水資源稅費改革是黨中央國務(wù)院為破解我國水資源短缺難題作出的一項重大決策部署，對促進(jìn)我國水資源節約保護、抑制地下水超采和不合理用水等具有重要的意義。文章對我國水資源稅改革取得的成效和存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析和總結，并對下一步水資源稅改革提出了相應的對策建議。
一水資源稅改革試點(diǎn)的進(jìn)展
2016年5月10日財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，同日，財政部、國家稅務(wù)總局、水利部聯(lián)合印發(fā)了《水資源稅改革試點(diǎn)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)。
2016年7月1日，河北率先開(kāi)展水資源稅改革試點(diǎn)工作，標志著(zhù)我國水資源稅改革正式開(kāi)始。為確保河北水資源稅改革試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，財政部、國家稅務(wù)總局和水利部出臺了《關(guān)于河北省水資源稅改革試點(diǎn)有關(guān)政策的通知》;河北省制定了《河北省水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》《河北省水資源稅征收管理辦法(試行)》《河北省工業(yè)生活取用水量核定工作辦法》《關(guān)于規范取水許可做好水資源稅征收管理的意見(jiàn)》等配套政策文件，形成了“水利核準、納稅申報、地稅征收、聯(lián)合監管、信息共享”的水資源稅征管機制;研發(fā)了“河北省水資源稅取用水信息管理系統”“取水許可信息管理系統”等信息平臺，實(shí)現了省內水資源稅水量核定全流程網(wǎng)上辦理，為水資源稅相關(guān)信息管理、取用水量核定、水利與地稅部門(mén)之間業(yè)務(wù)協(xié)作和信息共享等水資源稅征管工作提供了良好的基礎信息平臺。
2016年8月1日，河北地稅順利開(kāi)出全國首張水資源稅稅票
2017年11月，財政部、稅務(wù)總局、水利部發(fā)布了《擴大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《擴大辦法》)，將京津等9個(gè)省區納入第二批試點(diǎn)范圍，明確了“稅務(wù)征管、水利核量、自主申報、信息共享”的水資源稅征管模式。2017年12月1日第二批試點(diǎn)正式啟動(dòng)，并借鑒河北省試點(diǎn)經(jīng)驗，先后出臺了各自的水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法，制定了一系列配套政策，水資源稅征收試點(diǎn)工作順利展開(kāi)。
2018年1月1日，河南省新鄉縣地稅局成功開(kāi)具首張水資源稅稅票
二水資源稅改革取得的成效
水資源稅改革兩年多來(lái)，在促進(jìn)水資源節約利用、提升水資源管理水平等方面取得了明顯成效。
(一)水資源節約保護效果初顯
水資源稅改革中分別對地下水和地表水、生產(chǎn)和生活、工業(yè)和農業(yè)設立了差別稅率，尤其對地下水超采區設定了較高稅率，通過(guò)經(jīng)濟杠桿達到水資源的節約保護目的。
1.用水效率提高，耗水企業(yè)節水效果明顯
由于對高耗水企業(yè)和特種行業(yè)采用高稅率，增加了這些用水戶(hù)的用水成本，迫使這些企業(yè)轉變粗放的用水方式，采取節水措施，增加水循環(huán)利用設施，減少對新水的取用量，提高用水效率。水資源稅改革后，河北某鋼鐵企業(yè)，投入巨資建設水處理中心，水資源重復利用率達97%以上，年節約新水1460萬(wàn)噸。據不完全統計，試點(diǎn)地區的部分高爾夫球場(chǎng)、洗車(chē)、洗浴等特種行業(yè)取用水量下降30%以上。
工業(yè)用水
2.用水結構優(yōu)化，地下水超采得到控制
