2000年，中國工程院在關(guān)于我國水資源問(wèn)題的戰略研究中，提出“以需水管理為基礎的水資源供需平衡戰略”，即“對水資源的供需平衡，要從過(guò)去的以需定供轉變?yōu)椋涸诩訌娦杷芾?、提高用水效率的基礎上，保證供水。”水利部?jì)蓪妙I(lǐng)導都肯定了這個(gè)建議，提出建設節水型社會(huì )的目標，做了很多工作，取得了一定成績(jì)，有些地方的成績(jì)很突出。但是，從總體上說(shuō)，與世界上一些水資源管理先進(jìn)的國家相比，與我國經(jīng)濟快速發(fā)展的成績(jì)相比，我國的用水效率和防治水質(zhì)污染，仍處于相對落后的狀態(tài)。其根本原因，是我國水利界在需水管理方面，從理論到實(shí)踐，與世界一些先進(jìn)國家還有相當差距，許多地方在規劃的指導思想上，還停留在傳統的供水管理階段。
人類(lèi)社會(huì )的水利工作，一般都從供水管理起步。水利工作的產(chǎn)生和發(fā)展，主要是為了滿(mǎn)足人類(lèi)社會(huì )對水的需求：通過(guò)打井、開(kāi)渠、筑堰、修建水庫以至跨流域調水等各種工程措施，開(kāi)發(fā)和利用地表和地下水資源，供應社會(huì )經(jīng)濟各方面對水的需求。我們過(guò)去在學(xué)校里學(xué)習的，主要是這方面的知識。從某種意義上，過(guò)去的水利工作主要是供水工作，我們只研究如何供水，很少研究如何合理用水。直到一些地方水的供需發(fā)生矛盾，才開(kāi)始研究對需水的管理。
在國際上，率先研究需水管理的，可能是以色列。二戰以后，以色列在籌備建國時(shí)，經(jīng)過(guò)多方比較，最后選定了現在的地點(diǎn)，即西亞耶路撒冷以西的沿海地區，這個(gè)方案的最大問(wèn)題是水源不足。因此，他們把解決水的供需矛盾，作為建國的首要條件。在全面開(kāi)發(fā)和控制水資源的基礎上，他們以實(shí)現用水的最大效率和效益為目標，進(jìn)行嚴格的需水管理。例如，在立國之始，他們就制定了一個(gè)重大國策：自己不生產(chǎn)耗水量最大的糧食，而以出口耗水少、產(chǎn)值高的水果、花卉、蔬菜、棉花換取糧食。他們根據單位水應當產(chǎn)生的最大效益分配水的使用權。從1948年到2003年，在以色列這樣一個(gè)地處干旱和半干旱區的國家，人口從65萬(wàn)增長(cháng)到680萬(wàn)，人均GDP從300美元增長(cháng)到15000美元，但人均淡水用量仍維持在300立方米左右。這是從傳統的供水管理向需水管理轉變的世界典范。
到上世紀70年代，一些水資源相對豐富的國家也開(kāi)始轉向需水管理。美國水資源總量29702億立方米，人均水資源量近1萬(wàn)立方米。美國國家水資源委員會(huì )在1968年的報告中，預測2000年、2020年全國總取水量將在1965年的3725億立方米的基礎上分別增長(cháng)200%和407%，達到11116億立方米和18900億立方米。但到1975年，他們意識到如此高的用水量將無(wú)法實(shí)現水資源的可持續利用，于是作出第二次評價(jià)，綜合考慮了水污染、水資源量等多種因素，決定大力加強需水管理，預測2000年的總取水量為4572億立方米，較1975年的實(shí)際用水量5010億立方米還有所減少。實(shí)踐證明，這個(gè)預測是符合實(shí)際的。
加拿大水資源總量31220億立方米，人均水資源量達10萬(wàn)立方米,但是他們在上世紀80年代也提出了需水管理的問(wèn)題。在加拿大內陸水資源理事會(huì )水利規劃和管理分部1990年發(fā)表的《加拿大的需水管理：技術(shù)發(fā)展水平回顧》中指出，加拿大的水管理者所以要對傳統的供水管理重新思考，研究采用需水管理，并不是因為他們缺水，而是因為水資源開(kāi)發(fā)成本不斷增長(cháng)，水污染以及人們對環(huán)境問(wèn)題的日益關(guān)注，需水管理的目的是使社會(huì )經(jīng)濟取得最大的綜合效益。
