在剛剛閉幕的十三屆全國人大三次會議上，栗戰(zhàn)書委員長在常委會工作報告中關(guān)于今后一個階段的主要任務(wù)部分說，將加強重要領(lǐng)域立法。圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，制定長江保護法。
作為《長江流域立法研究》國家社科基金重大課題的首席專家，呂忠梅和她的團隊從上世紀90年代就啟動了長江水資源保護立法的調(diào)研，連續(xù)多年在全國兩會上提交與長江立法相關(guān)的議案、提案。
2018年，十三屆全國人大常委會將《長江保護法》列入一類立法計劃，并啟動了立法工作。按照立法程序，《長江保護法(草案)》(以下簡稱“草案”)已提請十三屆全國人大常委會第十五次會議初次審議，并面向全社會公開征求意見。呂忠梅作為中國法學(xué)會副會長、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長，主持召開《長江保護法(草案)》立法專家咨詢會，向全國人大常委會法工委提交了相關(guān)意見建議。
中國法學(xué)會副會長、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長呂忠梅。 受訪者供圖
“在一定意義上，長江保護法能否成功的重要標志是在流域管理體制機制上是否有重大突破。”5月28日，呂忠梅在接受澎湃新聞(www.thepaper.cn)專訪時指出，流域機構(gòu)設(shè)置和流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，是各國流域立法中必不可少，最為重要的核心制度，也是公認的解決“長江病”的關(guān)鍵鑰匙。目前“草案”規(guī)定的“長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制”，不僅內(nèi)涵模糊、法律性質(zhì)不清，而且流域和區(qū)域、部門管理的職能邊界不明，事權(quán)劃分不清，可行性堪憂。
對此，她建議“草案”在下一步修改過程中應(yīng)聚焦長江流域的特殊性問題，對“長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制”等重大關(guān)鍵制度給予有針對性的制度供給和方案設(shè)計，并將管理體制的設(shè)計落實到各章節(jié)的具體制度中去。
《長江保護法》跳出了單一水事立法的窠臼
《長江保護法》是我國首次以國家法律的形式為特定的流域立法。公開征求意見的“草案”共設(shè)9章，涉及污染防治、資源保護、生態(tài)修復(fù)、綠色發(fā)展等多個領(lǐng)域。
呂忠梅在接受澎湃新聞采訪時指出，“草案”在篇章安排上較好地體現(xiàn)了其綜合法、流域法、特別法的基本定位，考慮到長江流域資源保護與開發(fā)利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制，并在制度設(shè)計上體現(xiàn)了“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀，跳出了單一水事立法的窠臼，這為制定出一部讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的長江保護法，打下了良好的基礎(chǔ)。
但面臨“保護長江全流域生態(tài)系統(tǒng)，推進長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展”這一極為艱巨的立法目標，呂忠梅認為，“草案”的篇章結(jié)構(gòu)也還存在缺乏明確的立法主線，綜合法的邏輯支撐不足，調(diào)整對象過于泛化，流域法和特別法的特征還不明顯等問題，需要進一步完善。
“流域機構(gòu)設(shè)置和流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，是各國流域立法中必不可少，最為重要的核心制度，也是公認的解決‘長江病’的關(guān)鍵鑰匙。”呂忠梅說，“草案”規(guī)定的“長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制”，不僅內(nèi)涵模糊、法律性質(zhì)不清，而且流域和區(qū)域、部門管理的職能邊界不明，事權(quán)劃分不清，可行性堪憂。而出現(xiàn)這些問題的根本原因在于立法定位不明、調(diào)整對象不清。
長江立法應(yīng)著力于調(diào)整長江流域的特殊性問題而非“面面俱到”
呂忠梅向澎湃新聞表示，在立法定位上，《長江保護法》應(yīng)該是實現(xiàn)長江流域綠色發(fā)展的“永續(xù)法”而非“臨時法”，調(diào)整對象應(yīng)著力于調(diào)整長江流域的特殊性問題而非“面面俱到”。
“長江全流域所涉及的問題復(fù)雜且繁多，如果將全部的問題均集中于本法解決，既不可能又不必要。作為流域法和特別法，本法應(yīng)有所為有所不為，將調(diào)整對象定位于長江的流域性問題——長江流域的特殊性問題。”呂忠梅說。
為此，呂忠梅建議：首先應(yīng)梳理長江的流域性問題，即在較長時空范圍內(nèi)可能對長江流域造成重大影響的行為，予以類型化，明確何為流域性問題，它與長江流域的全國性問題和地區(qū)性問題區(qū)別何在?長江的流域性問題有哪些類型，突出問題是什么?
其次，對于長江流域內(nèi)的特殊區(qū)域和特殊事項，法律要有所安排，至少作出原則性規(guī)定，確立代表性地區(qū)和代表性問題的選擇標準。進而明晰《長江保護法》在法律體系中的地位，處理好該法作為中觀層面流域立法，與宏觀層面的國家立法以及微觀層面的地方立法之間的關(guān)系。
另外，呂忠梅認為，《長江保護法》應(yīng)該是流域管理法而非政策法，管理法應(yīng)當重點關(guān)注管理的主體、原則和行為方式三大要素，對于“長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制”等重大關(guān)鍵制度，予以有針對性的制度供給和方案設(shè)計。
建議認真研究設(shè)置專門流域機構(gòu)及由法律特別授權(quán)問題
長江生態(tài)系統(tǒng)的安全和人民生命健康的安全，是實現(xiàn)長江流域綠色發(fā)展的前提。
談到對“草案”的具體修改意見，呂忠梅建議，將立法目的修改為：“為保護長江流域生態(tài)系統(tǒng)，保障流域水安全和公眾健康，合理開發(fā)利用長江流域資源，推進長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，制定本法。”
將基本原則修改為：“在長江流域從事各類活動，應(yīng)當堅持生態(tài)優(yōu)先、保護為主、綜合決策、系統(tǒng)治理、多元共治的原則。”通過確立“生態(tài)優(yōu)先”等原則，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展;以法律的形式為長江的開發(fā)、利用活動設(shè)限，最終實現(xiàn)長江保護的目標。
建立科學(xué)的流域管理體制，是長江保護法制定中無法回避的重點難點問題。在一定意義上，長江保護法能否成功的重要標志是在流域管理體制機制上是否有重大突破。
呂忠梅建議，“草案”在進一步修改過程中應(yīng)認真研究設(shè)置專門流域機構(gòu)及由法律特別授權(quán)問題。一是在法律上明確流域機構(gòu)的性質(zhì)定位，按照事權(quán)性質(zhì)和內(nèi)容配置中央事權(quán)，依法賦予流域事務(wù)管理具體職責;同時，明確流域機構(gòu)的“協(xié)調(diào)”內(nèi)涵，強調(diào)協(xié)調(diào)的對象是國務(wù)院有關(guān)部門、長江流域省級人民政府，內(nèi)容是研究解決長江保護與發(fā)展的重大問題、重大事項，且流域機構(gòu)擁有一定的決策權(quán)。二是明確相關(guān)部門管理和區(qū)域管理權(quán)限，區(qū)分“流域事權(quán)”“部門事權(quán)”“區(qū)域事權(quán)”并理順相互關(guān)系。三是將管理體制的設(shè)計落實到各章節(jié)的具體制度中去。
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