編者按
城市排水問(wèn)題的重要性不言而喻。一部城市發(fā)展史，必然伴隨一部城市地下排水系統發(fā)展史。但在我國城市化發(fā)展過(guò)程中，城市排水系統的規劃、建設跟不上城市規模的快速擴張。一旦汛期到來(lái)，大范圍強降雨天氣導致上百個(gè)城市年年內澇。內澇成為一種新的城市病，且經(jīng)多年治理未能治愈。
年年暴雨、年年城市內澇的根源到底在哪里?多年治理城市內澇有什么偏差?是否有可資借鑒的治理經(jīng)驗?今天，本報推出一組城市內澇相關(guān)報道，以回答上述疑問(wèn)，敬請關(guān)注。
隨著(zhù)城鎮化的快速推進(jìn)，大量人口涌入城市，城市建設“先地上、后地下”，基礎設施建設嚴重滯后，尤其是排水系統欠賬太多，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現城市內澇
治理城市內澇問(wèn)題不是在短期之內可以解決的，是持久戰而非速決戰，也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉的
應該把城市內澇的治理責任依法壓實(shí)給城市政府，具體怎么治理由城市政府決定，將基本的責任劃分清楚地寫(xiě)入相關(guān)法規
進(jìn)入汛期以來(lái)，我國大范圍持續出現強降雨天氣，從南到北多個(gè)城市發(fā)生內澇。這種情況并非今年獨有。根據水利部的數據，2010年至2016年，我國平均每年有超過(guò)180座城市進(jìn)水受淹或發(fā)生內澇。
為了解決我國城市內澇問(wèn)題，6年前公布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》中提出，“用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。同年頒布的《城鎮排水與污水處理條例》，為防治城鎮內澇災害提供了法規依據。
但城市內澇問(wèn)題至今并未得到徹底解決。
接受《法制日報》記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家認為，從內澇的特點(diǎn)和產(chǎn)生原因來(lái)看，治理城市內澇問(wèn)題并非一朝一夕的事情，是持久戰而非速決戰，應該依法壓實(shí)城市政府對于治理內澇的主體責任，由城市政府依法根據自身特點(diǎn)、財力保障編制排水防澇規劃并嚴格執行，中央政府依法負責督促城市政府落實(shí)規劃。
排水系統欠賬太多
年均百座城市內澇
今年入汛以來(lái)，從南到北的強降雨天氣，導致我國多個(gè)城市出現內澇。
6月6日，湖北省荊門(mén)市出現大暴雨，導致城區內澇嚴重。
6月10日，受持續性暴雨影響，福建省三明市的梅列區、三元區等兩個(gè)區多處低洼地段被洪水淹沒(méi)，全城內澇嚴重。
6月14日，黑龍江省哈爾濱市突降大雨，致使全市多個(gè)區、縣發(fā)生嚴重內澇災害。
根據應急管理部近日發(fā)布的消息，截至6月16日10時(shí)，僅南方最近此輪暴雨導致的包括城市內澇在內的災害已造成8省614萬(wàn)人受災，88人死亡、17人失蹤。
自2010年以來(lái)，年年暴雨，城市年年內澇。
2011年6月18日，湖北省武漢市遭遇持續大暴雨，城市道路積水嚴重，交通幾乎癱瘓，如同“澤國”;2013年7月18日，云南省昆明市持續大到暴雨，包括盤(pán)龍江在內多條河流暴漲，無(wú)法行洪，導致全市多個(gè)地方內澇;2015年6月2日，江蘇省南京市暴雨如注，雨量最大時(shí)1小時(shí)相當于全城倒下3.3億噸水，當日南京市內澇嚴重，多處道路、隧道積水，水深及人腰。
國家有關(guān)部門(mén)的統計數據則從宏觀(guān)上揭示著(zhù)問(wèn)題的嚴重性。
住建部資料顯示，2007年至2015年，全國超過(guò)360個(gè)城市遭遇內澇，其中六分之一單次內澇淹水時(shí)間超過(guò)12小時(shí)，淹水深度超過(guò)半米。
