摘要：當前海綿城市建設在資金、技術(shù)、管理等層面存在較大障礙，PPP模式作為基礎設施建設、公共服務(wù)供給的重要方式之一，為解決海綿城市建設困境提供了可能。文章從海綿城市項目的特點(diǎn)與建設難點(diǎn)入手，結合PPP模式的優(yōu)勢與應用現狀，指出利用PPP機制推動(dòng)海綿城市建設存在著(zhù)廣闊的應用前景與公私合作關(guān)系中亟待解決的困局，并給出相關(guān)對策建議。
圖1海綿城市與PPP模式的交叉與互補
1.1海綿城市建設的特點(diǎn)和要求
1.1.1多屬性目標
海綿城市建設不僅限于對城市中某一水域的周邊生態(tài)環(huán)境簡(jiǎn)單修復或對某一片區地下管網(wǎng)設施的改造升級，其兼具強外部性與目標多屬性的特征。宏觀(guān)層面上，海綿城市強調對于整個(gè)城市生態(tài)氣候的改造，從源頭到末端進(jìn)行層層治理，做到水安全、水環(huán)境、水生態(tài)同步改善，最終目標是達到城市發(fā)展的可持續性，實(shí)現人、自然、社會(huì )三者的和諧；中觀(guān)層面上，即在低影響開(kāi)發(fā)理念的引領(lǐng)下，通過(guò)生物或工程措施做到“滲、蓄、滯、凈、用、排”，實(shí)現城市自然水循環(huán)；微觀(guān)層面上，涉及河道改造、流域整治、中水回用、景觀(guān)升級等方面新的建設目標需求。多屬性的目標無(wú)疑突出了海綿城市建設的系統性、復雜性，因此海綿城市建設必須以良好的城市規劃為基礎作出分層設計，又要注重內部各模塊的銜接與協(xié)調，避免建設陷入碎片化的境地。
1.1.2多主體參與
目標的多屬性一定程度上決定了參與主體的多元性，海綿城市建設的各項目標分別指向政府不同的部門(mén)，從而構成了多元參與者的復雜網(wǎng)絡(luò )關(guān)系。從涉及部門(mén)與領(lǐng)域來(lái)看，考慮到政府職能和責任，海綿城市需要水利、市政、園林等眾多部門(mén)的共同參與，其建設與管理需要跨部門(mén)的合作而不是某個(gè)部門(mén)的單一行為，是多環(huán)節緊密咬合的鏈條，這亟須各相關(guān)部門(mén)緊密協(xié)作、合力共治，實(shí)現更徹底的資源共享，告別“條塊分割”機制的掣肘。此外，企業(yè)、公眾等社會(huì )主體的重要作用同樣不可忽視。如何將各管理主體、各相關(guān)部門(mén)以及其他利益相關(guān)者聯(lián)系起來(lái)，做到統籌協(xié)調，并合理處理好各方目標、利益、風(fēng)險等問(wèn)題將成為海綿城市建設推行與落實(shí)的關(guān)鍵點(diǎn)。
1.1.3多角度支持
海綿城市雖不是新興事物，其相關(guān)理念與實(shí)踐已經(jīng)在世界范圍內逐漸鋪開(kāi)，并積累了一定的建設經(jīng)驗。就國內而言，從2012年“海綿城市”概念首次提出至近年來(lái)開(kāi)展試點(diǎn)，各項建設還處于摸索階段，需要各角度的支持以助力海綿城市建設。一是龐大的資金支持，根據住房城鄉建設部的統計數據，海綿城市建設投資約為每平方公里1億～1.5億元，中央財政補助僅僅是推動(dòng)海綿城市建設的起點(diǎn)與催化劑，更多的還需要利用多種渠道資金完成。二是海綿城市的特性要求社會(huì )與市場(chǎng)的廣泛參與，在當前理論與實(shí)踐還相對不成熟的情況下，需要完善政府規制以提供基礎性的保障。此外，技術(shù)支持、配套法規措施等也需同步跟進(jìn)。
1.2PPP模式驅動(dòng)海綿城市建設的多維共力
1.2.1智力支持
