎng)制的創(chuàng)建與形成期是在2003年，當(dāng)年6月浙江省啟動(dòng)千村示范、萬(wàn)村整治工程，長(zhǎng)興縣出臺(tái)文件建立河長(zhǎng)制，公布了河長(zhǎng)名單以及河長(zhǎng)工作職責(zé)要求。這一時(shí)期河長(zhǎng)制的提出，有效緩解了水環(huán)境管理中跨層級(jí)、跨地區(qū)和跨部門的協(xié)調(diào)問(wèn)題，既是地方對(duì)水環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜化的應(yīng)對(duì)之策，也是彌補(bǔ)水環(huán)境管理體制性障礙的一種機(jī)制性措施。
通過(guò)對(duì)長(zhǎng)興經(jīng)驗(yàn)的效仿和借鑒，河長(zhǎng)制逐步延伸至浙江全省以及全國(guó)大部分地區(qū)。2014年水利部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)各地推行河長(zhǎng)制，并于同年開(kāi)展河湖管護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)工作。截至2016年底，全國(guó)共有25個(gè)省級(jí)行政區(qū)開(kāi)展了河長(zhǎng)制探索。河長(zhǎng)制的重點(diǎn)任務(wù)也由以水污染防治為主，逐步拓展至防洪、水生態(tài)修復(fù)、保障供水安全等方面。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：現(xiàn)階段河長(zhǎng)制有哪些突出進(jìn)展？
張叢林：到2018年7月，河長(zhǎng)制的組織體系、制度體系、責(zé)任體系已初步形成，河長(zhǎng)制正式上升至國(guó)家層面，有關(guān)規(guī)范性文件相繼出臺(tái)，任務(wù)范疇更為廣泛。
全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)30余萬(wàn)名，成立了省、市、縣級(jí)河長(zhǎng)制辦公室。河長(zhǎng)制正式寫入《水污染防治法》；各地按照中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》精神和有關(guān)要求，建立了河長(zhǎng)會(huì)議、信息共享、信息報(bào)送、工作督察、考核問(wèn)責(zé)與激勵(lì)、驗(yàn)收制度等6項(xiàng)基本制度。
各地推行河長(zhǎng)制時(shí)還進(jìn)行了大量本土化創(chuàng)新。例如，為推動(dòng)基層河長(zhǎng)減負(fù)、提升河長(zhǎng)制工作效率，浙江開(kāi)展基層治理河長(zhǎng)通多通融合試點(diǎn)建設(shè)，將河湖管護(hù)與基層治理相結(jié)合。將縣級(jí)河長(zhǎng)制平臺(tái)、縣級(jí)基層治理四平臺(tái)積極與省級(jí)河長(zhǎng)制平臺(tái)、省級(jí)基層治理四平臺(tái)等各系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)間的互聯(lián)互通。
多通融合后，河長(zhǎng)巡河上報(bào)問(wèn)題將由基層四個(gè)平臺(tái)指揮室根據(jù)事件性質(zhì)按照一至四級(jí)分類進(jìn)行派單處理：一級(jí)事件將由河長(zhǎng)自行處理，二級(jí)事件由村級(jí)層面解決，三級(jí)事件由鎮(zhèn)級(jí)層面解決，四級(jí)事件由縣級(jí)層面解決。進(jìn)一步提升了基層河長(zhǎng)上報(bào)問(wèn)題的處理效率和質(zhì)量，推進(jìn)“河長(zhǎng)”從有名轉(zhuǎn)向有實(shí)。
再如，福建省創(chuàng)新河長(zhǎng)制執(zhí)法機(jī)制，三明市大田縣成立生態(tài)綜合執(zhí)法局，并組建生態(tài)執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)小組，有效提升執(zhí)法權(quán)能和效率。龍巖市配置市縣鄉(xiāng)三級(jí)“河道警長(zhǎng)”，與“河長(zhǎng)”配套，協(xié)助開(kāi)展河道整治和環(huán)境整治執(zhí)法行動(dòng)。泉州市永春縣組建“生態(tài)警察”中隊(duì)，查辦破壞河道違法案件，有效提升河道執(zhí)法能力和震懾力；泉州市縣兩級(jí)設(shè)立河道檢察官工作室，聘任檢察干警擔(dān)任河道檢察官，掛鉤聯(lián)系河長(zhǎng)制工作，重點(diǎn)督辦涉河涉水違法行為。福州市永泰縣設(shè)立生態(tài)環(huán)境審判庭、生態(tài)環(huán)境巡回審判點(diǎn)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：推行河長(zhǎng)制還面臨哪些問(wèn)題？您有哪些完善的建議？
張叢林：河長(zhǎng)制在取得巨大成效的同時(shí)，也存在一些有待完善之處。
