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　　一是治理主體單一。調研顯示，很多時(shí)候是政府在干、企業(yè)在賺、百姓在看，公眾缺乏機會(huì )介入這一與其利益密切相關(guān)的公共事務(wù)中。水環(huán)境治理工程的社會(huì )性一直沒(méi)有得到足夠重視，越是重大的治理工程，其社會(huì )性和外溢效果就越顯著(zhù)，越需要多元主體的廣泛協(xié)同。

 

　　整體的水環(huán)境治理行動(dòng)缺乏必要的結構化安排，各行動(dòng)主體之間容易產(chǎn)生制度性沖突?？h市級政府主要依循省級政府的政治邏輯而動(dòng)，企業(yè)和公民則依循市場(chǎng)邏輯而動(dòng)，治理主體的行動(dòng)邏輯各不相同，易導致治理主體協(xié)同乏力，治理過(guò)程呈現碎片化。受政治邏輯強力驅動(dòng)，基層政府有時(shí)為了完成任務(wù)而魯莽地采用行政處罰或者強制關(guān)停等手段，從而引起利益相關(guān)企業(yè)和民眾的抵觸，容易導致社會(huì )公眾走到環(huán)境治理的對立面。這也是生態(tài)環(huán)境部發(fā)文禁止“一刀切”的原因所在，這一禁止非常及時(shí)。

 

　　二是跨區域（流域）治理面臨困難。諸多水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題需要源頭與下游的聯(lián)動(dòng)治理。地方政府是區域性的，而特定環(huán)境特別是河湖，往往是流域性的，需要跨流域治理?？缬蛑卫碛捎谏婕皟蓚€(gè)及以上地域的利益，治理情境更為復雜。一方面，水環(huán)境治理普遍需要跨區域（流域），我國大江大河眾多，“小河小溪分兩縣，大江大河分兩省”是流域普遍與行政區域錯位的真實(shí)寫(xiě)照。另一方面，區域內的環(huán)境治理往往是碎片化的，跨區域合作不易，甚至出現以鄰為壑的現象。一旦兩地政府間協(xié)調不暢，環(huán)境治理將止步不前。如何協(xié)調無(wú)邊界的流域治理與有邊界的行政管轄之間的矛盾，是跨區域（流域）治理面臨的重大挑戰。

 

　　正確處理環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)轉型的關(guān)系

 

　　水環(huán)境污染，問(wèn)題在水里，源頭在岸上，根子在產(chǎn)業(yè)。水環(huán)境治理涉及大量企業(yè)的關(guān)停并轉，部分地區還涉及支柱產(chǎn)業(yè)能否存續的問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)的背后則關(guān)系地方經(jīng)濟發(fā)展、百姓收入等諸多問(wèn)題。

 

　　例如，浙江省杭州市余杭區此前曾大力發(fā)展水產(chǎn)養殖，形成了頗具規模的“溫室甲魚(yú)”養殖產(chǎn)業(yè)。而當時(shí)代的主題從解決溫飽轉向高質(zhì)量發(fā)展時(shí)，曾經(jīng)得到政府大力支持、污染嚴重的“溫室甲魚(yú)”產(chǎn)業(yè)不得不面臨關(guān)停的命運，與之相伴的還包括溫室拆除、土壤修復、甲魚(yú)塘復耕等資金需求、社會(huì )影響、環(huán)境影響都很大的工程。

 

　　實(shí)際上，某些污染嚴重的產(chǎn)業(yè)有其存在的歷史合理性。在水環(huán)境治理過(guò)程中，既要堅定原則，又要充分考慮公眾生存發(fā)展的基本需求，必須采取有效手段引導重污染區域產(chǎn)業(yè)轉型，避免“一關(guān)了之”的現象。

 

　　建立環(huán)境考核斷面，提高治理的層級

 

　　為克服跨區域環(huán)境治理的負外部性特征，可以在加強治理主體間的協(xié)調整合、組建區域間聯(lián)動(dòng)執法機構、創(chuàng )新治水技術(shù)等方面進(jìn)行探索。

 

