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中國法學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)、中國法學(xué)會(huì )環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì )會(huì )長(cháng)呂忠梅。 受訪(fǎng)者供圖

 

　　“在一定意義上，長(cháng)江保護法能否成功的重要標志是在流域管理體制機制上是否有重大突破。”5月28日，呂忠梅在接受澎湃新聞(www.thepaper.cn)專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)指出，流域機構設置和流域統籌協(xié)調機制，是各國流域立法中必不可少，最為重要的核心制度，也是公認的解決“長(cháng)江病”的關(guān)鍵鑰匙。目前“草案”規定的“長(cháng)江流域統籌協(xié)調機制”，不僅內涵模糊、法律性質(zhì)不清，而且流域和區域、部門(mén)管理的職能邊界不明，事權劃分不清，可行性堪憂(yōu)。

 

　　對此，她建議“草案”在下一步修改過(guò)程中應聚焦長(cháng)江流域的特殊性問(wèn)題，對“長(cháng)江流域統籌協(xié)調機制”等重大關(guān)鍵制度給予有針對性的制度供給和方案設計，并將管理體制的設計落實(shí)到各章節的具體制度中去。

 

　　《長(cháng)江保護法》跳出了單一水事立法的窠臼

 

　　《長(cháng)江保護法》是我國首次以國家法律的形式為特定的流域立法。公開(kāi)征求意見(jiàn)的“草案”共設9章，涉及污染防治、資源保護、生態(tài)修復、綠色發(fā)展等多個(gè)領(lǐng)域。

 

　　呂忠梅在接受澎湃新聞采訪(fǎng)時(shí)指出，“草案”在篇章安排上較好地體現了其綜合法、流域法、特別法的基本定位，考慮到長(cháng)江流域資源保護與開(kāi)發(fā)利用的關(guān)鍵環(huán)節控制，并在制度設計上體現了“山水林田湖草統籌治理”的生態(tài)系統觀(guān)，跳出了單一水事立法的窠臼，這為制定出一部讓黨中央放心、讓人民群眾滿(mǎn)意的長(cháng)江保護法，打下了良好的基礎。

 

　　但面臨“保護長(cháng)江全流域生態(tài)系統，推進(jìn)長(cháng)江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展”這一極為艱巨的立法目標，呂忠梅認為，“草案”的篇章結構也還存在缺乏明確的立法主線(xiàn)，綜合法的邏輯支撐不足，調整對象過(guò)于泛化，流域法和特別法的特征還不明顯等問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。

 

　　“流域機構設置和流域統籌協(xié)調機制，是各國流域立法中必不可少，最為重要的核心制度，也是公認的解決‘長(cháng)江病’的關(guān)鍵鑰匙。”呂忠梅說(shuō)，“草案”規定的“長(cháng)江流域統籌協(xié)調機制”，不僅內涵模糊、法律性質(zhì)不清，而且流域和區域、部門(mén)管理的職能邊界不明，事權劃分不清，可行性堪憂(yōu)。而出現這些問(wèn)題的根本原因在于立法定位不明、調整對象不清。

 

　　長(cháng)江立法應著(zhù)力于調整長(cháng)江流域的特殊性問(wèn)題而非“面面俱到”

 

　　呂忠梅向澎湃新聞表示，在立法定位上，《長(cháng)江保護法》應該是實(shí)現長(cháng)江流域綠色發(fā)展的“永續法”而非“臨時(shí)法”，調整對象應著(zhù)力于調整長(cháng)江流域的特殊性問(wèn)題而非“面面俱到”。

 

　　“長(cháng)江全流域所涉及的問(wèn)題復雜且繁多，如果將全部的問(wèn)題均集中于本法解決，既不可能又不必要。作為流域法和特別法，本法應有所為有所不為，將調整對象定位于長(cháng)江的流域性問(wèn)題——長(cháng)江流域的特殊性問(wèn)題。”呂忠梅說(shuō)。

 

　　為此，呂忠梅建議：首先應梳理長(cháng)江的流域性問(wèn)題，即在較長(cháng)時(shí)空范圍內可能對長(cháng)江流域造成重大影響的行為，予以類(lèi)型化，明確何為流域性問(wèn)題，它與長(cháng)江流域的全國性問(wèn)題和地區性問(wèn)題區別何在?長(cháng)江的流域性問(wèn)題有哪些類(lèi)型，突出問(wèn)題是什么?

 

　　其次，對于長(cháng)江流域內的特殊區域和特殊事項，法律要有所安排，至少作出原則性規定，確立代表性地區和代表性問(wèn)題的選擇標準。進(jìn)而明晰《長(cháng)江保護法》在法律體系中的地位，處理好該法作為中觀(guān)層面流域立法，與宏觀(guān)層面的國家立法以及微觀(guān)層面的地方立法之間的關(guān)系。

 

　　另外，呂忠梅認為，《長(cháng)江保護法》應該是流域管理法而非政策法，管理法應當重點(diǎn)關(guān)注管理的主體、原則和行為方式三大要素，對于“長(cháng)江流域統籌協(xié)調機制”等重大關(guān)鍵制度，予以有針對性的制度供給和方案設計。

 

　　建議認真研究設置專(zhuān)門(mén)流域機構及由法律特別授權問(wèn)題

 

　　長(cháng)江生態(tài)系統的安全和人民生命健康的安全，是實(shí)現長(cháng)江流域綠色發(fā)展的前提。

 

　　談到對“草案”的具體修改意見(jiàn)，呂忠梅建議，將立法目的修改為：“為保護長(cháng)江流域生態(tài)系統，保障流域水安全和公眾健康，合理開(kāi)發(fā)利用長(cháng)江流域資源，推進(jìn)長(cháng)江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，制定本法。”

 

　　將基本原則修改為：“在長(cháng)江流域從事各類(lèi)活動(dòng)，應當堅持生態(tài)優(yōu)先、保護為主、綜合決策、系統治理、多元共治的原則。”通過(guò)確立“生態(tài)優(yōu)先”等原則，倒逼產(chǎn)業(yè)轉型升級，實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展;以法律的形式為長(cháng)江的開(kāi)發(fā)、利用活動(dòng)設限，最終實(shí)現長(cháng)江保護的目標。

 

　　建立科學(xué)的流域管理體制，是長(cháng)江保護法制定中無(wú)法回避的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。在一定意義上，長(cháng)江保護法能否成功的重要標志是在流域管理體制機制上是否有重大突破。

 

　　呂忠梅建議，“草案”在進(jìn)一步修改過(guò)程中應認真研究設置專(zhuān)門(mén)流域機構及由法律特別授權問(wèn)題。一是在法律上明確流域機構的性質(zhì)定位，按照事權性質(zhì)和內容配置中央事權，依法賦予流域事務(wù)管理具體職責;同時(shí)，明確流域機構的“協(xié)調”內涵，強調協(xié)調的對象是國務(wù)院有關(guān)部門(mén)、長(cháng)江流域省級人民政府，內容是研究解決長(cháng)江保護與發(fā)展的重大問(wèn)題、重大事項，且流域機構擁有一定的決策權。二是明確相關(guān)部門(mén)管理和區域管理權限，區分“流域事權”“部門(mén)事權”“區域事權”并理順相互關(guān)系。三是將管理體制的設計落實(shí)到各章節的具體制度中去。