水利部數據顯示，2010年至2016年，我國平均每年有超過(guò)180座城市進(jìn)水受淹或發(fā)生內澇。
2017年，國務(wù)院還確定近年來(lái)內澇災害嚴重、社會(huì )關(guān)注度高的60個(gè)城市名單，要求這些城市抓緊編制完成城市排水防澇補短板實(shí)施方案。
在這份名單中，安徽上榜城市數量最多，達到14個(gè)，包括合肥、蚌埠、淮南等;湖北居次，有10個(gè)城市上榜，包括武漢、黃石、荊門(mén)等;湖南有9個(gè)城市上榜，包括長(cháng)沙、益陽(yáng)、常德等。
究其原因，國家減災委專(zhuān)家委員會(huì )委員、《水利學(xué)報》主編程曉陶在接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，隨著(zhù)城鎮化的快速推進(jìn)，大量人口涌入城市，城市建設“先地上，后地下”，基礎設施建設嚴重滯后，尤其是排水系統欠賬太多，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現城市內澇。
程曉陶認為，“目前，整個(gè)內澇防治體系與現代化的城市發(fā)展需求不匹配”，城市缺少現代化內澇防治體系，不僅是管網(wǎng)建設不足，包括蓄、滯、分、凈、滲、調與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。
治理內澇乃持久戰
政策法規尚待落實(shí)
討論城市內澇，有一個(gè)事件無(wú)法繞過(guò)去，那就是2012年發(fā)生在北京的“7·21”特大暴雨。
當年7月21日，北京市遭遇數十年未遇的強暴雨，多個(gè)低洼路段積水，城市內澇嚴重，160多萬(wàn)人受災，其中79人死亡，經(jīng)濟損失上百億元。
在程曉陶看來(lái)，“7·21”特大暴雨事件的發(fā)生，成為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》2013年3月對外發(fā)布的一個(gè)背景。
這份經(jīng)國務(wù)院同意發(fā)布的通知要求，2014年年底前編制完成城市排水防澇設施建設規劃;力爭用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造;用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。同時(shí)要求，健全法規標準，“規范城市排水防澇設施的規劃、建設和運營(yíng)管理”。
2013年9月6日，《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎設施建設的意見(jiàn)》發(fā)布，其中著(zhù)重提到要建設較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。
20多天后，也就是2013年10月2日，國務(wù)院公布《城鎮排水與污水處理條例》，以加強對城鎮排水與污水處理的管理，保障城鎮排水與污水處理設施安全運行，防治城鎮水污染和內澇災害，保障公民生命、財產(chǎn)安全和公共安全。
城市內澇治理走上法治化軌道。
國務(wù)院有關(guān)部門(mén)負責人在介紹《城鎮排水與污水處理條例》出臺緣由時(shí)說(shuō)：“城鎮排澇基礎設施建設滯后，暴雨內澇災害頻發(fā)。一些地方對城鎮基礎設施建設缺乏整體規劃，‘重地上、輕地下’,重應急處置、輕平時(shí)預防，建設不配套，標準偏低，硬化地面與透水地面比例失衡，城鎮排澇能力建設滯后于城鎮規模的快速擴張。”
《城鎮排水與污水處理條例》明確規定，易發(fā)生內澇的城市、鎮，還應當編制城鎮內澇防治專(zhuān)項規劃，并納入本行政區域的城鎮排水與污水處理規劃。
一個(gè)隨之而來(lái)的疑問(wèn)是，《城鎮排水與污水處理條例》施行至今已經(jīng)5年有余，為何多個(gè)城市還是年年內澇?