首先，流域和跨區(qū)域?qū)用婧娱L(zhǎng)制的實(shí)現(xiàn)方式有待進(jìn)一步明確。我國(guó)河長(zhǎng)制多以省級(jí)行政區(qū)劃為界，絕大多數(shù)跨省級(jí)河湖的河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)方式還不十分清晰；河長(zhǎng)制與我國(guó)現(xiàn)行流域生態(tài)環(huán)境管理體制的銜接有待加強(qiáng)。
其次，考核機(jī)制尚待健全。全國(guó)多數(shù)省級(jí)行政區(qū)的河長(zhǎng)辦設(shè)在水利部門，個(gè)別地區(qū)的一些部門認(rèn)為河長(zhǎng)制是水利部門的工作，有關(guān)部門工作合力需進(jìn)一步強(qiáng)化。此外，河長(zhǎng)制的考核主體較為單一，目前主要為自上而下的體制內(nèi)考核。
再次，管護(hù)任務(wù)需進(jìn)一步統(tǒng)籌謀劃。如今各級(jí)政府治水工作力度前所未有，但也存在急于求成和不按客觀規(guī)律辦事的現(xiàn)象，容易把專業(yè)化治理變成政治目標(biāo)。此外，缺少資金機(jī)制也成為一些地區(qū)全面推行河長(zhǎng)制的重要瓶頸。
最后，公眾參與范圍與深度不足。當(dāng)前的公眾參與主要集中在末端環(huán)節(jié)，且多體現(xiàn)為水污染的治理和監(jiān)督，在公共決策、政策制定、河長(zhǎng)會(huì)議、考核問(wèn)責(zé)等方面參與較少且深度不足。
新時(shí)期我國(guó)河長(zhǎng)制的完善方向是：以維持河湖生命健康為導(dǎo)向，實(shí)施流域性管護(hù)，嚴(yán)格考核問(wèn)責(zé)，統(tǒng)籌謀劃管護(hù)任務(wù)，由單一行政管理向多主體參與的現(xiàn)代協(xié)同治理轉(zhuǎn)型，打造“河長(zhǎng)制”升級(jí)版。具體來(lái)說(shuō)，有以下幾點(diǎn)：
第一，探索跨省級(jí)河長(zhǎng)制的實(shí)現(xiàn)方式，使河長(zhǎng)制成為我國(guó)現(xiàn)行流域管理體制的有益補(bǔ)充。在流域?qū)用妫苛饔蚬芾頇C(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部流域監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部區(qū)域督察機(jī)構(gòu)等流域、跨區(qū)域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)與相關(guān)的省級(jí)行政區(qū)河長(zhǎng)辦建立溝通協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)合作。
第二，提升河長(zhǎng)辦層級(jí)，優(yōu)化河長(zhǎng)制考核機(jī)制。建議各地區(qū)提升河長(zhǎng)辦層級(jí)，將河長(zhǎng)辦設(shè)在各級(jí)政府辦公廳（室），進(jìn)一步加大其協(xié)調(diào)力度，增強(qiáng)考核權(quán)威性。適度擴(kuò)大考核主體，對(duì)于一些關(guān)乎公眾獲得感的指標(biāo)，可以通過(guò)組織利益相關(guān)方聽(tīng)取河長(zhǎng)工作匯報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)無(wú)記名打分等方式，使考核過(guò)程更透明、結(jié)果更客觀。
第三，統(tǒng)籌謀劃管護(hù)任務(wù)，建立健全資金投入機(jī)制。在安排管護(hù)任務(wù)時(shí)，應(yīng)充分尊重自然規(guī)律和財(cái)政承受能力，既量力而行，又盡力而為。在資金分配機(jī)制方面，既發(fā)揮河長(zhǎng)辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，也尊重有關(guān)地區(qū)和部門的主觀能動(dòng)性。加強(qiáng)資金分配與任務(wù)清單的銜接匹配，并通過(guò)PPP模式、環(huán)境污染第三方治理、資本市場(chǎng)等方式鼓勵(lì)社會(huì)資金投入，完善資金治理結(jié)構(gòu)，確保資金投入與管護(hù)任務(wù)有機(jī)統(tǒng)一。
第四，豐富利益相關(guān)方共建河長(zhǎng)制方式。在制定河長(zhǎng)制相關(guān)法規(guī)制度的過(guò)程中，應(yīng)對(duì)利益相關(guān)方參與立法聽(tīng)證、意見(jiàn)征求、公民旁聽(tīng)、問(wèn)題反映、信息共享等有明確制度安排和程序性安排。
河長(zhǎng)制的完善和升級(jí)需同專業(yè)化的管理及手段相結(jié)合，同現(xiàn)代流域/區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的基本機(jī)制有機(jī)銜接和統(tǒng)一。只有不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，解決存在問(wèn)題并與時(shí)俱進(jìn)，充分發(fā)揮利益相關(guān)方作用，才能在今后我國(guó)的流域綜合治理與可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。
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