2008年1月30日，中國內地第一家實(shí)行DBO模式招標的項目——天津市濱海新區漢沽營(yíng)城污水處理廠(chǎng)項目開(kāi)工建設。項目建設內容包括建設日處理10萬(wàn)噸污水處理廠(chǎng)1座，日生產(chǎn)5萬(wàn)噸中水廠(chǎng)1座以及廠(chǎng)外配套管網(wǎng)52公里和泵站7座，工程總投資3.61億元，資金來(lái)源于世行貸款。
在隨后舉辦的“2008城市水業(yè)戰略論壇”上，DBO作為重點(diǎn)介紹的污水處理新市場(chǎng)模式而廣受注目。
“如果采用BOT投資方式，可能會(huì )把單噸水價(jià)算高一些，因為投資要求回報，這是必然的”，天津創(chuàng )業(yè)環(huán)保股份有限公司總經(jīng)理顧啟峰說(shuō)。而采用DBO模式，則是以技術(shù)、運營(yíng)方面的能力去獲得項目的運營(yíng)權，對政府和企業(yè)來(lái)說(shuō)都是最劃算的。這使企業(yè)更加專(zhuān)注于在技術(shù)、運營(yíng)方面能力的提升，一些在行業(yè)內有運營(yíng)優(yōu)勢的企業(yè)能夠脫穎而出，只有它們才會(huì )中標這類(lèi)項目。
實(shí)際上，2005年12月，在國務(wù)院發(fā)布的《落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強環(huán)境保護的決定》中就提到了DBO模式——“要推行污染治理工程的設計、建設和運營(yíng)的一體化模式，鼓勵排污單位委托專(zhuān)業(yè)機構承擔污水治理或者設施運營(yíng)”（第24條）。清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤說(shuō)，“這里所說(shuō)的設計、建設和運營(yíng)實(shí)際上就是西方國家普遍采用的DBO模式”。
以美國為例，對于現有國營(yíng)公用事業(yè)私有化改革的主要方式是外包運營(yíng)權，而很少出售國有資產(chǎn)。對于新建設施多數是由政府投資和擁有產(chǎn)權，以DBO總包方式通過(guò)招投標選定合作經(jīng)營(yíng)者，較少引入私人投資。而在國內，主要方式仍是出售國有資產(chǎn)或采用BOT等方式引入私人投資。
澳門(mén)污水處理項目就成功地采用了DBO模式。澳門(mén)污水項目試運行期為3年以及兩年建設期共5年合同。政府通過(guò)招標選擇DBO的實(shí)施者，被選者需要具有豐富的技術(shù)能力、建設能力和運行能力，標的是建設的投資和運營(yíng)的費用。由于澳門(mén)污水處理不向公眾收費，因此項目投資和服務(wù)費均來(lái)源于政府財政收入。
香港在上世紀90年代初引進(jìn)DBO模式用以運營(yíng)環(huán)保設施，其中尤以廢物處理方面最為成功。以位于青衣島的化學(xué)廢料處理中心（CWTC）為例，該中心自1993年4月交由一間私人公司經(jīng)營(yíng)運作，政府則負責投入共計13億元的建造成本。該公司在運輸和處理廢料過(guò)程中，接受政府嚴密的監管。收費方面，政府主要根據污染者自付原則，逐步提升收費水平，令CWTC最終收支平衡。
“更確切地說(shuō)，DBO前面還應有‘I’即投資環(huán)節，后面有‘T’即移交環(huán)節”，蘇伊士環(huán)境集團得利滿(mǎn)公司中國區董事喬蓬告訴記者。只不過(guò)投資是政府的事情，即由政府出資建設，而DBO則是責任主體所要承擔的責任。
BOT模式需要項目方或是責任方自己投資建設基礎設施，而DBO則是一種共同建設和運營(yíng)的方式，在某種形式上和傳統的EPC模式較為相似，區別在于EPC不一定帶設計。