由于水資源稅對不同水源實(shí)施差異化稅率，地下水高于地表水、嚴重超采區高于一般超采區，地下水平均水資源稅額較改革前提高20%，稅負是地表水的4.6倍。企業(yè)用水結構開(kāi)始轉變，一些企業(yè)減少地下水使用量，改用使用地表水。在管網(wǎng)覆蓋范圍內的，主動(dòng)接入公共供水管網(wǎng)。中水等非常規水免征水資源稅，有條件的企業(yè)積極改用非常規水源。水資源稅改革促進(jìn)了用水結構的優(yōu)化，地下水開(kāi)采量減少。2018年上半年，9個(gè)擴大試點(diǎn)省(區、市)超采區取用地下水量同比下降9.28%。
(二)水資源管理水平得到提高
水資源稅改革促進(jìn)了水資源管理水平的提高。一是取水許可管理更為規范全面。地稅部門(mén)聯(lián)合水利部門(mén)通過(guò)納稅人信息移交和清查工作建立了納稅人管理檔案，向符合條件的納稅人補發(fā)了取水許可證，進(jìn)一步摸清了水資源納稅人，使得取水許可的管理更加全面。稅改后一年時(shí)間內，河北省省共補辦取水許可證4300余套;2018年上半年，第二批試點(diǎn)省份新增水資源稅納稅人約1.6萬(wàn)戶(hù)。二是水利信息化管理水平有所提升。為保證水資源稅順利征收，各試點(diǎn)地區完善水資源監控系統，強化取用水戶(hù)計量設施安裝，推廣在線(xiàn)監控計量設施，提高用水計量設施安裝率。積極建設水資源稅信息共享平臺建設，讓稅務(wù)部門(mén)、水利部門(mén)及納稅人信息共享，確保水量填報、水量核定和水資源稅申報及時(shí)性和有效性。
水利計量設施
(三)水資源稅收有所增加
由于稅收的剛性以及稅率的提高，試點(diǎn)地區水資源稅收入較同期水資源費均有不同程度的增加。截至2017年7月底，河北省累計入庫水資源稅超過(guò)18億元，是2015年水資源費月均入庫額的兩倍多;2018年上半年，第二批試點(diǎn)省份入庫稅款約88.2億元，與同期水資源費收入相比，各試點(diǎn)均有不同幅度的增長(cháng)。
三水資源稅改革存在的難點(diǎn)及問(wèn)題
(一)用水計量問(wèn)題
水資源稅為從量計征，用水計量是征稅的基礎。在各試點(diǎn)地區，均在不同程度上存在用水計量難的問(wèn)題。如在城鎮公共供水方面，征收水資源稅的方式主要是自來(lái)水公司根據用水戶(hù)水表計量代征，自來(lái)水公司取水量往往大于實(shí)際征稅用水量，而差異部分自來(lái)水公司作為管網(wǎng)漏損，沒(méi)有計入征收范圍。這種情況難以有效促進(jìn)自來(lái)水公司降低供水管網(wǎng)的漏損率，不利于水資源的節約保護。疏干排水水量核定也存在一定的難度。對于一些規模小、工期短、開(kāi)挖深度淺的建設項目，進(jìn)行基坑抽排水地下水資源論證時(shí)間長(cháng)，成本高，難以及時(shí)有效地計量抽排水量;對于采礦抽排水，盡管部分煤礦安裝了抽排水計量設施，但礦坑涌水不外排，難于準確計量，而且露天礦地下涌水及剝離地表破壞地下水層的情況也難以通過(guò)簡(jiǎn)單的排水計量設施來(lái)掌握應該征稅的水量。
(二)征管模式問(wèn)題
《擴大辦法》明確了“稅務(wù)征管、水利核量、自主申報、信息共享”的水資源稅征管模式，該征管模式的征收程序是首先用水戶(hù)自主申報，然后水利部門(mén)對申報的用水量進(jìn)行核定，稅務(wù)部門(mén)按照核定的水量征收水資源稅。稅務(wù)部門(mén)征稅要求是除農業(yè)水資源稅外，其它行業(yè)水資源稅按季征收，這就要求水利部門(mén)每季度對不同用途的地表及地下水分類(lèi)核定水量。目前是實(shí)際情況是各地水利部門(mén)現有的人力物力難于達到這個(gè)要求，這也致使試點(diǎn)中有些地區出現在未核定水量的情況下直接按用水戶(hù)申報水量進(jìn)行征稅的現象。
(三)基層水利部門(mén)經(jīng)費問(wèn)題
《擴大辦法》規定，水資源稅全部納入地方財政收入，沒(méi)有明確水資源稅的使用。在水資源稅改革前，水資源費作為政府非稅收入，可部分用于水資源節約保護項目及基層水利單位行政事業(yè)支出。征收水資源稅后，一些地區沒(méi)有編列這部分經(jīng)費預算或預算不足，基層水利單位經(jīng)費困難，水資源保護項目、日常設備維護及人員工資等面臨困難。