與海綿城市建設相比，PPP本身就涉及多個(gè)部門(mén)和復雜的社會(huì )資本參與，并通過(guò)正式協(xié)議約束建立起一種長(cháng)期合作關(guān)系，這與海綿城市在參與主體、涉及領(lǐng)域、實(shí)行周期等方面具有高度一致性?；锇殛P(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔是PPP模式的突出特點(diǎn)，各參與主體雖然在終極目標上可能存在差異，但通過(guò)合理的合同設計，能夠將各方利益捆綁在一起，使各方實(shí)現目標的途徑變的一致，即最終都是通過(guò)項目的實(shí)施實(shí)現各自利益。再通過(guò)設立相應機制，各方根據自身優(yōu)勢承擔不同的風(fēng)險，且將風(fēng)險與收益掛鉤，保障項目建設與運營(yíng)的穩定性。此外，海綿城市建設需要復合型的人才和多學(xué)科合作的團隊作為技術(shù)支撐。公共部門(mén)在技術(shù)應用、人才培養、專(zhuān)業(yè)化管理方面存在明顯的劣勢，通過(guò)引用PPP機制可以吸引在海綿城市建設方面有能力、有經(jīng)驗的國內外企業(yè)參與到項目建設中來(lái)。一方面政府可以從自己不擅長(cháng)的職能中退出，把重心放在行政協(xié)調、政策支持、質(zhì)量和安全監督上來(lái)，從而改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量[6]；另一方面能夠激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)資源利用效率的提升。
1.2.2資金供給
如果把管理體系與技術(shù)保障比作為海綿城市建設的“架構”與“引擎”，那么資金保障則是項目能夠持續運行的“燃料”，缺乏必要的資金支持，項目將無(wú)法運轉。巨大的資金需求是海綿城市建設的特點(diǎn)之一，資金缺口難以填補也是制約海綿城市項目落地的主要瓶頸。同時(shí)也應看到海綿城市建設存在著(zhù)巨大的投資空間，PPP模式作為一種以“雙贏(yíng)”或“多贏(yíng)”為合作理念的現代融資模式，通過(guò)撬動(dòng)社會(huì )資金，將成為海綿城市建設投融資的重要渠道。過(guò)往的城市基礎設施建設中，地方政府的融資行為是一種債券融資，PPP模式則將原本基于政府信用的債券模式，調整為基于項目收益的收益權模式，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。這在大大提高融資成功率的同時(shí)能節省政府的支出，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉移給社會(huì )企業(yè)，從而在一定程度上減輕政府的風(fēng)險。同時(shí)，政府可以通過(guò)出資，吸引有關(guān)地方企業(yè)、金融、投資機構等社會(huì )資本，以股權或債權等方式投資于基礎設施建設領(lǐng)域，形成支持基礎設施建設和改造的項目專(zhuān)項資金。
1.2.3機制保障
從某種意義上來(lái)說(shuō)，PPP模式參與海綿城市建設，不僅能夠提供資金與技術(shù)支持，在制度安排上和機制保障上也有助于實(shí)現海綿建設的可持續和長(cháng)效運行。其機制的優(yōu)越性主要體現在以下兩個(gè)方面：第一，從合約特性來(lái)看，PPP模式強調項目建設與運營(yíng)的捆綁性，它改變了傳統型合約下將項目建設與運營(yíng)分別授予不同的主體，而是將其交于PPP聯(lián)合體統一負責。通過(guò)PPP合約下多任務(wù)統一授權，能夠使責任整合的特性與項目本身外部性相統一，實(shí)現各階段總體效率的最大化。同時(shí)，責任整合的情況下有利于降低激勵成本。第二，從規制設計來(lái)看，合理的規制是保障項目運行及提升效率的關(guān)鍵。針對海綿城市此類(lèi)外部性較強的項目，借助收益率規制可以保證社會(huì )資本方取得正當收益，通過(guò)價(jià)格上限規制能夠產(chǎn)生激勵效益同時(shí)避免收益過(guò)高而使公眾利益受損。