　　建立環(huán)境斷面考核機制，厘清責任歸屬。例如，可將出境水好于入境水作為跨流域治水的核心標準?？梢罁嗝娴沫h(huán)境質(zhì)量，對相應行政區域的環(huán)境治理情況進(jìn)行考核。例如，為治理橫跨皖、浙兩省的新安江，財政部、生態(tài)環(huán)境部以及皖浙兩省建立了新安江流域水環(huán)境補償基金，根據兩省交界處的新安江斷面水質(zhì)變化情況決定歸屬：水質(zhì)變好，浙江1億元資金歸安徽；水質(zhì)變差，安徽1億元資金歸浙江；水質(zhì)不變，則互不補償。遼寧、河北、江蘇和淳安、開(kāi)化等地也建立了依據斷面水質(zhì)考核扣繳或者獎勵生態(tài)基金機制。

 

　　提高治理的行政層級，實(shí)現對流域的全覆蓋；促進(jìn)下級政府間環(huán)境治理的協(xié)商合作，并制度化為聯(lián)席會(huì )議。對于橫跨兩鎮的區級溪，可由縣、區級政府協(xié)調主持治理；對于跨兩區的市級河，可由市級政府協(xié)調主持治理。上級政府還可組織跨流域的環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治行動(dòng)，開(kāi)展流域突發(fā)事件的應急聯(lián)動(dòng)演練，加強治理主體間的整合。如在浙江省政府協(xié)調下，寧?？h桑洲鎮與天臺縣泳溪鄉、三門(mén)縣沙柳街道三地政府采取共同行動(dòng)，解決了交界河道的污染難題。

 

　　創(chuàng )新治理制度，建立與跨區域環(huán)境治理相適應的制度。例如，河長(cháng)制就創(chuàng )新地解決了跨區域（流域）治理“誰(shuí)來(lái)負責，怎么負責”的難題。河長(cháng)制建立了市級牽頭、縣為主體、鄉鎮執行、村居為基本依托的責任體系，以及日常巡查制度、動(dòng)態(tài)監管制度、責任追究制度等河長(cháng)履職管理制度。每條河道的官方河長(cháng)均由各級黨政主要負責人擔任。河長(cháng)肩負著(zhù)對河湖治理的首要責任，負責組織領(lǐng)導相應河湖的保護和治理。

 

　　促進(jìn)全民共治共享

 

　　水環(huán)境治理最終必然是“共同體治理”，協(xié)同治理不僅需要不同政府部門(mén)合作，還要廣泛動(dòng)員企業(yè)、社會(huì )組織和普通公眾等多方力量。比如，私人組織可以通過(guò)PPP等融資手段提供滿(mǎn)足社會(huì )需求的公共物品；而非營(yíng)利組織則通過(guò)信任和網(wǎng)絡(luò )機制，在對公共服務(wù)的承諾、社會(huì )資本使用、回應社會(huì )需求等方面體現其價(jià)值。

 

　　通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等現代技術(shù)手段，大幅降低公眾參與環(huán)境治理的門(mén)檻。實(shí)踐表明，信息化、智能化可以助推水環(huán)境治理。例如，杭州推出的“五水共治”移動(dòng)網(wǎng)絡(luò )應用系統，讓每個(gè)市民都成為治理的行動(dòng)者。通過(guò)“杭州河道水質(zhì)”APP，公眾隨時(shí)可以拍下水質(zhì)差、污染嚴重的河道，并上傳圖片和具體位置。“零門(mén)檻”讓所有公眾都可以參與到治水監督中。公眾投訴可以直接提交到相關(guān)負責人員，由河長(cháng)領(lǐng)辦，督促相關(guān)責任部門(mén)處理。這一制度創(chuàng )新突破了“有治理，無(wú)監督”的困境。通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下雙向互動(dòng)，實(shí)現共同監督，共同治理。

 

　　引導鼓勵各界力量參與治水，構建群策群力、共建共享的社會(huì )行動(dòng)體系，形成多部門(mén)聯(lián)合、全社會(huì )聯(lián)動(dòng)的治理機制，發(fā)揮多元治理主體的環(huán)境治理優(yōu)勢。我國多地在水環(huán)境治理過(guò)程中積極推廣排污權交易制度，發(fā)行項目的相關(guān)債券，廣泛整合市場(chǎng)、社會(huì )力量共同參與環(huán)境治理。例如寧波率先采取政府購買(mǎi)環(huán)境養護服務(wù)模式，借助第三方力量提升河流水質(zhì)。諸暨采用公私合作的PPP模式，較好解決環(huán)境治理的資金來(lái)源問(wèn)題。

 

　　此外，還可以加強專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量的支持，組織治理專(zhuān)家到基層掛職服務(wù)；加快推行治理設施第三方運維，加快治理專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程。