[摘 要]流域水環(huán)境保護執法面臨“地方保護主義”和“部門(mén)本位主義”的雙重挑戰。因此，流域水環(huán)境保護執法改革的核心是重塑統一、高效的流域水環(huán)境監管和行政執法體制及相應的法律框架。結合國際經(jīng)驗和國內地方性試驗，可資借鑒的改革選項包括建立流域統一監管和綜合執法機構、構建跨地區和跨部門(mén)的多樣性的聯(lián)合執法協(xié)作機制、組建環(huán)境警察以及激活社會(huì )力量參與流域執法監督等。
[關(guān)鍵詞]綜合執法；聯(lián)合執法；流域；水環(huán)境保護
[中圖分類(lèi)號]D63 [文獻標識碼]A
在工業(yè)化和城鎮化進(jìn)程中，嚴峻的水污染問(wèn)題為治國與治水的古老智慧嵌入了水環(huán)境保護的新元素。“善為國者，必先除其五害”“五害之屬，水最為大”詮釋了水資源和水利在傳統國家治理中的地位。污染問(wèn)題導致的水質(zhì)性缺水、水環(huán)境容量超限以及水生態(tài)受損，凸顯水資源、水環(huán)境和水生態(tài)“三位一體”的依存關(guān)系。如是，流域水資源、水環(huán)境和水生態(tài)綜合管理成為現代國家治理的重要領(lǐng)域。
黨的十八屆三中全會(huì )以來(lái)，國家出臺水污染防治行動(dòng)計劃（“水十條”）、修訂《環(huán)保法》和《水污染防治法》，從法律制度層面加強流域水環(huán)境保護。黨的十九大深刻認識到“生態(tài)環(huán)境保護任重道遠”，提出“改革生態(tài)環(huán)境監管體制”。“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”，實(shí)現水環(huán)境質(zhì)量改善的目標必須整合流域水環(huán)境管理體制并優(yōu)化配套管理政策。其中，關(guān)鍵是重塑統一、高效的流域水環(huán)境監管和行政執法體制及配套法律政策框架。
一、流域水環(huán)境保護執法面臨的現實(shí)問(wèn)題
流域水環(huán)境保護執法涉及“上下游、左右岸”不同行政轄區以及“水資源、水環(huán)境和水生態(tài)”不同職能部門(mén)之間的關(guān)系。以屬地管理和部門(mén)管理為基礎的水環(huán)境行政執法體制很難兼顧流域的整體性和系統性要求，面臨“地方保護主義”和“部門(mén)本位主義”雙重挑戰。
首先，地區間執法標準差異和部門(mén)間法律法規沖突制約流域水環(huán)境保護執法的協(xié)同性和有效性。一方面，經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境執法能力不同，流域“上下游、左右岸”不同轄區甚至同一轄區內部執法標準和規范化程度都會(huì )存在較大差異。以珠江流域為例，珠三角經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境標準和規范化程度較高，對陶瓷加工等污染產(chǎn)業(yè)的嚴格執法導致污染產(chǎn)業(yè)向粵西的肇慶和上游湘贛等省轉移。上游地區的污染物最終還是會(huì )隨地表徑流帶回下游地區，流域污染的范圍反而更大。另一方面，水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的功能和用途管制差異，相關(guān)職能部門(mén)劃定的功能區劃和管理標準不同甚至相互“打架”。以功能區劃為例，環(huán)保部門(mén)依照《水污染防治法》實(shí)施細則劃定水環(huán)境功能區劃，水利部門(mén)依照《水法》劃定水功能區劃。二者均有上位法支撐，環(huán)保和水利部門(mén)在流域執法過(guò)程中都側重執行本部門(mén)制定的政策規章和行業(yè)標準，而分散的劃分標準不利于水環(huán)境、水資源和水生態(tài)整體銜接。