在程曉陶看來(lái)，首先要明確的是，治理城市內澇問(wèn)題不是在短期之內可以解決的，是持久戰，不是速決戰，也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉的。
“世界經(jīng)驗表明，人口城鎮化水平要達到70%以上才進(jìn)入相對平衡狀態(tài)。所以我國未來(lái)(城市)內澇的壓力還會(huì )加大。”程曉陶說(shuō)。
1998年年末，我國人口城鎮化水平為30%;2018年末，全國常住人口城鎮化水平為59.58%，距離70%人口城鎮化水平還有相當一段距離。
程曉陶認為，年年治理年年內澇的另一個(gè)原因在于，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》和《城鎮排水與污水處理條例》沒(méi)有得到嚴格執行，尤其是一些城市并沒(méi)有依法編制城鎮內澇防治專(zhuān)項規劃并嚴格落實(shí)。
中國政法大學(xué)應急法研究中心執行主任林?zhù)櫝备嬖V記者，目前，包括《城鎮排水與污水處理條例》和相關(guān)規范性文件在內，為城市政府治理內澇提供了足夠的法律依據，不能說(shuō)城市政府治理內澇的法律制度供給不足，關(guān)鍵在于落實(shí)不夠。
林?zhù)櫝闭J為，城市內澇嚴重與整個(gè)城市的規劃不合理有很大關(guān)系，不論是規劃理念，還是規劃基礎設施，都有問(wèn)題。因此，要徹底解決城市內澇需要“傷筋動(dòng)骨”。
程曉陶還觀(guān)察發(fā)現，有關(guān)部門(mén)這幾年的主要精力在推動(dòng)建設“海綿城市”，這種做法在一定程度上影響了此前的城市內澇治理思路。
“海綿城市”是一種新型的城市雨洪管理概念，即讓城市能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”。
程曉陶分析說(shuō)，城市內澇治理工作開(kāi)始以后，有關(guān)方面發(fā)現改造排水系統非常難，比如地底下不是只有排水管，還有供水管、供電線(xiàn)路、網(wǎng)絡(luò )線(xiàn)路等，地下沒(méi)有那么多空間，“海綿城市”建設思路應運而生——通過(guò)城市里的雨水調節池、下沉式綠地等方式，把地表徑流留住，這樣就不用改造地下管線(xiàn)。
但程曉陶認為，這種城市建設的指標并不足以應對持續強降雨，實(shí)踐證明也并不能徹底解決城市內澇問(wèn)題。
壓實(shí)城市政府責任
推動(dòng)完善城市規劃
那么，怎樣才能走出年年暴雨、年年城市內澇的怪圈?
程曉陶認為，治理城市內澇，還要回到《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》和《城鎮排水與污水處理條例》上來(lái)，把治理城市內澇的責任依法壓實(shí)到城市政府的頭上。
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》中提出要落實(shí)地方責任。“各地區要把城市排水防澇工作作為改善民生、保障城市安全的緊迫任務(wù)，切實(shí)落實(shí)城市人民政府的主體責任，加強排水防澇工作行政負責制，將其納入政府工作績(jì)效考核體系。”
《城鎮排水與污水處理條例》更是明確了責任追究：縣級以上地方人民政府及其城鎮排水主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)，發(fā)現違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的，或者有其他未依照條例履行職責的行為的，直接負責的主管人員和其他責任人員將被處分。
今年入汛前，也就是2019年3月，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)還印發(fā)通知，要求強化排水防澇安全責任制度，切實(shí)落實(shí)城市政府主體責任，做好城市排水防澇工作。
記者搜索公開(kāi)資料發(fā)現，2013年以來(lái)，鮮有城市政府負責人或其他直接責任人員因城市內澇被問(wèn)責。
林?zhù)櫝狈治稣f(shuō)，城市政府治理內澇責任不好落實(shí)的原因有兩個(gè)，一是城市內澇有自然災害的因素，所以最終都可以將原因落到自然方面;二是從應急管理方面來(lái)說(shuō)，實(shí)踐中的追責往往與造成嚴重后果掛鉤，城市內澇一般不會(huì )因人為因素造成嚴重后果，一般不涉及問(wèn)責問(wèn)題。
林?zhù)櫝边€認為，僅通過(guò)依法追究責任的方式問(wèn)責，解決不了城市內澇問(wèn)題。需要巨大的財力投入和詳細的施工規劃，“短期內不能期望通過(guò)問(wèn)責方式作為解決城市內澇的主要路徑，也不能每年內澇，每年問(wèn)責一次城市政府行政首長(cháng)，實(shí)際上城市行政首長(cháng)也解決不了這個(gè)問(wèn)題”。他建議，在立法上，可以適時(shí)修改相關(guān)法律法規，依法推動(dòng)城市規劃的完善，推動(dòng)解決城市內澇問(wèn)題。
程曉陶同樣認為，壓實(shí)城市政府的責任不能以現在這種行政考核、績(jì)效考核的方式，而應該把城市內澇的治理責任依法壓實(shí)給城市政府，具體怎么治理則由城市政府決定，將基本的責任劃分清楚地寫(xiě)入相關(guān)法規。在相關(guān)法規完善后，中央政府則依法對城市政府執行規劃情況進(jìn)行監督檢查。
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