過(guò)去，污水處理項目是由政府投資和建設，交給國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，在準入環(huán)節和各個(gè)環(huán)節，沒(méi)有一個(gè)合理的成本約束機制，因而運營(yíng)效率低。而在DBO模式下，國有、民營(yíng)乃至國際的社會(huì )投資主體都可以參與到市政基礎設施運營(yíng)的競爭中，經(jīng)營(yíng)權的獲得不是政府授予，而是通過(guò)競爭方式獲得的，這是和以往運營(yíng)方式最大的區別。
DBO模式實(shí)現了經(jīng)營(yíng)主體、建設主體與投資主體分開(kāi)，投資人會(huì )更加注重提高效率，也就堵住投資主體權力的擴張，如在設備采購、項目招標過(guò)程中的暗箱操作。
從污水設施的生命周期來(lái)看，設施的建造只需要短則數月、長(cháng)則幾年的時(shí)間，而后期運營(yíng)卻需要持續十幾年甚至幾十年，治理污染、凈化水質(zhì)的好與壞主要取決于污水處理廠(chǎng)的后期運營(yíng)。采用DBO模式可以實(shí)現產(chǎn)權主體與運營(yíng)主體的分離、投資與建設環(huán)節的分離，同時(shí)也有利于污染責任與治污責任的轉移和分離，從而提高了建設和運營(yíng)的效率，更有利于項目長(cháng)期保持服務(wù)質(zhì)量和運營(yíng)效率。#p#分頁(yè)標題#e#
挑戰傳統模式
既然DBO模式有諸多優(yōu)點(diǎn)，為什么在中國市政基礎設施領(lǐng)域開(kāi)展的實(shí)際項目卻是鳳毛麟角呢？
“這主要是因為現階段，政府更多地希望通過(guò)BOT等方式引入社會(huì )資本建設基礎設施，需要引入的是投資”，傅濤說(shuō)。
目前很多地方政府在市政基礎設施領(lǐng)域引入市場(chǎng)機制的主要動(dòng)機是為了吸引社會(huì )投資，而DBO雖然引入了市場(chǎng)機制，但對于地方政府來(lái)說(shuō)還是要自己出錢(qián)建設設施。一旦不能實(shí)現獲得資金的目的，那么政府寧可選擇不引入市場(chǎng)機制，而讓原來(lái)的國有市政企業(yè)來(lái)運營(yíng)。因此，地方政府對推行DBO模式的興趣并不大。
在BOT時(shí)代，核心競爭力就是誰(shuí)的融資成本低、誰(shuí)能融到更多的資金。很多基礎設施項目受制于項目方的資金規模和融資能力，因而規模較小。DBO則不同，在污水處理行業(yè)，作為提供環(huán)境服務(wù)的企業(yè)，需要考量的是其設計、技術(shù)和運營(yíng)能力。
而之所以DBO模式能在天津率先使用，也是因為是世行貸款項目，市政府并沒(méi)有直接出資，加之世行要求采用市場(chǎng)機制建設和運營(yíng)，不要求國有企業(yè)運營(yíng)，DBO才得以應用。
在發(fā)達國家，由于政府并不缺乏資金，更注重的是運營(yíng)效率，因此更愿意采用DBO模式。
在國際上，很多市政設施都是政府投資的，一旦確定政府投資，同時(shí)又有政府和公眾監管機構追求效率的時(shí)候，必然采取DBO模式。
“當然，由于DBO模式適用于新建項目，而發(fā)達國家多數地方已建好的基礎設施足以滿(mǎn)足城市需要，新建項目較少，因而DBO模式在發(fā)達國家和地區的市政領(lǐng)域并不是很多，多為工業(yè)企業(yè)所采用”，喬蓬解釋說(shuō)，政府在建好基礎設施后，公開(kāi)招標選擇運營(yíng)者，這樣就形成另一個(gè)新興市場(chǎng)即“O&M”市場(chǎng)。
對于中國內地來(lái)說(shuō)，由于城市化進(jìn)程加快，城市人口增加，對于市政基礎設施的需求也隨之增加，需要大規模開(kāi)展市政項目建設，“很多新建項目都可以采用DBO模式”，喬蓬說(shuō)。
由于企業(yè)不需承擔投資責任，因此競爭產(chǎn)生的服務(wù)價(jià)格低；政府監管的核心在于準入環(huán)節的企業(yè)選擇，不用進(jìn)行過(guò)程的經(jīng)濟監管，因此監管十分簡(jiǎn)單。面對中國目前污水領(lǐng)域大量的國債投資項目，DBO模式無(wú)疑是最佳選擇。另外，他認為，如果能夠讓政府有足夠暢通的融資渠道，也將有助于這種模式的推行。
