4月10日，自然資源部正式掛牌。
作為統一管理山水林田湖草等全民所有自然資源資產的部門，自然資源部整合了原國土資源部及原國家海洋局、原國家測繪地理信息局，還有國家發展改革委、住房城鄉建設部、水利部、農業部和原國家林業局的相關職責。國家林業和草原局也由自然資源部管理。
那么，自然資源部究竟擔負什么職能，這些職能背后的實踐基礎、理論根據和法理邏輯是什么呢?本文為來自《中國國土資源報》的解讀。
1、深入貫徹堅持人與自然和諧共生的基本方略
黨的十九大報告強調，“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻。”這是新時代自然資源工作的總目標、總綱領，是做好今后各項工作的根本指針和行動指南。落實這一基本方略，筆者認為需要遵循以下原則：
堅持尊重自然、順應自然、保護自然。自然是人類自我形成的母體、自我完善的前提、自我發展的基礎，應當擯棄做自然主人、主宰和控制自然的思想，樹立人與自然是命運共同體的觀念。
堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主。在資源開發與節約中，把節約放在優先位置，努力降低經濟社會發展的資源消耗;在生態保護與發展中，把保護放在優先位置，在保護中發展、在發展中保護;在生態建設與修復中，以自然修復為主，與人工修復相結合。
堅持綠色發展、循環發展、低碳發展。樹立綠水青山就是金山銀山、保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的觀念，推動形成節約資源、保護環境、改善生態的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，實現發展與保護的內在統一、相互促進。
堅持集聚開發、全域保護、綜合整治。以資源環境承載能力為基礎，統籌國土開發、保護和整治，實現集聚開發與均衡發展相協調、點上開發與面上保護相促進、節約優先與高效利用相統一，從根本上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好生產生活環境。
堅持源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲。樹立自然有價、使用付費、損害賠償理念，強化產權保護、用途管制、責任追究意識，完善激勵與約束并舉的利益導向機制，推進資源監管法治化、制度化。
堅持政府主導、企業主體、公眾參與。健全市場機制，更好發揮政府的調控作用，發揮企業的積極性和自我約束作用，發揮社會組織和公眾的監督作用。
堅持整體部署、系統設計、協同推進。強化“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，遵循生態系統多樣性、整體性及其內在規律，對陸地海洋、上中下游、山上山下、地上地下、自然生態各要素進行整體保護、系統修復、綜合治理，增強生態系統自我調節、自我修補、自我平衡能力，維護生態平衡和持久生產力。
從世界范圍看，自然資源及其管理面臨資源稀缺加重、收益分配不公、利用不可持續三大挑戰。西方各國在生態文明建設過程中也形成了大量經驗，從自然資源制度建設來看可總結如下：用途管制是前提;產權保護是基礎;利益協調是關鍵;資源節約是根本;綜合管理是趨勢;法制建設是保障。
2、與時俱進確立自然資源工作的新定位
結合我國社會主要矛盾變化、推動高質量發展需要和推進生態文明建設要求，建議新時代自然資源工作的定位是：建設美麗國土、促進全面發展、增進資源惠民。
美麗國土，就是要貫徹落實綠色發展理念，當好生態文明建設主力軍，在建設美麗中國征程中作出更大貢獻。生態系統源頭保護要加大力度?？茖W編制國土規劃，統籌生產、生活、生態空間，構建生態系統源頭保護的網絡體系。資源全面節約和循環利用要扎實推進。落實最嚴格的節約用地制度，創新資源節約利用新途徑、新模式，全面實施建設用地總量控制和減量化管理。國土綜合整治要全面加強。把國土綜合整治與鄉村振興、區域協調、脫貧攻堅等國家戰略有機結合，探索以“國土綜合整治+”帶動城鄉融合發展、區域轉型發展新模式，放大整治效應。