我國人均水資源量約2100立方米，大大低于美國和加拿大，但我們直到2000年才開(kāi)始提出需水管理的問(wèn)題。我們對需水管理的認識大大落后于實(shí)際需要，可以說(shuō)是在實(shí)踐的教育下，才一步一步地逐漸認識。
我們對需水管理認識的落后，首先表現在對需水預測的失誤。從上世紀80年代以來(lái)，由于對需水量的預測普遍偏高，造成對供水規劃和供水工程在不同程度上的誤導。對于全國的用水需求量：80年代初，水利部門(mén)曾預測2000年為7096億立方米；實(shí)際2000年全國的用水量為5497.6億立方米。
分區預測，以山西為例：“七五”期間，當時(shí)山西省的缺水現象確實(shí)非常嚴重，水利部門(mén)據此曾多次預測：1990年的需水量為72億～76億立方米，2000年為90億～100億立方米，而實(shí)際1990年和2000年的用水量分別為54億立方米和56.36億立方米。由于對需水量的過(guò)高預測，造成萬(wàn)家寨引黃工程建成后運營(yíng)的被動(dòng)。
北京市1990年以來(lái)水資源的供求規劃，預測2000年的總需水量為45.51億立方米，實(shí)際2000年的用水總量為40.4億立方米；2010年的預測用水量為54.35億立方米，實(shí)際到2007年的用水量已降為34.8億立方米（見(jiàn)圖1）。在此期間，北京市的社會(huì )經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，萬(wàn)元GDP用水量2007年為49立方米，居全國前列（以色列為21立方米）。
中國工程院2000年的報告，雖然已認識到預測偏高的問(wèn)題，但限于當時(shí)的認識水平，預測2010年和2030年全國需水總量分別為6300億～6600億立方米和7000億～8000億立方米，現在看來(lái)，也是明顯偏高的。
由于需水預測大大偏離實(shí)際，使我們的水資源規劃失去對需水管理的指導作用，甚至帶來(lái)一些負面影響。
認識上的誤區
1.誤以為隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展，用水量必然不斷增加。
實(shí)際上，隨著(zhù)生產(chǎn)力的發(fā)展和科技水平的提高，農業(yè)社會(huì )向工業(yè)社會(huì )轉變，經(jīng)濟結構中二、三產(chǎn)業(yè)的比重相應提升，農業(yè)從粗放型轉向現代化，以及相應文明水平的提高、環(huán)保意識的增強、循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，許多發(fā)達國家的用水總量已從快速增長(cháng)轉為微增長(cháng)、零增長(cháng)以至負增長(cháng)。就我們中國的情況來(lái)看，自1997年以來(lái)，也已進(jìn)入微增長(cháng)時(shí)期（見(jiàn)圖2）。
2.誤以為發(fā)展工業(yè)必然大量增加用水。
實(shí)際上，工業(yè)用水和農業(yè)用水的性質(zhì)不同。農業(yè)用水是維持植物生命的蒸騰用水和作物棵間土壤的蒸發(fā)用水，它需要的水量大，而且絕大部分耗散于空中，不直接回歸到地表或地下徑流。工業(yè)用水大量的是冷卻用水、鍋爐用水、輸送廢渣用水以及少量的化學(xué)反應用水，需水量相對很小，而且耗水率很低，可以重復利用，關(guān)鍵是要處理污染。美國在1965年第一次水資源評價(jià)時(shí)，對制造業(yè)的用水量預測為13.210億立方米/日，第二次評價(jià)為12.714億立方米/日，相差不多；但取水量第一次為3.028億立方米/日，而第二次只需0.744億立方米/日，因為水的重復利用率由54.3%增至94.1%。他們認為，提高水的重復利用率，雖然要付出相當代價(jià)，但可以減少取水量，而且有利于控制水污染，特別是控制廢水中的有毒污染物，因此是經(jīng)濟合理的。