此外，由于DBO要求責任方需同時(shí)具有設計、建設和運營(yíng)3大類(lèi)別的經(jīng)驗和技術(shù)，而在現行行業(yè)準入標準下，目前很難有一個(gè)企業(yè)同時(shí)具備運行、設計、建設資質(zhì)，因而也較難選擇項目實(shí)施者。
在城市水業(yè)領(lǐng)域，目前大部分地方政府建設資金的短缺將決定資本在一定時(shí)間內仍然是市場(chǎng)的主角，而B(niǎo)OT、TOT模式仍將發(fā)揮一定的作用。
同時(shí)在大型城市，一些傳統的水務(wù)運營(yíng)企業(yè)如北京排水集團、上海排水公司等都是非常專(zhuān)業(yè)的運營(yíng)公司，也給DBO的推行帶來(lái)一定難度。因此，北京市政工程設計研究院副院長(cháng)張韻建議，在中小城市推行DBO更為可行。
“其實(shí)，公用事業(yè)領(lǐng)域并不適合大規模引入社會(huì )資本，而只適合在運營(yíng)環(huán)節引入社會(huì )主體”，傅濤說(shuō)。而現有的水務(wù)企業(yè)更擅長(cháng)的是提供環(huán)境服務(wù)，屬于服務(wù)業(yè)范疇，而不是作為投資公司開(kāi)展投融資。
環(huán)境服務(wù)業(yè)本質(zhì)由社會(huì )運營(yíng)者，為政府、企業(yè)、公眾和社會(huì )提供一種專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)。因此，不以投資為核心的DBO模式是環(huán)境服務(wù)企業(yè)參與市政項目的理想模式，它實(shí)現了投資環(huán)節和運營(yíng)環(huán)節的分離，可以更好地發(fā)揮企業(yè)的運營(yíng)能力。#p#分頁(yè)標題#e#
在傅濤看來(lái)，《落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強環(huán)境保護的決定》提出DBO的目的就是希望政府來(lái)投資，或是讓污染者即工業(yè)企業(yè)來(lái)投資，環(huán)境服務(wù)企業(yè)負責運營(yíng)，DBO則把這3個(gè)環(huán)節聯(lián)系起來(lái)，專(zhuān)業(yè)的公司來(lái)做專(zhuān)業(yè)的事情。
隨著(zhù)政府投資體制的理順，隨著(zhù)地方政府特別是沿海地區政府對引入資金的認識到位，很多地方政府已經(jīng)意識到城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革并不應重視投資而忽視服務(wù)質(zhì)量和效率，改革的中心和目標也不應是投資而應該是服務(wù)和效率。這樣一來(lái)，水務(wù)改革可以為更多有實(shí)力的國內企業(yè)提供機會(huì )，讓它們能夠在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上發(fā)揮作用，提供服務(wù)，而不是單純依靠資本的拉動(dòng)。
可喜的是，在一些沿海地區，已經(jīng)有市政府脫離融資層面，而開(kāi)始追求效率，逐漸接受DBO模式。喬蓬提醒到，由于DBO在中國并沒(méi)有相關(guān)的法律法規，因此雙方在簽定DBO合同時(shí)必須詳盡地規定責任和義務(wù)。
什么是DBO？
DBO（Design-Build-Operate），指的是承包商設計并建設一個(gè)公共設施或基礎設施，并且負責運營(yíng)該設施，滿(mǎn)足在工程使用期間公共部門(mén)的運作要求。承包商負責設施的維修保養以及更換在合同期內已經(jīng)超過(guò)其使用期的資產(chǎn)，在該合同期滿(mǎn)后，資產(chǎn)所有權移交回公共部門(mén)。