其次，流域涉水職能部門(mén)過(guò)多、執法體制過(guò)度分散切割流域水環(huán)境保護的整體性并且加劇相關(guān)部門(mén)職責模糊程度。一方面，流域涉水職能部門(mén)過(guò)多，流域執法體制過(guò)度分散化和碎片化，切割流域水環(huán)境保護的整體性和系統性要求?！端廴痉乐畏ā返诰艞l規定，環(huán)保部門(mén)對水污染防治實(shí)施統一監督管理。交通部門(mén)的海事管理機構對船舶污染水域的防治實(shí)施監督管理?？h級以上水行政、國土資源、衛生、建設、農業(yè)、漁業(yè)等部門(mén)以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內，對有關(guān)水污染防治實(shí)施監督管理。從污染源到入河排污過(guò)程中，農業(yè)和農村面源污染、河岸濕地保護、污水處理廠(chǎng)和管網(wǎng)設置、水土流失和入河排污口設置等分屬農業(yè)、林業(yè)、建設、水利等部門(mén)，環(huán)保部門(mén)的統一監管職責缺乏完整職能和必要手段。另一方面，職能部門(mén)過(guò)多和“九龍治水”進(jìn)一步模糊流域水環(huán)境保護執法主體權責，導致經(jīng)常性的相互推諉。根據《水污染防治法》第七十八條的規定，造成漁業(yè)污染事故或者漁業(yè)船舶造成水污染事故的，由漁業(yè)主管部門(mén)調查處理；其他船舶造成水污染事故的，由海事管理機構調查處理；造成漁業(yè)損害的，漁業(yè)主管部門(mén)參與調查處理。由于現實(shí)中漁業(yè)污染事故原因較多，監管執法過(guò)程中往往難以確定執法主體、問(wèn)責對象和賠償等，加劇相關(guān)職能部門(mén)推諉扯皮。
再次，流域屬地執法事權配置無(wú)法實(shí)現“督企”與“督政”的激勵兼容，不能從根本上解決流域水環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的結構性矛盾。在國家監察、地方監管和單位負責的環(huán)境監管體制框架下，流域屬地執法針對企業(yè)和點(diǎn)源污染，無(wú)法實(shí)現“督企”與“督政”的激勵兼容。一方面，單靠監管點(diǎn)源違法行為無(wú)法統籌解決流域水環(huán)境保護相關(guān)的飲用水源地、農業(yè)面源污染、河道非法采砂等系統性問(wèn)題。另一方面，流域水環(huán)境污染的根源是產(chǎn)業(yè)結構不合理、地方保護主義等經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的結構性矛盾。在流域國家監察不到位的情況下，無(wú)法實(shí)現有效“督政”的目標和從根本上提高流域水環(huán)境執法的有效性。
二、流域水環(huán)境保護執法的國際國內經(jīng)驗
流域水環(huán)境保護執法的國際經(jīng)驗和國內示范區的改革探索集中體現在：建立流域水環(huán)境管理機構整合水環(huán)境監管執法職責、構建流域跨地區和跨部門(mén)多樣性的聯(lián)合執法協(xié)作機制、組建具有環(huán)境行政執法和刑事司法權的環(huán)境警察，以及充分發(fā)揮社會(huì )力量在流域執法監督中的作用。
?。ㄒ唬┙?zhuān)門(mén)的流域水環(huán)境管理機構，整合流域水環(huán)境監管執法職責