3.誤以為節水和防污是兩件互不相關(guān)的事。
實(shí)際上，節水是防污的前提。工業(yè)和生活用水的70%以上，都轉為污水排放。用水量增加，防治污染的任務(wù)也隨之加重。因此，防治水質(zhì)污染，必須從污染的末端治理轉向以污染的源頭治理為主，即大力節水并大力提高重復用水率。
4.誤以為城市化必然要大量增加城市用水。
實(shí)際上，城市用水除少量的生活飲用水外，其他如綠化、美化、環(huán)衛等用水都可以通過(guò)對污水的再生利用來(lái)解決，有些工業(yè)用水也可以用再生水替代。城建部門(mén)確定城市用水的方針是：節水優(yōu)先，治污為本，多渠道開(kāi)源。城建部門(mén)對一些缺水城市的需水預測，都遠低于水利部門(mén)，實(shí)踐證明，他們的預測比較符合實(shí)際。
5.誤以為農業(yè)節水的內容僅僅是節水灌溉。
實(shí)際上，節水灌溉只是農業(yè)節水中的一個(gè)層次。農業(yè)節水的第一個(gè)層次是農業(yè)結構的調整，即農、林、牧業(yè)結構的配置如何更適合于它的自然環(huán)境。如：牧業(yè)需水大大少于農業(yè)，在干旱地區農牧業(yè)結構如何配置，對農業(yè)用水量的影響極大；在半干旱地區，農業(yè)的種植業(yè)結構如何配置，對農業(yè)用水量的影響也很大。北京市近年來(lái)農業(yè)用水大量減少，其中一個(gè)重要原因是決定不種水稻（見(jiàn)圖3）。
農業(yè)節水的第二個(gè)層次是農業(yè)技術(shù)的提高，主要是提高植物本身光合作用的效率。農業(yè)節水的第三個(gè)層次才是通過(guò)節水灌溉，減少灌溉輸水中的損失。我們需要研究各個(gè)層次的農業(yè)節水，不應僅限于節水灌溉。
6.誤以為保護生態(tài)就是種樹(shù)綠化。
保護生態(tài)是指保護不同自然環(huán)境下的天然生態(tài)系統。在一些不長(cháng)樹(shù)木的荒漠地區，引用河水或抽取地下水植樹(shù)種草，都屬于營(yíng)造人工生態(tài)系統，并非保護生態(tài)。營(yíng)造人工生態(tài)系統所用的水量，實(shí)際上來(lái)自維持天然生態(tài)系統的水量，不可避免地將在不同程度上損害天然的生態(tài)系統。在沙漠的某個(gè)地區打井抽水，植樹(shù)綠化，“人進(jìn)沙退”，不可避免地將降低周邊的地下水位，影響周邊地區的天然植被，造成那些地區的“沙進(jìn)人退”。陜西一些地方的群眾總結：“人進(jìn)沙進(jìn)，人退沙退。”
7.誤以為水資源配置就是為了滿(mǎn)足當地現有經(jīng)濟發(fā)展方式的需要。
許多地方的水利規劃提出，當地的水資源分布不適應當地的經(jīng)濟發(fā)展。我們也可換一個(gè)方向來(lái)思考問(wèn)題：當地的經(jīng)濟發(fā)展方式是否適應當地的水資源分布？
2009年2月4日《科學(xué)時(shí)報》頭版頭條的醒目標題是：“拯救民勤需要一場(chǎng)產(chǎn)業(yè)革命”，主要內容是：中央領(lǐng)導十分關(guān)注的甘肅省民勤縣，地處石羊河下游，是一個(gè)嚴重缺水、生態(tài)危機嚴重的地方，但長(cháng)期以來(lái)，石羊河流域卻定位為甘肅省的商品糧基地，多位專(zhuān)家建議，是否可以在統籌甘肅省商品糧供需平衡的前提下，調整甘肅省商品糧基地的布局，重新考慮石羊河流域商品糧基地的定位。他們認為，對民勤縣的生態(tài)危機和水資源供需矛盾，不應通過(guò)調水工程，而應通過(guò)調整產(chǎn)業(yè)布局來(lái)解決問(wèn)題。
