日前，我國待實(shí)施的河流、河道、流域治理類(lèi)項目繁多，其公益、半公益性質(zhì)和巨大投資給地方政府財政造成沉重負擔，項目實(shí)質(zhì)開(kāi)展有限。為明晰市場(chǎng)化模式進(jìn)行環(huán)境治理的優(yōu)勢，本文多角度剖析了永定河項目案例，希望給您帶來(lái)思考與幫助。
一、永定河流域治理的現狀與問(wèn)題
永定河在京津冀晉四省市范圍內，現有入河排污口116個(gè)，每年排入河道的廢污水達3.19億噸，主要污染物COD、氨氮約3.57萬(wàn)噸、0.56萬(wàn)噸，超過(guò)納污能力1.57倍、7.6倍。全年干涸的河段達到10%，主要河段年平均干涸121天，年均斷流316天，生態(tài)系統極度退化。人均水資源量?jì)H為全國的9.8%，而且仍在衰減;水功能區達標率僅為26.8%。永定河上游有1.5萬(wàn)平方公里水上流失面積需治理，河湖、濕地率僅2%。下游平原河道1996年后完全斷流;2000年后河口入海水量較多年平均值銳減了97.5%。目前，河道和環(huán)境治理以行政區域劃分，跨區域、跨行業(yè)議事、協(xié)調機制較弱，協(xié)同管理能力較差。
從地區經(jīng)濟發(fā)展歷史來(lái)看，城市往往沿河發(fā)展，河道至今仍貫穿很多地區的核心區域，河道及兩岸環(huán)境遭到污染和破壞后，給區域整體發(fā)展帶來(lái)極大的負面影響。
但河道和流域治理及生態(tài)修復往往不能直接帶來(lái)經(jīng)濟效益，這類(lèi)項目基本歸為公益或準公益性項目。以往的實(shí)施模式往往是政府投資，專(zhuān)業(yè)企業(yè)具體實(shí)施，項目完成后政府再逐年撥款，保持項目?jì)群拥?、涵養林等清潔、健康的狀態(tài)，同時(shí)對相關(guān)設施逐年維護。
隨著(zhù)國家加大環(huán)境治理力度，這類(lèi)項目逐漸增多，而且項目往往呈現大型化趨勢，要求投資力度必須同步加大。但地方政府投資能力受限，難以應對多個(gè)大規模項目同步開(kāi)工。即使如北京等超大型城市，財力保障能力較強，這類(lèi)項目完工后長(cháng)期的維護費用也將成為不容忽視的政府財政負擔。
在永定河項目中，按國家發(fā)改委等三部聯(lián)合印發(fā)的《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案(公開(kāi)稿)》，該項目總體囊括重點(diǎn)建設項目78個(gè)，匡算項目估算總投資396.8億元。而且需要在2025年前完成全部投資。
雖然一般水利項目都會(huì )有國家補貼資金，但是一般也只有20%左右，需要地方政府承擔的資金量仍然很大。而且，隨著(zhù)項目建設逐步推進(jìn)，即使不考慮估算投資額可能無(wú)法覆蓋日益增長(cháng)的征拆、人工、材料等費用，按50%的資金來(lái)源于貸款并且按基準利率計算，項目完工后每年貸款利息都將超過(guò)9億元，再考慮865公里河道和相關(guān)設施的維修維護費用，將對地方政府構成巨大且長(cháng)期的財務(wù)負擔。
二、永定河流域治理市場(chǎng)化的基本方式
以往的河道治理以行政區劃為界限，各行政區負責本區域內治理項目，并由政府全額出資。這不僅不符合流域治理的本質(zhì)要求，也將形成長(cháng)期的政府財政負擔。
永定河項目進(jìn)行了大膽創(chuàng )新，建立了全新的協(xié)同治理機制，采取市場(chǎng)方式進(jìn)行整體運作，由京津冀晉四省市、中國交通建設集團共同出資，共同組建“永定河流域投資有限公司”，由該公司負責項目的總體實(shí)施和投融資運作。
在實(shí)際治理工作中，永定河公司將構建"1+N”的公司體系。“1”是總公司，主要負責項目實(shí)施和投融資運作“N”是若干分(子)公司，由永定河公司、項目所在地政府、企業(yè)、社會(huì )資本方等共同組建項目公司，具體負責項目建設和運營(yíng)。
成立公司后，項目總體由永定河公司投資。為了不給財政帶來(lái)過(guò)重負擔，該公司需進(jìn)行多種經(jīng)營(yíng)，實(shí)行“一地一策”開(kāi)發(fā)盈利模式，主要依靠三個(gè)方向的發(fā)展實(shí)現長(cháng)期的資金平衡和公司的可持續發(fā)展：依托區域生態(tài)環(huán)境改善帶來(lái)的土地增值等收益、提供永定河生態(tài)水量服務(wù)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。同時(shí)，永定河公司依靠治理帶來(lái)的生態(tài)、環(huán)境空間的提升，與沿線(xiàn)政府洽談合作，實(shí)施體育體閑、健康養老服務(wù)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、拓展項目供水服務(wù)和林業(yè)資源綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)等獲取收益。保持該公司長(cháng)期現金流入，用以保障項目長(cháng)久資金需求。