“二戰”以后，由于水質(zhì)和水環(huán)境問(wèn)題受到關(guān)注，發(fā)達國家意識到水資源和水環(huán)境的相互依存關(guān)系，將流域水環(huán)境管理職責向中央或聯(lián)邦政府轉移、向環(huán)保部門(mén)集中，在流域管理上實(shí)行水質(zhì)和水量統一管理。以美國流域水環(huán)境保護為例，1936年特拉華、新澤西、紐約和賓夕法尼亞州以自愿州際合作方式建立松散的特拉華河流域州際委員會(huì )，包括處理水質(zhì)問(wèn)題（由四個(gè)州的衛生局代表組成）和水量問(wèn)題兩個(gè)小組委員會(huì )，實(shí)現水質(zhì)和水量統一管理。1961年建立了聯(lián)邦-州際特拉華河流域委員會(huì )，委員會(huì )由四個(gè)成員州州長(cháng)和代表美國總統的內政部部長(cháng)組成。該委員會(huì )被賦予了極大的權力，直接建立各種影響流域內水質(zhì)和水量（包括地表水和地下水）的措施，包括調節流量以便調節水質(zhì)、控制和減輕現有的污染、實(shí)施有效的流域管理（防止土壤侵蝕和促進(jìn)土地開(kāi)墾）和森林保護實(shí)踐，并實(shí)行漁業(yè)和野生動(dòng)植物保護措施、調節和控制流域的抽水量和分流量等。[1]
國內遼河流域干流、“兩湖一庫”積極探索試驗流域綜合管理和綜合執法體制改革。2010年遼寧省政府組建參照公務(wù)員管理的直屬事業(yè)單位遼河保護區管理局，省人大常委會(huì )審議通過(guò)的《遼寧省遼河保護區條例》第八條規定：“省遼河保護區管理機構按照省人民政府的規定，統一負責遼河保護區內的污染防治、資源保護和生態(tài)建設等管理工作，履行水利、環(huán)保、國土資源、交通、林業(yè)、農業(yè)、漁業(yè)等有關(guān)監督管理和行政執法職責。” 2010年貴州省人大常委會(huì )通過(guò)《貴州省紅楓湖百花湖水資源環(huán)境保護條例》，明確在紅楓湖、百花湖兩個(gè)飲用水源地建立“兩湖”管理局（后將阿哈水庫納入，簡(jiǎn)稱(chēng)“兩湖一庫”管理局）。該條例第二十八條規定：“在兩湖管理機構管理范圍內有關(guān)兩湖水資源環(huán)境保護的環(huán)保、規劃、水利、林業(yè)、綠化、建設、農業(yè)、衛生等方面行政處罰，由兩湖管理機構實(shí)施。”
?。ǘ嫿饔騼瓤绲貐^和跨部門(mén)的多樣性聯(lián)合執法協(xié)作機制
流域水環(huán)境保護執法需要地區間和部門(mén)間的合作，構建跨地區、跨部門(mén)多樣性的執法協(xié)作體系是流域執法管理方式創(chuàng )新的重要舉措。
以美國流域執法為例，主要是通過(guò)州環(huán)境委員會(huì )、環(huán)境正義維護機制和部門(mén)間諒解備忘錄等實(shí)現跨地區跨部門(mén)執法協(xié)作。首先，1993年美國20多個(gè)州環(huán)保局長(cháng)自發(fā)建立非官方非營(yíng)利的州環(huán)境委員會(huì )以加強州際環(huán)境執法協(xié)作。州環(huán)境委員會(huì )下設執行委員會(huì )和常設專(zhuān)業(yè)委員會(huì )。其中，專(zhuān)門(mén)委員會(huì )包括水委員會(huì )、大氣委員會(huì )、廢物委員會(huì )、跨介質(zhì)污染物委員會(huì )、規劃和守法委員會(huì )，以及工作組和論壇等臨時(shí)性機構。[2]其二，1994年美國環(huán)保署牽頭創(chuàng )建“聯(lián)邦機構間環(huán)境正義工作組”，以加強部門(mén)之間的政策協(xié)同和執法協(xié)作。該工作組的職責包括與聯(lián)邦機構合作，為其提供指導并作為信息交換中心，制定環(huán)境正義戰略，確保其項目、行動(dòng)和政策的連續性；支持聯(lián)邦機構合作收集數據；開(kāi)發(fā)聯(lián)邦機構之間合作的跨部門(mén)環(huán)境正義示范工程等。[3]其三，美國環(huán)保署與內政部、農業(yè)部等部門(mén)協(xié)調，簽訂諒解備忘錄達成協(xié)調管理和執法的共同協(xié)議，解決跨部門(mén)管理和跨要素的環(huán)境違法案件；協(xié)調部門(mén)間守法援助事項，共同跟蹤各類(lèi)援助活動(dòng)，測量援助效果。