這就是供水管理和需水管理的不同思路。
我們的差距
需水管理的目的是提高用水的效率和效益。世界銀行最近提出的《應對中國的缺水報告》指出，在中國這樣一個(gè)水資源緊缺的國家，水的生產(chǎn)效率卻相當低，他們列舉了如下數據。
“中國水的生產(chǎn)率為$3.60/立方米,低于中等收入國家（$4.80/立方米）和高收入國家（$35.80/立方米），主要是由于經(jīng)濟結構不同以及用水效率的不同。”
“占取水總量65%的農業(yè)用水，在各領(lǐng)域中生產(chǎn)率最低，主要由于灌溉系統中水的極度浪費以及水在各類(lèi)作物間及流域內不同地區間配置不當，僅有45%的農業(yè)取水真正用于作物。”
“占總取水量24%的工業(yè)用水，平均的重復用水率只有40%，而發(fā)達國家為75%～85%。”
“在中國，水的生產(chǎn)率低的主要原因是：水資源配置系統的低效。對海河流域最近的調研反映，各種用水的經(jīng)濟效益有極大差異：稻田灌溉的產(chǎn)值人民幣1元/立方米，菜田12.3元/立方米，制造業(yè)21.3元/立方米，服務(wù)業(yè)33.7元/立方米。在一個(gè)極度缺水的地區，存在這樣大的效益差距，說(shuō)明在水資源配置過(guò)程中，一直缺乏市場(chǎng)觀(guān)念。”
“中國的缺水由于廣泛的污染而更加加重。30多年來(lái)，盡管大力控制，但從沿海到內地，從地表水資源到地下水資源，水污染仍日益加重。到2006年，污水排放總量已穩步增至537億噸。生活污水的排放量自2000年起已超過(guò)工業(yè)廢水排放量，成為最重要的污染源。直到2007年，污水排放的增長(cháng)趨勢才開(kāi)始扭轉，2007年的COD排放比2006年減少了3.14%。但是，水污染的形勢仍十分嚴峻。一個(gè)主要指標是：城市污水的某種形式的處理率只有56%，相對的工業(yè)污水處理率是92%。”
“水污染事故成為嚴重的威脅，使已經(jīng)十分脆弱的水環(huán)境雪上加霜，污染了下游數百萬(wàn)人民的飲水，并嚴重威脅公眾健康和生活質(zhì)量。”
“由于持續的污染，中國絕大部分水體的水質(zhì)都下降。2004年，745個(gè)監測河段中，28%在Ⅴ類(lèi)以下，僅有32%達到Ⅳ～Ⅴ類(lèi)。27個(gè)主要的湖泊和水庫，48%完全在Ⅴ類(lèi)以下，23%達到Ⅳ～Ⅴ類(lèi)，僅有29%達到Ⅱ～Ⅲ類(lèi)。”
“水質(zhì)污染加重了缺水。由于水質(zhì)不達標，將近250億立方米的水已被排除在用水范圍以外，470億立方米質(zhì)量不合格的水仍用于工農業(yè)和生活，并帶來(lái)造成危害的代價(jià)，還有240億立方米超采的地下水，造成地下水位的下降。”
以上全文譯自世行的報告。作為中國的水利工作者，我們深深感到慚愧。相對于在水利工程技術(shù)上已處于世界前列，建造了許多令世界贊譽(yù)的水資源工程的國家，卻在水資源的管理方面處于相對落后的地位，是應當令我們深思的。
水利部門(mén)的任務(wù)
中央提出的科學(xué)發(fā)展觀(guān)明確指出，為了做到人與自然和諧發(fā)展，必須轉變發(fā)展方式，建設資源節約、環(huán)境友好型社會(huì )。相應于水利領(lǐng)域，就是建設節水防污型社會(huì )，這完全符合水利工作當前的實(shí)際情況。