1.市場(chǎng)化模式的優(yōu)勢
(1)減輕政府財政壓力
永定河項目采用市場(chǎng)化模式進(jìn)行整體運作，由京津冀晉四省市政府和引入的戰略投資方—中交集團共同投資。這類(lèi)投資一般僅限于資本金部分，部分資金需求可以依據水利項目的基本情況申請國家和地方補貼。按一般基建項目融資比例，至少一半以上的投資可以融資解決。如果各類(lèi)融資方式使用恰當，按照國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目資本金的規定，理論上最高可以融資80%的資金，但考慮到這類(lèi)項目盈利能力有限，預計融資規模不會(huì )超過(guò)60%-70%。在這種情況下，政府投資壓力達到很大程度的降低。
由于流域面積廣大，而且沿河周邊包括一些經(jīng)濟較發(fā)達的區域，這對于社會(huì )投資人的吸引力極大。社會(huì )投資人往往不只是關(guān)注河道治理和環(huán)境改善項目，而是對流域內涉及的相關(guān)產(chǎn)業(yè)存在很多設想。永定河公司就綜合考慮了通過(guò)土地增值、體育體閑、健康養老服務(wù)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、拓展項目供水服務(wù)和林業(yè)資源綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)等獲取收益。
(2)提高項目管理水平
流域治理項目涉及的區域和細分領(lǐng)域跨度都較大、相關(guān)的行業(yè)管理部門(mén)多，以往需各政府部門(mén)相互配合，各自落實(shí)自己管轄的領(lǐng)域，如水利部門(mén)管河道、林業(yè)部門(mén)管樹(shù)木、農業(yè)部門(mén)管農田，還有排污工廠(chǎng)、居民違建、集體上地違規使用等問(wèn)題。相關(guān)部門(mén)繁多，相互配合推進(jìn)效率極低，而且互相之間經(jīng)常難分主次，一個(gè)流域治理項目實(shí)際變成了各領(lǐng)域的多個(gè)行業(yè)項目，整體項目管理水平很難提高。但是通過(guò)市場(chǎng)化實(shí)施后，必然采取公司化治理方式。
在永定河項目中，永定河公司設立多個(gè)對應部門(mén)，實(shí)際是將相應的政府責任進(jìn)行集成。這些部門(mén)在公司的統一指揮下，上對各政府部門(mén)，下對用永定河總體項目，在公司層面實(shí)現了責權利的統一，管理水平可以得到很大提升。
(3)打通跨行政區治理界限
行政區劃是我國管理各項事物和各類(lèi)項目基本區分界限，但對于河道、水流或流域來(lái)說(shuō)，卻違背了客觀(guān)規律。流域治理中水、岸、植被、設施等環(huán)環(huán)相扣，是一個(gè)緊密的復雜系統，但歸口管理上，涉及水、農、林、牧、漁多個(gè)領(lǐng)域，如有建設內容還需發(fā)改、建設、環(huán)境等政府部門(mén)審批，上下游又由多個(gè)、多級政府部門(mén)管理。流域治理本身復雜程度高，再對應分而治之的各級、各地、各行業(yè)政府部門(mén)，可以說(shuō)難上加難。雖然各區域行政機構之間有著(zhù)正常的溝通協(xié)調程序，但這種程序繁雜、拖沓，效率很低。尤其在上下游存在利益沖突或各行業(yè)部門(mén)存在職責不清的情況下，項目推進(jìn)難度極大。
由一個(gè)公司總體統籌實(shí)施可以使上下游進(jìn)展計劃性更強，更加科學(xué)有序，水里岸上更加匹配。在制定實(shí)施計劃后，由公司分頭去向各政府部門(mén)申請、報批，秩序性更強，可有效解決項目跨區域問(wèn)題。
(4)提升沿線(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展活力
永定河項目治理河長(cháng)865公里，流域面積4.7萬(wàn)平方公里，跨度極大，流經(jīng)區域經(jīng)濟狀況各異，既有北京、天津和某些經(jīng)濟情況較好地區，也有河北、山西大片區域亟待開(kāi)發(fā)。