PPP項目監管機制也更具優(yōu)勢，更適宜復雜的海綿城市建設項目。PPP更注重于質(zhì)量監管且通常在事前通過(guò)合約制定適當的質(zhì)量標準，這種監管是全面的、持續的，改變傳統碎片化分散管理，覆蓋從準入到運營(yíng)各個(gè)環(huán)節。此外，由于PPP強調項目參與各方的平等主體地位，在此基礎上建立由多方參與且具有獨立性的規制機構，有利于合作雙方協(xié)調事后沖突，并能夠與合約形成互補，提升海綿城市項目實(shí)施效率。
2海綿城市建設中政府與社會(huì )資本合作需重點(diǎn)協(xié)調的關(guān)系
海綿城市PPP項目中，政府與社會(huì )資本簽訂的PPP項目合同是整個(gè)PPP合作體系的核心，也是其他相關(guān)合同產(chǎn)生的基礎。同時(shí)，政府與社會(huì )資本對項目具有實(shí)際控制權，兩者各自的決策活動(dòng)及相互協(xié)作關(guān)系直接影響項目的成功率，相比其他參與主體，其地位與作用具有不可替代性。為保障海綿城市PPP項目的順利實(shí)施，政府與社會(huì )資本應當妥善處理好雙方在以下方面的矛盾關(guān)系（圖2）。
圖2海綿城市建設中政府與社會(huì )資本合作應重點(diǎn)協(xié)調的關(guān)系
2.1道德風(fēng)險與信息掌控
海綿城市所涉及的主體復雜程度高，相關(guān)主體對信息的掌握并不完全相同，在交易與合作的過(guò)程中某些參與方相對于其他參與方擁有更多的信息，由此將會(huì )產(chǎn)生信息不對稱(chēng)的問(wèn)題，在公私雙方合同簽訂前后容易引發(fā)“逆向選擇”與道德風(fēng)險。
PPP項目操作流程按照財政部的劃分主要包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交五個(gè)階段，每個(gè)階段都涉及包括政府各主管部門(mén)、項目投資方、建設運營(yíng)方、使用者等在內至少兩個(gè)或以上主體。信息不對稱(chēng)下，各相關(guān)主體之間的信任與合作將會(huì )受到嚴重影響，合同簽訂的成功率以及建設運營(yíng)的效率將會(huì )大打折扣。如在項目準備和招投標階段，政府掌握大量公共項目信息資料，對項目意圖明確，私人部門(mén)信息掌控方面相對處于劣勢。海綿城市相對于其他基礎設施而言，可經(jīng)營(yíng)性比較差，部分項目回報有限，地方政府可能存在夸大項目的回報率并隱瞞相關(guān)不利信息吸引社會(huì )資本的介入，造成社會(huì )資本的損失。在項目融資與建設階段，政府同樣占據信息優(yōu)勢，則可能會(huì )產(chǎn)生拖欠支付、單方調整協(xié)議等違約現象，導致道德風(fēng)險的產(chǎn)生。而在運營(yíng)與移交階段，社會(huì )資本方對項目建設的具體情況更為了解，政府在信息掌控方面處于劣勢，社會(huì )資本方可能謊報項目盈利水平并在政府對相關(guān)項目的驗收標準不了解的情況下，將有問(wèn)題的項目直接移交于政府。因此，在信息不對稱(chēng)的情況下，各參與主體基于各自的信息優(yōu)勢，為實(shí)現自身利益產(chǎn)生了項目合作的逆向選擇和道德風(fēng)險問(wèn)題，從而導致PPP項目合作失敗風(fēng)險擴大化。
2.2平等原則與不等地位
