黃河流域生態(tài)環(huán)境基礎較為薄弱，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)功能、水災害問(wèn)題突出，生產(chǎn)用水、生活用水擠占生態(tài)用水的現象較為嚴重……這些問(wèn)題的存在影響和制約著(zhù)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。黃河流域生態(tài)系統的整體性以及流域生態(tài)服務(wù)功能的公共性，意味著(zhù)必須打破傳統行政區域和部門(mén)界限，大力推進(jìn)黃河流域生態(tài)空間一體化保護和環(huán)境協(xié)同化治理;意味著(zhù)必須尊重自然規律、社會(huì )規律和經(jīng)濟規律，牢固樹(shù)立“一盤(pán)棋”思想，更加注重保護和治理的系統性、整體性和協(xié)同性。
優(yōu)化并嚴格落實(shí)空間規劃。習近平總書(shū)記多次強調，考察一個(gè)城市首先看規劃，規劃科學(xué)是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。這是從戰略高度對規劃重要性作出的深刻闡釋。沿黃流域九省(區)中，處于中上游的寧夏、中游的河南相繼納入省級空間規劃試點(diǎn)范圍。兩省(區)以主體功能區規劃為基礎，全面摸清并分析國土空間本底條件，在國土開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)、資源環(huán)境承載力評價(jià)基礎上，科學(xué)劃定城鎮、農業(yè)、生態(tài)空間以及相對應的城鎮開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)，編制了省級空間規劃試點(diǎn)方案，為其他七省(區)科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，實(shí)現“多規合一”、建立健全國土空間開(kāi)發(fā)保護制度積累了經(jīng)驗、提供了示范。從生態(tài)保護、環(huán)境治理的角度而言，沿黃各省(區)必須嚴格落實(shí)空間規劃，構建科學(xué)合理的生態(tài)空間布局，明確生態(tài)功能定位，理順水資源、水環(huán)境、水生態(tài)與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的關(guān)系、水生態(tài)系統與其他生態(tài)系統之間的關(guān)系，堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，共同抓好大保護，協(xié)同推進(jìn)大治理。
堅持因地制宜分類(lèi)施策的原則。充分考慮黃河上中下游的差異，依據黃河上中下游的生態(tài)功能定位，分階段、分地域穩步有序實(shí)施生態(tài)保護和環(huán)境治理，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，讓自然生態(tài)修養生息，從根本上解決環(huán)境問(wèn)題。針對黃河上游，以三江源、祁連山、甘南水源涵養區為重點(diǎn)，以恢復、穩定和提升生態(tài)功能為核心，推進(jìn)實(shí)施一批重大生態(tài)保護修復和建設工程，提升水源涵養能力。針對黃河中游，突出抓好水土保持和污染治理，有條件的地方大力建設旱作梯田、淤地壩等，有的地方則要以自然恢復為主，減少人為干擾;對污染嚴重的支流，構建綠色低碳循環(huán)的現代化產(chǎn)業(yè)體系，從源頭上控制污染排放，減輕生態(tài)破壞壓力。針對黃河下游，加快黃河三角洲的發(fā)展步伐，促進(jìn)生態(tài)宜居環(huán)境建設，做好生態(tài)環(huán)境保護工作，促進(jìn)河流生態(tài)系統健康，豐富生物多樣性?？傊?，必須堅持因地制宜分類(lèi)施策原則，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，宜糧則糧、宜農則農、宜工則工、宜商則商，立足于全流域和生態(tài)系統的整體性，統籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)。
把黃河水資源作為最大的剛性約束。其一，明確各流域、各區域的可用水量(包括自產(chǎn)水和外調水)，解決水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、超量用水、無(wú)序取用水等問(wèn)題。全面落實(shí)水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線(xiàn)”，強化取用水總量監管，對達到或超過(guò)取用水總量管控指標的流域區域，嚴格實(shí)施取水許可限批，完善管控臺賬，抓好最嚴格水資源管理考核。其二，確定務(wù)實(shí)管用的用水定額標準，有效提高用水和節水管理水平。各流域、各地區應充分調研，結合經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際，合理明晰用水定額，有效配置水資源、嚴格水資源監管，規范取用水行為，堅持指標內用水，轉變用水方式，優(yōu)化經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展布局、發(fā)展規模和發(fā)展結構。其三，堅決落實(shí)“以水定需”原則，緩解水資源供需矛盾。要以水定地、以水定城、以水定產(chǎn)、以水定人，有多少水辦多少事，有多少湯泡多少饃。制定更加嚴格的水資源規劃，加強水資源的優(yōu)化配置、科學(xué)調度、嚴格管控，科學(xué)設定水資源開(kāi)發(fā)利用強度，合理規劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展節水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，實(shí)施全社會(huì )節水行動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調。
探索建立適合黃河流域特點(diǎn)的法規制度。制定綜合性的《黃河保護法》。按照目標導向和問(wèn)題導向，以嚴格保護黃河流域生態(tài)環(huán)境、協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系為主要目標，將黃河流域長(cháng)期以來(lái)防洪減災、生態(tài)環(huán)境保護工作中的經(jīng)驗做法進(jìn)行歸納、總結，固化為制度，上升為法律，從根本上解決黃河流域水資源嚴重短缺、生態(tài)系統脆弱、生態(tài)安全風(fēng)險高等突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。目前，《中華人民共和國長(cháng)江保護法(草案)》已提請全國人大常委會(huì )會(huì )議審議，這意味著(zhù)制定一部專(zhuān)門(mén)保護黃河的法律勢在必行。建立健全黃河流域生態(tài)補償機制。其一，建立健全濕地生態(tài)補償機制，上中游地區的退耕還林、退牧還草等國家項目要繼續執行，補償資金主要用于草原生態(tài)恢復與建設、生態(tài)移民搬遷、限牧還濕補助等;其二，建立健全生態(tài)功能區保護的生態(tài)補償機制，完善重要生態(tài)功能區生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監測、評價(jià)體系，開(kāi)展生態(tài)補償標準核算研究，建立生態(tài)補償標準體系，探索構建跨省(區)的黃河流域生態(tài)補償制度，加強生態(tài)監測網(wǎng)絡(luò )建設，根據出入境水質(zhì)狀況確定橫向補償標準，推動(dòng)建立流域生態(tài)保護共建共享機制。其三，探索建立水電企業(yè)反哺生態(tài)保護機制，遏制對黃河流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負外部性的經(jīng)濟活動(dòng)和行為，對相關(guān)活動(dòng)和行為加大處罰力度，提高違法成本。建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制。開(kāi)展黃河流域生態(tài)資產(chǎn)核算，為國家實(shí)施針對性的財政轉移支付提供科學(xué)依據。立足黃河中上游的生態(tài)資源優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)科考、生態(tài)康養等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，破解生態(tài)脆弱與貧困交織的難題，真正讓“綠水青山”轉化為“金山銀山”。
作者：寧夏黨校(行政學(xué)院)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展研究中心 王叢霞
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