促進全面發展，就是要順應人民日益增長的美好生活需要，更好發揮自然資源的基礎支撐作用，促進人的全面發展、社會全面進步。供給側結構性改革要有更大作為。優化存量資源配置，擴大優質增量供給，促進“三去一降一補”，推動產業轉型升級和新增長點、新動能的形成。推動鄉村振興戰略實施要有更大擔當。積極參與鄉村戰略規劃編制，強化鄉村振興用地保障，做好跨省域占補平衡和增減掛鉤指標調劑。促進區域協調發展戰略實施要有更實舉措。優化國土空間開發格局，支持資源型地區經濟轉型發展，健全和落實人地掛鉤機制。
增進資源惠民，就是要忠實踐行以人民為中心的發展思想，發揮我國資源公有制的制度優勢和政治優勢，使資源開發利用更好惠及廣大群眾。盡職盡責完善促進房地產健康發展的基礎性土地制度。加快建立與多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度相適應的住宅用地供應制度，提高租賃住房和共有產權住房供地比例。不遺余力做好資源支持脫貧攻堅工作。以深度貧困地區脫貧攻堅為重點，用好用活現有支持政策，積極創新扶貧途徑，加快釋放資源扶貧政策新效能。堅持不懈做好不動產統一登記工作。提升登記質量和登記效率，加快信息平臺應用，豐富便民利民舉措。
3、嚴格自然資源開發利用和保護監管
自然資源開發利用和保護貫穿生態文明建設“源頭、過程、后果”的全過程，堅持最嚴格的資源保護制度、落實最嚴格的資源節約制度、建立最嚴格的生態保護修復制度，對推進生態文明制度建設具有基礎性、全局性重大意義，是自然資源管理的中心任務。
建立自然資源集中統一管理體制是當務之急
自然資源集中統一管理，符合自然資源稀缺性、整體性、公共性、多功能的特點，符合自然資源綜合管理國際大勢，有利于落實生態文明體制改革要求。
改革方案將國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局的職責與相關部門的規劃管理、資源調查和確權登記等職責整合，組建自然資源部，這就為建立自然資源集中統一管理體制創造了良好條件。
新組建的機構，將集土地、礦產、海域、水、森林、草原等主要自然資源的管理于一體，在職能上實現“五統一”，即統一調查評價、統一確權登記、統一用途管制、統一監測監管、統一整治修復。
加快完善自然資源保護和節約制度
資源保護和節約是保護生態環境的首要之策。針對重開發輕保護、重數量輕質量、資源利用仍然粗放等突出問題，要完善和落實最嚴格的資源保護和節約制度，包括落實耕地保護和占補平衡制度，健全草原、森林、濕地保護和占用補償制度，建立生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三線”管控制度，創新節水、節地、節礦機制，完善建設圍填海制度。
著力建立國土整治生態修復制度
改革方案將“統籌山水林田湖草系統治理”和“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”寫進了自然資源部的組建要求，因此，生態修復和系統治理無疑是自然資源部門的基本職能，而國土整治是生態修復的重要平臺，是系統治理的應有之義。
要遵循系統治理原則，把治地、治礦、治水、治海、治山、治草、治林相結合，統籌推動山水林田湖草綜合整治修復，切實提升資源環境承載能力。
4、建立空間規劃體系并監督實施
生態環境問題，歸根到底是自然資源過度開發、粗放利用、奢侈浪費造成的，從根本上解決這一問題，就必須加強自然資源監管，特別是實施全域國土空間用途管制，以統一、協調、權威的國土空間規劃為依據建立空間規劃體系，推行“多規合一”并監督規劃實施。這是此輪自然資源管理體制改革的最大突破，也是未來自然資源部門的重要職責。
改革方案理順了兩大關系：
第一個是用途管制與空間規劃的關系
