水污染防治政策的最終目標是維護地表水體健康，即恢復和維持水體的化學(xué)、物理和生物方面的完整性和特性，中間目標是入河污染物排放得到控制，直接目標是點(diǎn)源和非點(diǎn)源的排放得到控制。
我國《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》均明確了“保護和改善環(huán)境”的原則和目標。但水污染防治政策與管理依然存在諸多問(wèn)題，主要是有些地方?jīng)]有抓住重點(diǎn)，也不專(zhuān)業(yè)：點(diǎn)源排放控制目標沒(méi)有確保所排入水體的水質(zhì)達標;沒(méi)有對污水處理廠(chǎng)的來(lái)水進(jìn)行限制，導致其排放無(wú)法達標;非點(diǎn)源排放控制沒(méi)有實(shí)施最佳管理實(shí)踐，而是采取關(guān)廠(chǎng)、停產(chǎn)、禁止等行政管制措施。
對點(diǎn)源實(shí)施排污許可證管理
排污許可證制度是點(diǎn)源排放控制的基礎和核心制度。由于排污許可證的內容包含了點(diǎn)源排放控制的所有法規規定，因此，政府管理部門(mén)可以排污許可證作為執法文書(shū)，將所有排放要求及標準都明確寫(xiě)在排污許可證中。點(diǎn)源按照規?？梢苑譃榇簏c(diǎn)源和小點(diǎn)源，規模大小的劃分界限不是絕對的，是相對于既定的污染源管理能力而定的。例如，按照污染物的排放量確定大點(diǎn)源，工商業(yè)大點(diǎn)源的排污許可證由省環(huán)保廳直接負責，市環(huán)保局負責小點(diǎn)源的簡(jiǎn)易許可證，生態(tài)環(huán)境部保留許可證最終管理權和監測核查的權利。一旦出現違證情況，可依法對違證企業(yè)進(jìn)行處罰，直至制止違法行為。當前，對許可證的頒發(fā)和管理規定尚不清晰，已頒發(fā)的排污許可證也并未對點(diǎn)源的所有規定整合在一起，管理文件分散，降低了排污單位系統學(xué)習和落實(shí)排污許可證要求的效果。
排放限值是排污許可證的核心內容，一般區分為基于技術(shù)的排放限值和基于地表水質(zhì)的排放限值，基于技術(shù)的排放限值由國家統一制定，是該類(lèi)別企業(yè)的最低排放要求。但由于基于技術(shù)的排放限值沒(méi)有考慮具體的水體特征，因此，無(wú)法確保點(diǎn)源所排入水體的地表水質(zhì)達標，基于地表水質(zhì)的排放限值就成為解決該問(wèn)題的有效補充手段。
點(diǎn)源在向天然水體排放污水時(shí)會(huì )在排口附近形成高濃度污染物區域，即有限混合區，為保證地表水質(zhì)達標，可根據地表水質(zhì)標準和流域水體特征計算水生生物在河流中存活的區域，并由此計算污染物基于地表水質(zhì)標準的排放限值。當前我國水污染物排放標準僅考慮了經(jīng)濟、技術(shù)可行性，僅有污染物排放標準(技術(shù)標準)，法律法規中尚沒(méi)有基于地表水質(zhì)排放限值和有限混合區的相關(guān)概念，使得現有的點(diǎn)源排放標準與所排入水體的地表水質(zhì)標準脫鉤，致使某些情況下，即使點(diǎn)源達標排放，也無(wú)法保證所排入水體的地表水質(zhì)達標。此外，目前對于水質(zhì)達標控制的管理目標沒(méi)有具體到點(diǎn)源減排目標，對點(diǎn)源具體控制措施或減排目標的設定也沒(méi)有提出減排要求，難以在點(diǎn)源排污許可證中落實(shí)地表水質(zhì)達標的目標。因此，點(diǎn)源排污許可的核心作用沒(méi)有得到很好的體現。
因此，我國水污染防治工作應加快實(shí)施和完善點(diǎn)源排污許可證，并在地表水質(zhì)達標管理中，以流域為管理單元，科學(xué)制定點(diǎn)源排放混合區劃定原則，按照有限混合區的理念制定基于地表水質(zhì)的排放限值，明確點(diǎn)源減排目標及污染控制措施，將點(diǎn)源排放控制與地表水質(zhì)改善結合起來(lái)，落實(shí)到流域3年地表水質(zhì)達標方案中，并通過(guò)點(diǎn)源排污許可證予以實(shí)施。
對于市政點(diǎn)源，主要是城市生活污水處理廠(chǎng)，除需要執行點(diǎn)源排污許可證外，還需要對排入城市污水處理廠(chǎng)的工商業(yè)點(diǎn)源執行預處理制度。工商業(yè)廢水中會(huì )有各種城市生活污水處理廠(chǎng)不能處理、難以處理或導致失效的污染物，必須通過(guò)預處理排放標準對其實(shí)施控制，確保城市污水處理廠(chǎng)安全、穩定和有效運行。我國至今還沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)和有效的預處理制度，需盡快實(shí)施，且實(shí)施也基本不存在技術(shù)難度。
對非點(diǎn)源實(shí)施排放控制
一般認為，非點(diǎn)源污染具有以下特征：分散于較廣的區域內，排放的污染物最終以分散的方式進(jìn)入地表水或地下水;污染程度與不可控的氣候變化及地理、地質(zhì)條件有關(guān)，并且在不同地點(diǎn)、不同年份有很大的不同;與點(diǎn)源污染相比，進(jìn)行監測的難度往往更大，費用更高;治理的重點(diǎn)在于管理土地和地表徑流，而不是流失物。
目前，我國針對非點(diǎn)源的普遍做法是采取直接關(guān)廠(chǎng)、停產(chǎn)、禁止等行政手段，這種辦法不僅低效，且容易對社會(huì )經(jīng)濟產(chǎn)生副作用。國內對非點(diǎn)源污染控制領(lǐng)域開(kāi)展的政策研究較少，也沒(méi)有切實(shí)有效的政策法規，少數相關(guān)規定分散在其他法律中，針對性不強，強制性不夠，缺乏完整系統的具體技術(shù)和經(jīng)濟措施。
治理非點(diǎn)源污染應主要通過(guò)在非點(diǎn)源污染產(chǎn)生的過(guò)程中規范和約束排污者的生產(chǎn)行為。例如對于農業(yè)非點(diǎn)源排放管理的思路就是加強源頭和過(guò)程控制，減少非點(diǎn)源污染物進(jìn)入天然水體的量。一方面是對水土流失進(jìn)行防治，切斷營(yíng)養物質(zhì)進(jìn)入水體的通道;另一方面就是從源頭上防止污染的產(chǎn)生，即通過(guò)流域中種植業(yè)生產(chǎn)方式的調整，減少氮肥、磷肥以及農藥的施用量，提高作物對氮、磷元素的吸收利用程度等。
這種思路強調的是管理的行動(dòng)辦法，而非監測等對已排放污染物的要求。我國需盡快編制非點(diǎn)源最佳管理實(shí)踐指導手冊，形成最佳管理實(shí)踐的非點(diǎn)源控制制度，深化非點(diǎn)源源頭和過(guò)程控制理念，制定管理措施，提高非點(diǎn)源管理效果。
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