國內一些流域也自主探索建立了一系列的跨地區、跨部門(mén)聯(lián)合執法協(xié)作機制。例如，2012年太湖流域的浙江省嘉興市秀洲區和江蘇省吳江市環(huán)保局建立邊界區域環(huán)境聯(lián)合執法工作機制，嚴厲查處邊界毗鄰區域的環(huán)境違法行為等。2013年貴州省遵義市和四川省瀘州市環(huán)保局簽訂《赤水河流域環(huán)境保護聯(lián)動(dòng)協(xié)議》，每年開(kāi)展兩次以上跨市界斷面和分水線(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控、重點(diǎn)污染源聯(lián)合交叉執法檢查、跨區域環(huán)境違法行為聯(lián)合查處等。
?。ㄈ┙M建環(huán)境警察以提高流域水環(huán)境保護執法的權威性和有效性
世界上很多國家都設立環(huán)境警察、生態(tài)警察或類(lèi)似警種承擔環(huán)境違法犯罪執法權和偵查權。其中，德國的環(huán)境警察最有代表性。德國聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建設與核安全部主管環(huán)境保護外，在聯(lián)邦內政部還設有環(huán)境司和專(zhuān)門(mén)的環(huán)境警察。[4]德國聯(lián)邦環(huán)境警察的職責范圍包括環(huán)境違法與犯罪的預防、自然保護區的監管、環(huán)境保護行政部門(mén)執法人員的安全保障等。在流域水環(huán)境保護方面，聯(lián)邦環(huán)境警察主要通過(guò)巡邏和遙測工具檢查污染情況，一旦發(fā)現污染，環(huán)境警察有權立即采取有效措施，將污染控制在最小范圍。[5]此外，德國境內水系發(fā)達、水路眾多，設有專(zhuān)門(mén)的聯(lián)邦水上警察管轄監管可通航水路或其他可通航水體河流、湖泊船只質(zhì)量和安全，承擔水質(zhì)的協(xié)助監管工作，處理水體環(huán)境污染和水上交通事故。[6]易比河、萊茵河和多瑙河都有水上警察。
國內環(huán)境和資源保護主要由警察機構內多個(gè)警種分別行使，警察環(huán)境管理職能處于相對分散的狀態(tài)。例如，公安部門(mén)的刑事警察負責打擊破壞環(huán)境資源的犯罪活動(dòng)，治安警察負責廢品回收業(yè)管理和危險化學(xué)品管理等，交通警察負責機動(dòng)車(chē)大氣污染管理，林業(yè)部門(mén)的森林警察負責森林和野生動(dòng)植物保護。國內個(gè)別流域因應環(huán)境保護的現實(shí)需要，探索建立了環(huán)境警察。例如，昆明市公安局環(huán)保分局與水務(wù)治安分局合并組建水上治安分局，開(kāi)展打擊污染破壞環(huán)境、醫療廢棄物安全、高污染燃料禁燃等專(zhuān)項行動(dòng)。2010年遼寧建立省公安廳直屬的遼河保護區公安局，實(shí)行人事上以公安廳為主、業(yè)務(wù)上以省遼河保護區管理局為主的雙重管理體制。遼河保護區公安局行使市級公安機關(guān)的行政執法和刑事司法權，主要職責是維護保護區內治安秩序；預防、制止和懲治涉及危害保護區治理和保護的違法犯罪活動(dòng)；保障遼河保護區管理局行政執法。
?。ㄋ模┓e極發(fā)揮社會(huì )力量參與流域水環(huán)境保護日常執法監督
政府無(wú)疑在流域水環(huán)境保護中起主導作用，但個(gè)人、家庭和社會(huì )組織參與在流域日常監督中也是不可忽略的。20世紀90年代起，德國柏林的市政部門(mén)提出將河流承包給附近居民的政策，河流周邊環(huán)境得到持續性改善。[7]居民與河流管理部門(mén)簽訂合約自愿承包河流，確定承包長(cháng)度和時(shí)間期限。承包者有權接受培訓以明確“承包”河流的職責，學(xué)習水質(zhì)檢測的簡(jiǎn)易技術(shù)和如何監管好河流。承包者的義務(wù)包括查看承包河段是否泛起泡沫、有無(wú)魚(yú)類(lèi)死亡、是否有家庭向河流傾倒生活垃圾等。如果發(fā)現水污染問(wèn)題和違法情況，立即向環(huán)境警察報告，彌補環(huán)境警察信息不對稱(chēng)，以減少人員需求和降低政府成本。政府以減稅和免除部分市政管理費作為常態(tài)激勵。