我國在近30年經(jīng)濟的快速增長(cháng)中，水資源的開(kāi)發(fā)也經(jīng)歷了一個(gè)高速開(kāi)發(fā)的時(shí)期。雖然地區間發(fā)展不平衡，但就總體來(lái)說(shuō)，我國的水資源開(kāi)發(fā)已經(jīng)過(guò)度，當前最大的危機是水質(zhì)污染和不少地方水環(huán)境的退化。我們決不可陶醉于我們的成績(jì)，而應十分重視工作中存在的薄弱環(huán)節和危機。水利工作必須轉變發(fā)展方式，進(jìn)入一個(gè)加強水資源管理，全面建設節水防污型社會(huì )的新時(shí)期。為此，必須以提高用水效率和效益、防治水質(zhì)污染為目標，從傳統的以供水管理為主轉向以需水管理為基礎，將水利工作提升到一個(gè)新的水平。這是水利工作中一個(gè)歷史性的戰略轉變，涉及的不僅僅是水利工作中狹義的水資源管理部門(mén)，而是包括規劃、計劃等整個(gè)水利工作。我們要自覺(jué)地迎接和促進(jìn)這個(gè)轉變，取得對水資源管理的真正領(lǐng)導權。
世界銀行的報告認為，由于中國的水的生產(chǎn)率很低，因此存在著(zhù)節水的巨大潛力。他們認為，中國與其他國家在水生產(chǎn)率方面的差距主要在用水的結構和用水的效率方面，需要隨著(zhù)全國和各地產(chǎn)業(yè)結構的調整和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，改進(jìn)用水結構和用水效率。解決缺水問(wèn)題的核心就是通過(guò)加強水資源管理來(lái)促進(jìn)這方面的進(jìn)步。為此他們提出了如下方面的建議：（一）改進(jìn)對水的管理；（二）深化水權管理并發(fā)展水市場(chǎng)；（三）增進(jìn)水價(jià)的效率和公正性；（四）通過(guò)生態(tài)補償和市場(chǎng)機制，保護各河流域的生態(tài)系統；（五）控制水污染；（六）防止水污染事故。
參考世行報告的建議，針對我們當前的情況，提出以下建議。
1．各級、各地水利部門(mén)必須認真學(xué)習體會(huì )中央關(guān)于轉變發(fā)展方式的指示精神，必須對水資源管理從供水管理轉到以需水管理為基礎的戰略轉變取得明確的共識，并以提高用水效率和效益、防治水質(zhì)污染，作為考察水利部門(mén)工作成績(jì)的重要內容。
2．對水利系統的干部，要統籌規劃，組織有關(guān)需水管理知識的學(xué)習和培訓，大學(xué)和專(zhuān)科的教學(xué)也應充實(shí)相關(guān)內容。
3．整個(gè)水利工作都應貫徹先節水、后調水，先治污、后通水，先環(huán)保、后用水的“三先三后”精神，將水資源投資的重點(diǎn)轉向節水、防污和環(huán)保。對各地的水利投資，要改變“中央投資用于開(kāi)源，地方投資用于節水”的做法。
4．積極、有步驟地推行水價(jià)改革。在西方國家，他們把推行水價(jià)改革作為加強需水管理的首要措施。在我國，實(shí)踐證明，推行水價(jià)改革也是促進(jìn)節水的非常必要和有效的措施。
5.認真學(xué)習研究國外有關(guān)水權問(wèn)題的理論和實(shí)踐經(jīng)驗，以及在典型流域和區域推行生態(tài)補償的辦法，繼續開(kāi)展試點(diǎn)工作。
6．主動(dòng)配合環(huán)保等有關(guān)部門(mén)，切實(shí)加強水污染防治、生態(tài)系統保護等工作。
中國工程院在2000年中國水資源戰略研究的結論中提出，提高用水效率是一場(chǎng)涉及生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的革命，水資源戰略的核心是提高用水效率，建成節水防污型社會(huì )。我們相信，在中央的正確領(lǐng)導下，水利部必將引領(lǐng)中國的水利工作進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，創(chuàng )建新的輝煌！
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