永定河項目實(shí)行公司化治理，公司為了解決持續發(fā)展和賺取利潤的壓力，會(huì )主動(dòng)摸索沿岸體閑、旅游、林業(yè)等資源和區域供水、上地綜合開(kāi)發(fā)等各類(lèi)商業(yè)機會(huì )。尤其對于旅游產(chǎn)業(yè)，各地開(kāi)發(fā)熱情高漲，但往往一個(gè)區域一個(gè)景點(diǎn)，難以構成吸引客流量的關(guān)鍵因素，各地區相互配合又往往難以實(shí)質(zhì)推進(jìn)。而永定河公司則是既有開(kāi)發(fā)動(dòng)力，又有統籌開(kāi)發(fā)高度和資源整合能力的理想主體。按照目前“區域旅游”或“全流域旅游”概念，區域或流域內的旅游資源必須要經(jīng)過(guò)整合，組合式、搭配式開(kāi)發(fā)，讓流域旅游具備深度、廣度和多樣性?xún)?yōu)勢，使之具備開(kāi)發(fā)深度游和特色游等旅游產(chǎn)品的基礎。
2.仍需解決的問(wèn)題
(1)對政府財政的依賴(lài)
流域治理類(lèi)項目由于需求資金規模較大、公益性或準公益性屬性較強，所以即使采用市場(chǎng)化和公司化模式，一定時(shí)期內往往也不能脫離政府財政支持，政府難以完全擺脫負擔。如果流域治理公司在經(jīng)營(yíng)中由于其自身經(jīng)驗、能力或管理等問(wèn)題不能整體掌控流域內多種產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，或經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)模式、規模不當，導致虧損，或不能對流域治理項目形成資金支持和收益補足，那么肯定會(huì )轉向政府要求補助，從而形成了實(shí)質(zhì)上的政府兜底，這與市場(chǎng)化模式的基本方向是有一定沖突的。
(2)地區產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的不公平競爭
在明確市場(chǎng)化、公司化實(shí)施流域治理多方面優(yōu)勢的基礎上，還要充分認識到組建一家公司實(shí)施各類(lèi)項目、開(kāi)發(fā)各類(lèi)型產(chǎn)業(yè)的難度。如果該公司優(yōu)先介入了流域優(yōu)質(zhì)資源，但未能建立足夠的執行能力或吸引整合行業(yè)領(lǐng)先資源、合作伙伴，則會(huì )形成對資源開(kāi)發(fā)深度不足，不能完全體現資源價(jià)值，形成一定程度的浪費。如流域治理公司未能形成平臺屬性，專(zhuān)業(yè)公司又不能與其達成合作意向，則難以進(jìn)入該流域范圍開(kāi)展業(yè)務(wù)，形成流域內產(chǎn)業(yè)公司不公平的競爭環(huán)境，這本身有悖于市場(chǎng)化的本質(zhì)，也不利于流域經(jīng)濟的可持續快速發(fā)展。
三、流域治理實(shí)施市場(chǎng)化模式的建議
1.謹慎評估開(kāi)發(fā)價(jià)值，控制政府或有負債
在實(shí)行市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)前，必須進(jìn)行區域謹慎評估，對當地可開(kāi)發(fā)的上地、旅游、康養、農、林、漁等資源進(jìn)行摸排，并對開(kāi)發(fā)可能帶來(lái)的資源價(jià)值的提升進(jìn)行謹慎預判。在資源價(jià)值充分的情況下，可以進(jìn)行較為完全的市場(chǎng)化，由政府和投資人進(jìn)行公司化運作。如果資源價(jià)值不足以支持整體流域治理，那么要對可能形成的政府負擔作出較為清晰的判斷，避免形成在開(kāi)發(fā)過(guò)程中投資越大、潛在政府負擔越大的局面，造成大量的政府或有負債，違背了市場(chǎng)化的初衷。
2.明確政策界限，維持適當競爭
市場(chǎng)化、公司化運作必然要求政府給予一定的政策支持，否則也不足以吸引投資人，不能形成流域治理提升資源價(jià)值、資源價(jià)值支持流域治理的良性循環(huán)。但如果政策支持沒(méi)有界限，為了加快治理和開(kāi)發(fā)進(jìn)度失去了“裁判員”的控制地位，那么就容易造成區域的無(wú)序發(fā)展，也可能失去對某些細分行業(yè)優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)駐的吸引力，甚至造成其進(jìn)入的障礙。市場(chǎng)化的流域治理公司可能在一定程度上形成政府之下的“管理機構”，從而失去了市場(chǎng)化的優(yōu)勢，形成變異的審批制度。所以，政府各部門(mén)需要對市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)提供明確的政策支持清單，讓企業(yè)依法、按政策開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，同時(shí)維持區域內各領(lǐng)域投資吸引力和整體經(jīng)濟活力。
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