當前政府職能改革尚未完全到位，政府職能越位、錯位的現象依然存在。在PPP模式中，盡管名義上政府部門(mén)與社會(huì )資本方在平等的原則下開(kāi)展合作關(guān)系，在法律上處于同等地位，但在實(shí)際操作過(guò)程中地方政府表現的更為強勢，特別是部分政府官員過(guò)于強調企業(yè)的社會(huì )責任與義務(wù)，而忽視企業(yè)盈利的重要性，違背了社會(huì )發(fā)展的市場(chǎng)規律，這對于海綿城市這類(lèi)公益性強、外部效應明顯的項目來(lái)說(shuō)將更難以吸引社會(huì )資本。雙方實(shí)際地位的不平等也加劇了地方政府的信用風(fēng)險。在短期利益的驅使下，通過(guò)過(guò)高的固定投資回報率和收費標準，過(guò)長(cháng)的特許經(jīng)營(yíng)期，以及其他不切實(shí)際的承諾使社會(huì )資本承擔更多風(fēng)險，利用其強勢地位不履行或打折履行合同義務(wù)，直接損害社會(huì )資本方的利益。
此外，公眾作為與項目有直接利益相關(guān)的主體，其地位以及利益訴求往往被忽視，在PPP項目的簽訂、建設、運營(yíng)等各個(gè)階段中經(jīng)常處于缺位狀態(tài)。政府如果單純的追求政績(jì)與自身的利益，通過(guò)與社會(huì )資本合作設定不合理的服務(wù)價(jià)格，公眾則會(huì )處于相對弱勢的地位，其利益將會(huì )受損。地方政府、社會(huì )資本與公眾三方不對等的地位與天然的訴求矛盾，是制約PPP模式推廣應用的一大障礙。
2.3短期利益與長(cháng)期目標
《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設指導意見(jiàn)》中圍繞海綿城市建設目標明確了推進(jìn)時(shí)間表，要求到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。結合國外類(lèi)似海綿城市項目的建設經(jīng)驗，這項龐大的工程從完全建成并發(fā)揮其經(jīng)濟及社會(huì )效益至少需要15～20年。從經(jīng)濟學(xué)角度上分析，短期與長(cháng)期這兩個(gè)不同的概念不僅體現在時(shí)間的長(cháng)短上，還體現在對要素的分配與使用上。某些不變的因素在相當長(cháng)的時(shí)間內可能發(fā)生變化，同時(shí)也面臨著(zhù)各種未知因素的風(fēng)險。這就需要項目各參與方從更長(cháng)遠的角度出發(fā)，追求更高層次的長(cháng)期合作。
運用PPP模式推動(dòng)海綿城市建設必須要處理好項目目標的長(cháng)期性與利益追求的短期性之間的矛盾。一是較長(cháng)合同期限與較短政府任期之間的矛盾。政府換 屆后可能產(chǎn)生的政策變動(dòng)風(fēng)險，影響公私雙方合作的延續性。同時(shí)若各屆政府處于自身利益最大化的角度考慮選擇違約或降低承諾標準，并相互推諉責任，則容易引發(fā)再談判或導致合作終止。二是長(cháng)期的投資回報與短期的收益追求之間的矛盾。海綿城市建設工程量大、涉及面廣、耗時(shí)久，且部分項目公益性顯著(zhù)、經(jīng)營(yíng)性差、經(jīng)濟收益有限，這就意味著(zhù)其具有投資回報周期長(cháng)的特性。若企業(yè)只著(zhù)眼于短期收益，則難以保證自身的持續經(jīng)營(yíng)；若政府著(zhù)眼于短期政績(jì)，則難以實(shí)現公眾利益的最大化。三是長(cháng)期合作關(guān)系意識與短期委托建設思維之間的矛盾。傳統模式下公共部門(mén)與私人部門(mén)是單純的委托方與受托方、管理方與被管理方的關(guān)系，政府部門(mén)將項目進(jìn)行外包，私人往往只參與項目的中后期工作，委托任務(wù)完成同時(shí)也意味著(zhù)雙方責任關(guān)系的結束。PPP模式下私人部門(mén)會(huì )更早介入項目并可能參與項目的全過(guò)程，雙方在包容互信、信息共享的基礎上開(kāi)展更廣泛深入的合作。是否能突破傳統模式下單一的、單向的委托式關(guān)系思維限制，并向PPP模式下多維的、互動(dòng)的合作式關(guān)系轉變關(guān)系著(zhù)公私雙方合作關(guān)系能否維持與發(fā)展。