從法理基礎看，空間規劃既是用途管制的基本依據，也是用途管制的重要手段，二者密不可分;
從規劃理論看，自20世紀八九十年代起，弗里德曼等一些學者相繼提出“以行動為中心”的規劃觀，以此取代“以政策為中心”的經典規劃模式，著力解決規劃編制與規劃實施脫節問題;
從各國實踐看，空間規劃活動都是包括資源調查、規劃編制、規劃實施、執行監管在內，是一個前后相繼、信息反饋的持續過程，不可分割。
改革方案將用途管制與空間規劃職責都賦予自然資源部門，使規劃編制、實施、監管成為統一的整體，為落實用途管制奠定了基礎。
第二個是各類空間規劃之間的關系
目前，在我國土地利用總體規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃等幾類主要空間規劃中，主體功能區規劃處于戰略地位，但規劃法制基礎薄弱，理論和實踐尚不夠成熟。
這次改革方案將以上幾大類規劃統一到自然資源部門，為建立統一、協調、權威的空間規劃體系，推進“多規合一”，揚各規之長、避各規之短，創造了重要條件。
未來宜以主體功能區戰略為基礎，以國土規劃為主體，建立自上而下逐級控制、總體規劃與專項規劃相互促進、基層土地利用規劃與城鄉規劃等有機融合的空間規劃體系。
5、切實履行全民所有各類自然資源資產所有者職責
改革方案把解決自然資源所有者不到位問題作為重要考量，賦予自然資源部“履行全民所有各類自然資源資產所有者職責”，這也是此輪改革的亮點之一?？傮w上看，改革方案貫徹了“按照所有者和監管者分開”“一件事情由一個部門負責”的原則。
一方面，整合分散的全民所有自然資源資產所有者職責，組建統一行使所有權的機構;另一方面，組建國家林業和草原局，由自然資源部管理，主要負責監督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發利用和保護，管理國家公園等各類自然保護地等。這樣安排，既有利于解決自然資源所有者不到位問題，又較好處理了統一管理與專業管理的關系。
健全自然資源資產監管體制，目標之一是劃分自然資源資產所有者的權利與自然資源管理者的權力，解決“運動員”與“裁判員”一身二任的問題。
但是，自然資源與自然資源資產畢竟是同一自然空間的不同屬性，空間用途管制影響乃至決定了自然資源資產價值;從減少管理成本、提高行政效率看，自然資源監管與自然資源資產管理也需要統一調查評價、協調監管政策。
改革方案充分考慮了這一實際，沒有將自然資源資產管理與自然資源監管完全分開，而是設立國家公園等自然保護地管理機構，由自然資源部管理，未來還有望在自然資源部內設負責全民所有自然資源資產監管的機構，從而通過建立內部分工負責機制，實現相互監督、相互促進。
設立全民所有自然資源資產監管機構是一項全新的探索，該機構代表國家對屬于全民所有的自然資源資產統一行使所有者權利，保障全民所有自然資源所有權有效實現，確保資產保值增值，有必要賦予其負責全民所有自然資源資產的出讓、出租、入股、抵押等職能。
同時，要處理好直接行使所有權與委托部門、地方代理行使所有權的關系，處理好管理全民所有自然資源資產與維護集體所有自然資源資產權益的關系。
6、加快自然資源統一調查和確權登記
改革方案將土地、礦產、海域、水、濕地、森林、草原等資源調查和確權登記職責集中到自然資源部，為解決長期困擾資源管理的政出多門、標準混亂、重復調查、權籍不明等問題夯實了基礎，是自然資源集中統一管理的重要標志。
統一調查評價是自然資源監管的重要基礎性工作。
統一標準是前提。要統籌制定各類自然資源調查標準，統一資源分類、坐標體系、空間數據和測繪規范，形成自然資源“一張圖、一套數”，全面、準確掌握我國自然資源“家底”。統一指標是核心。要統籌確定全國性基礎調查與專項調查的任務，統一調查的數量、質量、生態、分布、權屬、利用狀況等內容要求。統一平臺是保障。要統籌建立資源調查和監管信息共享平臺，統一信息獲取、存儲、加工、發布和更新機制。統一評價是方向。