(四)農業(yè)水資源稅征收問(wèn)題
試點(diǎn)地區農業(yè)水資源稅征收主要存在以下三個(gè)問(wèn)題。一是農業(yè)實(shí)際用水與取水許可不一致。農業(yè)辦理的用水許可為農業(yè)生產(chǎn)用水許可，按照農業(yè)生產(chǎn)(超規定限額)稅率征收水資源稅?，F狀是農業(yè)取水后，既包括農業(yè)生產(chǎn)用水，也可能用于農村生活及鄉鎮企業(yè)的行業(yè)用水，準確征收水資源稅存在困難;二是農業(yè)用水限額制定工作滯后，制定切實(shí)可行并具有可操作性的用水限額是實(shí)施水資源稅改革農業(yè)用水限額管理制度的一項重要基礎工作。目前第二批試點(diǎn)改革已過(guò)半年，大部分試點(diǎn)仍未出臺農業(yè)取水限額額度，還只是停留在工作方案或技術(shù)標準的制定層面;三是農業(yè)用水計量設施嚴重不足，農業(yè)用水計量困難。盡管部分試點(diǎn)地區采取以電折算的方式確定水量，這種方式能粗略確定用水量，如果發(fā)生糾紛，難于在法律上取得支持。而且，花大力氣安裝計量設施，不僅需要投入大量的建設費用，還需要后續維護管理資金，而征收的水資源稅遠低于投入成本，性?xún)r(jià)比很低。
四對策建議
(一)細化配套政策
目前水資源稅改革正處于試點(diǎn)階段，針對試點(diǎn)工作中發(fā)現的問(wèn)題，國家和地方均應制定出相應的配套政策。如在征稅依據上，對于用水計量困難情況，除采用取水量征收水資源稅外，可以根據實(shí)際情況以其它方式計算稅額，為地方制定配套政策提供依據。在征收模式上，明確用水戶(hù)自主申報，稅務(wù)按照申報用水量收稅，水利部門(mén)對用水戶(hù)申報的用水量監查，對發(fā)現的用水量不實(shí)問(wèn)題，再按照相關(guān)政策規定進(jìn)行處理。針對城市管網(wǎng)公共供水，各地應制定征收辦法，明確城市居民及其它管網(wǎng)用水戶(hù)不是水資源稅納稅人，應規定以自來(lái)水公司取水環(huán)節征稅。
(二)明確水資源稅使用方向
水資源節約保護是征收水資源稅的主要目的，針對費改稅后基層水利單位經(jīng)費不足問(wèn)題，雖然稅收收入納入地方財政，國家應制定指導意見(jiàn)，把水資源稅作為目的稅，明確一定比例的稅收用于水資源節約保護項目及基層水利單位，保證水資源稅改革試點(diǎn)的順利實(shí)施。
(三)提倡農業(yè)輕稅政策，兼顧農業(yè)發(fā)展、水資源保護和農民承受力三者利益
征收農業(yè)水資源稅要本著(zhù)輕稅惠農的原則，兼顧農業(yè)發(fā)展、農民生產(chǎn)積極性和水資源可持續利用三者的利益。首先，對農業(yè)灌溉、養殖和畜牧業(yè)用水給予較大程度的稅收優(yōu)惠，在制定農業(yè)用水限額上，以農民用水現狀為依據，兼顧農民生產(chǎn)積極性和水資源節約保護。同時(shí)對節約用水制定配套的獎勵激勵政策，提高農民節約用水意思，鼓勵農民合理用水;其次，完善用水計量設施，鄉鎮企業(yè)不能計入農業(yè)用水范圍，單獨計量用水，依法繳納水資源稅，引導鄉鎮企業(yè)優(yōu)化用水結構，促進(jìn)水資源節約保護;第三，征稅環(huán)節上，鑒于我國很多地方農民居住分散和文化程度偏低的現狀，建議納稅人以鄉鎮或村為單位按月或季節報稅，以便于計量校核，提高征繳率，節約征繳，解決農民不能自主報稅的問(wèn)題。
(四)扎實(shí)試點(diǎn)工作，穩步探索改革
水資源稅改革試點(diǎn)在水資源節約保護及管理能力上都取得了顯著(zhù)成效，但在改革實(shí)施中也遇到了諸多問(wèn)題困難，需要試點(diǎn)地區不斷探索，制定出相應的配套政策。因此，水資源稅改革不宜急于在全國范圍鋪開(kāi)，應在現范圍繼續進(jìn)行試點(diǎn)工作，給予試點(diǎn)地區充足的時(shí)間，做好扎實(shí)基礎性工作，總試點(diǎn)經(jīng)驗，并適時(shí)從國家層面出臺相應的配套政策，為水資源稅推廣提供基礎保障。
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