三、流域水環(huán)境保護執法體制改革、管理變革及相關(guān)建議
流域水環(huán)境保護執法改革關(guān)鍵在于回應屬地執法和部門(mén)執法體制導致的地方保護主義和部門(mén)本位主義難題。結合水污染防治法和流域管理體制改革，未來(lái)需要進(jìn)一步結合國際國內經(jīng)驗，重塑統一高效的流域水環(huán)境監管執法體制和完善相關(guān)配套政策。
?。ㄒ唬┨剿髡仙嫠块T(mén)執法職責，建立流域統一監管和綜合執法機構
《水污染防治法》第九條延續了環(huán)保部門(mén)統一監督管理；海事機構對船舶污染專(zhuān)項監督管理；有關(guān)部門(mén)和流域機構協(xié)同監管的水環(huán)境監督管理的體制。因此，職責交叉和“多龍治水”的現狀與水環(huán)境監督管理體制改革的方向仍然有一定的距離。法律中有關(guān)監督管理體制的規定，建立在國務(wù)院機構改革成果基礎上。水環(huán)境監督管理體制將隨著(zhù)進(jìn)一步的改革而得到不斷豐富和補充。[8]
根據美國流域水環(huán)境水資源綜合管理和國內遼河流域、“兩湖一庫”管理局的成功經(jīng)驗，探索整合環(huán)保、水利、農業(yè)、林業(yè)、建設等部門(mén)涉水監管職責，構建流域水資源、水環(huán)境和水生態(tài)統一監管和綜合執法機構，最大限度減少地方保護主義和部門(mén)本位主義對流域監管執法的掣肘。中央全面深化改革領(lǐng)導小組第32次會(huì )議明確按照流域設置環(huán)境監管和行政執法機構，以遵循生態(tài)系統整體性、系統性及其內在規律。在現行法律框架下，可以?xún)?yōu)先在水環(huán)境保護問(wèn)題突出的流域開(kāi)展流域管理體制改革試點(diǎn)。同時(shí)，建議在流域水環(huán)境保護統一監管和綜合執法機構尚未實(shí)現前，賦予環(huán)保部區域環(huán)境保護督查中心的行政機構主體資格，改變目前的委托執法和參公管理事業(yè)單位法律地位，發(fā)揮其在流域水環(huán)境保護中“督政”和跨地區協(xié)調中的積極作用。
?。ǘ嫿饔蚩绲貐^、跨部門(mén)的多樣性的聯(lián)合執法協(xié)作機制
《水污染防治法》第二十八條明確建立重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調機制，實(shí)行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。具體到流域水環(huán)境保護執法方面，應該以流域為單元，制定統一的環(huán)境執法標準。建議在環(huán)境問(wèn)題突出的流域和面積相對較小的流域試點(diǎn)流域上下游、左右岸的統一環(huán)境執法標準。通過(guò)統一環(huán)境執法標準，防止因缺乏流域執法的整體意識導致的污染轉移問(wèn)題。
以此為基礎，構建流域內跨地區和跨部門(mén)的多樣性的執法協(xié)作機制。環(huán)保部、公安部和最高人民檢察院已經(jīng)聯(lián)合制定了環(huán)境保護行政執法和刑事司法銜接工作辦法。具體的制度設計包括案件移送、證據收集和使用、協(xié)作機制的形式、信息共享等。[9]鑒于流域水環(huán)境保護執法的復雜性，建議流域內不同地區、不同部門(mén)之間通過(guò)自主簽訂跨地區、跨部門(mén)的聯(lián)合執法協(xié)作協(xié)議，將交叉執法、邊界執法等制度化和常態(tài)化，將聯(lián)席會(huì )議、定期會(huì )商、信息通報和共享、聯(lián)合執法等予以制度化和規范化。