要在統一調查基礎上，結合空間規劃的統一編制和實施，統一開展資源環境承載力評價，建立資源環境監測預警機制。
自然資源資產產權的有效保護是生態文明制度建設的基礎，也是經濟社會持續健康發展的基石。要以統一確權登記為基礎，加快建立健全歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、保護嚴格、監管有效的自然資源資產產權制度。
一是加快確權，堅持資源公有、物權法定，清晰界定各類自然資源資產的產權主體，依法合理調處重大權屬糾紛。
二是加快登記頒證，在不動產統一登記基礎上，推進水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間的統一確權登記，實現登記機構、依據、簿冊和信息平臺“四統一”。
三是加快權利體系建設，建立自然資源產權體系，制定權利清單，在符合規劃和用途管制的前提下，賦予各類使用權轉讓、出租、抵押、繼承、入股等權能。
四是嚴格保護權利人合法權益，平等對待、公平保護自然資源使用權主體，完善產權爭議調解處理制度，構建自然資源損害賠償和權利救濟機制。
7、深化自然資源有償使用制度改革
自然資源資產有償使用制度是生態文明制度體系的核心制度之一，是自然資源資產產權制度改革的重要內容。
改革開放以來，我國全民所有自然資源資產有償使用制度逐步建立，在促進自然資源保護和合理利用、維護所有者權益方面發揮了重大作用，但仍然存在有償使用覆蓋面不足、有償方式單一、價格形成機制不合理、收益分配制度不完善、監管不到位等突出問題。深化自然資源有償使用制度改革，是自然資源部門的重要任務。
2016年底，國務院發布《全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，提出“除國家法律和政策規定可劃撥或無償使用的情形外，全面實行有償使用”，并對完善國有土地資源、水資源、礦產資源、森林資源、草原資源、海域海島等有償使用制度進行了全面安排。
要以組建自然資源部為契機，把改革全民所有自然資源資產有償使用制度，與改革自然資源產權制度、國土空間用途管制制度、自然資源資產管理體制、資源稅費制度、生態保護補償制度等相結合，并與公共資源交易平臺建設、自然資源資產清查核算等相銜接，加大工作力度，推動相關改革措施盡快落地。
建立城鄉統一建設用地市場，也是深化自然資源有償使用制度改革的重要組成部分。除推進農村土地制度改革三項試點外，落實農村宅基地“三權分置”和城鎮“多主體供地”也是當前重大改革任務。
宅基地“三權分置”，實質是在保持農村土地產權關系基本面不變、保障農村社會結構穩定的前提下，激活沉睡的農村土地資產，將有力地推動城鄉要素自由流動和平等交換。
城鎮“多主體供地”，實質是將供地由政府單一渠道改為政府、企業、集體多個渠道，適度放開土地一級市場，著力激活土地二級市場，既是推動城鎮土地市場化配置的根本要求，也是建設城鄉土地統一市場的必由之路。
8、著力推進自然資源管理能力建設
適應自然資源集中統一管理的新形勢新要求，必須把能力建設擺到突出位置，重中之重是加強自然資源法治建設和科技創新。
生態法治是生態文明制度建設的國際趨勢，推進生態法治必須加強自然資源法治建設。當務之急，是按照綠色發展、預防為主、權責對應、公眾參與原則，加強自然資源管理制度建設立法。重點制定完善自然資源開發保護、空間規劃、自然資源資產產權、國家公園、生態保護修復等方面的法律法規，為生態文明體制改革提供法制保障。
科技創新是自然資源事業發展的最大動力，是自然資源管理質量變革、效率變革的根本支撐。一方面，要加快“三深一土”科技創新工程實施，爭取在改革舉措破局上有更大作為，在重大創新任務落地上有實質進展。另一方面，要結合新角色新定位，拓展研究領域，加大創新力度，如加強自然資源生態過程研究、推動自然資源生態價值統一核算、實施山水林田湖草系統治理工程、全面建設智慧城市智慧海洋智慧國土等，切實提升自然資源管理能力和水平。
京公網安備 11010802021286號