2.4收益分配與風(fēng)險分擔
由于海綿城市建設周期長(cháng)，合同結構更為復雜，且涉及多部門(mén)、多領(lǐng)域，協(xié)調困難，無(wú)疑會(huì )產(chǎn)生更大的風(fēng)險。采用政府與社會(huì )資本合作的方式雖然在一定的程度上改變以往在政府主導體制下由公共部門(mén)獨立承擔責任的狀況，但風(fēng)險的增加也使社會(huì )資本方望而卻步，不敢積極主動(dòng)的參與海綿城市的建設中。因此科學(xué)合理的進(jìn)行風(fēng)險分配是公共部門(mén)與私人部門(mén)實(shí)現各自利益的基礎條件，也是解決海綿城市持續建設問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)。
PPP項目面臨的風(fēng)險種類(lèi)繁多，亓霞等從在中國實(shí)施的16個(gè)PPP項目失敗案例中總結歸納出13種風(fēng)險因素，包括法律變更風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、市場(chǎng)收益不足風(fēng)險等。并且指出各種風(fēng)險之間存在關(guān)聯(lián)性，部分風(fēng)險能夠引起其他一系列風(fēng)險的產(chǎn)生，例如市場(chǎng)需求變化、決策失誤、政治反對等都可能造成政府違約，產(chǎn)生政府信用風(fēng)險，致使公私雙方合作出現問(wèn)題。同時(shí)如何將不同類(lèi)型的風(fēng)險在各相關(guān)主體之間進(jìn)行分配也尚未得到統一的規定。原則上說(shuō)，特定的風(fēng)險應當分配給最能夠影響風(fēng)險結果的那方以使得該風(fēng)險對項目的危害最小化，然而在實(shí)際分配過(guò)程仍面臨各種阻礙。公私雙方在利益獨享和風(fēng)險規避的心理下，很難考慮到對方以及整體的利益，將原本以合作共贏(yíng)為目標的PPP模式變?yōu)橐环N零和博弈。
2.5多元主體與多頭監管
我國目前對于PPP項目的監管由政府行政主管部門(mén)進(jìn)行。一個(gè)PPP項目往往由多個(gè)部門(mén)分領(lǐng)域分階段進(jìn)行監管。例如立項審批一般由發(fā)改委負責，招投標與建設過(guò)程由建設主管部門(mén)監管，此外安全監督部門(mén)、物價(jià)部門(mén)等也參與PPP項目的監管活動(dòng)。存在多重監管、監管權分散、監管不到位的局面。海綿城市建設項目具有系統性、復雜性、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域，往往是眾多碎片化項目的集合，更是對項目的監管提出了更高的要求。
當前PPP模式監管機制的問(wèn)題主要體現在以下幾點(diǎn)：一是監管主體不夠明確，監管機構沒(méi)有獨立性，監管的專(zhuān)業(yè)性不強，我國法律也沒(méi)有對各個(gè)部門(mén)監管的資格、范圍、標準有清晰的界定。二是政府監管權分散，監管主體之間缺乏協(xié)調，造成行政成本增加，監管效率低下。三是政府自身角色不明確，同時(shí)作為PPP項目的決策者、參與者與監督者，自身定位不清晰，往往由于角色混亂導致職能偏離。四是社會(huì )監督的參與度不高，缺乏代表社會(huì )公眾利益的第三方機構，社會(huì )公眾對公共服務(wù)、基礎設施的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格等利益訴求缺乏溝通和響應渠道。
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