DBO模式具有責任主體比較單一、優(yōu)化項目的全壽命周期成本等優(yōu)勢，特別是對于項目方或責任方來(lái)說(shuō)，不存在融資風(fēng)險。因此，DBO模式是許多發(fā)達國家多年來(lái)普遍采用的一種主流模式，其身影遍布污水處理、供水工程、海水淡化等多個(gè)領(lǐng)域的模式，但是在中國市政基礎設施領(lǐng)域卻鮮有個(gè)案。
業(yè)內人士表示，當前中國工業(yè)廢水和市政污水處理領(lǐng)域都具有DBO適用基礎，如果能夠解決資金的來(lái)源，實(shí)現投資主體和服務(wù)主體的分離，DBO模式是值得嘗試和推廣的污水處理模式。
DBO對中國還是新生事物
——對話(huà)得利滿(mǎn)中國區總經(jīng)理王博浩（EricVANDENBERGHE)
得利滿(mǎn)公司在許多國家實(shí)施了很多DBO項目，具有豐富的經(jīng)驗，其全球年營(yíng)業(yè)收入為10億歐元，在中國達到5億元人民幣。
2007年12月9日，得利滿(mǎn)與阿聯(lián)酋棕櫚島水務(wù)公司簽訂了總價(jià)值達8億美元的DBO合同。這是得利滿(mǎn)歷史上獲得的最大金額合同。
該合同將為阿聯(lián)酋迪拜的朱美拉（Jumeirah）高爾夫球莊園房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目設計、建造和運營(yíng)一個(gè)污水處理及回用工程，并提供為期10年的運行服務(wù)。同時(shí)合同還包括安裝、運行一個(gè)橫跨近40公里的水網(wǎng)系統，用于連接污水、分配出水。項目由棕櫚島水務(wù)公司進(jìn)行開(kāi)發(fā)，并由澳大利亞MacQuarie銀行進(jìn)行資金援助及項目執行監督。
此污水處理廠(chǎng)處理能力為22萬(wàn)立方米/天，預計服務(wù)人口90萬(wàn)人。該污水處理和回用水廠(chǎng)采用了當今最先進(jìn)的污水和污泥處理技術(shù)，污水處理采用MBR膜生物反應工藝（建成后將是世界上最大的MBR污水處理廠(chǎng)），其優(yōu)質(zhì)的出水能滿(mǎn)足景觀(guān)用水的需求；污泥處理采用得利滿(mǎn)專(zhuān)利的加強消化系統（Cambi）及最節能的組合式Innodry污泥干化工藝；污泥減量達到70%；消化產(chǎn)生的沼氣用于水廠(chǎng)運行。
記者：DBO什么時(shí)間在國際上興起，在哪些項目上興起？
王博浩：DBO模式十幾年前就有應用。例如在印度，一些國際金融組織如世行和亞行給一些缺乏資金的政府和用戶(hù)提供資金時(shí)，發(fā)現存在兩個(gè)問(wèn)題。
一是用戶(hù)不知道如何運行處理設施，因此造成運營(yíng)管理上的不善。若干年后，設施老化，整個(gè)基礎設施投資宣告失敗，造成投資浪費。#p#分頁(yè)標題#e#
二是在建設設施時(shí)，為了追求資金的使用效率，往往采取低價(jià)競標，以犧牲質(zhì)量為代價(jià)，造成建設的設施無(wú)法持續、穩定、長(cháng)效運營(yíng)。
為解決這一弊端，世行提出DBO模式，要求中標方不僅要負責設計，還要負責建設和運營(yíng)。這既是對不懂如何管理、運營(yíng)企業(yè)的一個(gè)促進(jìn)和推動(dòng)，同時(shí)也要求中標商要把足夠的注意力轉移到質(zhì)量上來(lái)，并保證項目長(cháng)期運營(yíng)。
近年來(lái)，在澳大利亞和中東地區可以看到，用戶(hù)自己投資、不需要其他人投資建設一個(gè)項目時(shí)，如果項目本身技術(shù)含量比較高，或是設計、運營(yíng)和管理比較復雜，如海水淡化項目、污水回用項目，業(yè)主缺乏相應的技術(shù)或是對技術(shù)沒(méi)有足夠的認識和信心時(shí)，會(huì )把責任轉嫁給項目方，有時(shí)就把整個(gè)項目的設計、建設和運營(yíng)都委托給責任主體方。
DBO真正能給用戶(hù)帶來(lái)益處，更多地是依靠那些有能力的公司和責任主體，它對某一行業(yè)有深刻的理解，有自主的技術(shù)，有比較強的工程管理能力和運行管理經(jīng)驗，甚至隊伍。把以上幾個(gè)因素組合在一起，才會(huì )給用戶(hù)帶來(lái)更大的價(jià)值。其優(yōu)點(diǎn)是節省時(shí)間，縮短工期，全流程控制，上下游無(wú)縫結合，經(jīng)濟性比較好。
記者：DBO是否就是“D+B+O”？
王博浩：DBO不能簡(jiǎn)單地理解為算術(shù)的加和，你做D，我做B，他做O，3個(gè)人聯(lián)合起來(lái)一起做DBO，這是DBO模式在實(shí)踐中需要注意的一個(gè)問(wèn)題。按中國目前的基礎設施建設模式，D、B、O3方各是獨立法人，責任界限、風(fēng)險、利益是分割的，因而也就各自只考慮自身的利益和得失。在中國，在多年摸索和實(shí)踐出來(lái)的基礎設施建設程序里，各環(huán)節是分開(kāi)的，責任是分割的，不能保證綜合效益最大。
而DBO則是一個(gè)團隊來(lái)做所有事情，要考慮的是整體利益，同時(shí)還要保證投標有足夠的競爭力，所以必須把每個(gè)環(huán)節同時(shí)做好。
記者：DBO模式適用于哪些領(lǐng)域？
王博浩：DBO既可以應用于市政基礎設施，也可用于一個(gè)私人的投資項目，包括公路、隧道、橋梁、輕軌、軌道交通、垃圾處理，甚至機場(chǎng)、碼頭、液化氣轉運站等。當然污水處理廠(chǎng)和水廠(chǎng)是用得最多的。
事實(shí)上，因為工業(yè)領(lǐng)域追求的是效率，一切提高效率的技術(shù)和業(yè)務(wù)模式、新生事物都能接受，因而DBO項目也多在工業(yè)領(lǐng)域采用。這樣一來(lái)，工業(yè)企業(yè)可以專(zhuān)注于其核心業(yè)務(wù)，而將很多大公輔（大型公用輔助類(lèi)）設施，如水、電、氣、空分、制氧等分離出去。此外，一些比較復雜的技術(shù)，如海水淡化、膜法處理、污泥焚燒等，也是實(shí)現DBO模式的適宜領(lǐng)域。
記者：DBO在全世界也就十幾年時(shí)間，為何在中國難以普遍應用？
王博浩：從實(shí)踐上來(lái)說(shuō)，對用戶(hù)來(lái)說(shuō)都是好處，百利而無(wú)一害。在中國，DBO還是一個(gè)新生事物，由于實(shí)踐和經(jīng)驗都較缺乏，加之實(shí)施過(guò)程比較復雜，因此，投標者不知如何投標，招標者不知如何招標，評標者不知如何評標。DBO確實(shí)是一個(gè)同時(shí)兼顧資金使用效率以及項目質(zhì)量的好模式。相信中國市場(chǎng)一定會(huì )接受DBO這一先進(jìn)模式。
記者：對政府方面來(lái)說(shuō)，有哪些風(fēng)險？
王博浩：有融資風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險以及通貨膨脹的風(fēng)險，如電價(jià)上漲了，政府要給予運營(yíng)商補貼。同時(shí)，還有對項目規模的預期風(fēng)險，如建污水處理廠(chǎng)，到時(shí)候沒(méi)有這么多污水可處理；建供水廠(chǎng)，建起來(lái)用不了這么多水。由于當初預期過(guò)高而空閑的設施即盈余規模的處理，需要政府給出擔保。為避免規模過(guò)大，政府在規劃時(shí)就要考慮人口和商業(yè)規劃。
但DBO和BOT相比，業(yè)主因此承擔的風(fēng)險要小得多。在BOT模式中，如建一個(gè)10萬(wàn)噸的自來(lái)水廠(chǎng)，合同中約定必須完全付費，即便你使用不了這么多的水量也必須付出10萬(wàn)噸水的費用。而DBO風(fēng)險形式則不同，用5萬(wàn)噸的話(huà)，只需要付運營(yíng)方5萬(wàn)噸的費用，不用為未發(fā)生的消費買(mǎi)單。 #p#分頁(yè)標題#e#
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