?。ㄈ┰O立環(huán)境警察提高流域水環(huán)境保護執法的權威性和有效性
《環(huán)保法》和《水污染防治法》等環(huán)境保護的法律已經(jīng)完成修訂，人民警察法正在修訂。建議以《人民警察法》修訂為契機，明確設立獨立的環(huán)境警察警種，賦予環(huán)境警察開(kāi)展環(huán)境違法和環(huán)境犯罪行為的治安管理和刑事執法權。短期內，優(yōu)先賦予水上公安等警察流域水環(huán)境保護行政執法權和偵查權。長(cháng)期看，在不增加警察編制情況下，擴充其在水資源、水環(huán)境和水生態(tài)保護領(lǐng)域的監管執法職能。鑒于環(huán)境警察的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性要求，建議環(huán)境警察實(shí)行環(huán)保部門(mén)和公安部門(mén)雙重管理，人事上以公安部門(mén)為主，業(yè)務(wù)上以環(huán)保部門(mén)為主。
?。ㄋ模┩ㄟ^(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式鼓勵社會(huì )力量參與流域水環(huán)境保護日常監督和執法
環(huán)保社會(huì )組織和公民個(gè)人是環(huán)境保護的重要社會(huì )力量?！董h(huán)保法》和環(huán)境保護公眾參與辦法等法律法規為社會(huì )力量參與環(huán)境保護提供了制度空間。具體到流域水環(huán)境保護領(lǐng)域，可以通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式鼓勵社會(huì )力量自愿簽訂協(xié)議參與流域水環(huán)境保護的日常監督和執法。水污染防治法明確省市縣鄉建立河長(cháng)制，由同級政府的主要負責人分別擔任河長(cháng)，以此強化黨政領(lǐng)導對水污染防治和水環(huán)境治理的責任。結合國際和國內經(jīng)驗，在日常監督中，可以引入“民間河長(cháng)”和“承包制”作為補充，創(chuàng )新政府購買(mǎi)服務(wù)途徑，充分激發(fā)社會(huì )力量在流域水環(huán)境保護中的活力。
參考文獻
[1]克尼斯·鮑威爾。水質(zhì)管理：經(jīng)濟·技術(shù)·制度[M].北京：三聯(lián)書(shū)店，1996:312-315.
[2][3]張建宇，嚴厚福，秦虎。美國環(huán)境執法案例精編[M].北京：中國環(huán)境出版社，2013:32-33.
[4]公安部外事局，公安部人事訓練局，公安部科學(xué)技術(shù)信息研究所。歐洲主要國家警察概況[M].北京：群眾出版社，2003:4-5.
[5]邢捷。論我國環(huán)境警察制度的構建[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會(huì )科學(xué)版），2012（2）。
[6]熊琦。德國警察制度簡(jiǎn)析[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報，2006（6）。
[7]禹艷。德國的“河流家庭承包制”[J].環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟，2015（7）。
[8]陸浩。中華人民共和國水污染防治法解讀[M].北京：中國法制出版社，2017:34-35.
[9]環(huán)境保護部環(huán)境監察局，最高人民檢察院偵查監督廳，公安部治安管理局。環(huán)境污染犯罪司法解釋圖解案例手冊[M].北京：中國環(huán)境出版社，2017:86-95.
[基金項目]國家科技重大專(zhuān)項“國家和流域水環(huán)境保護法律制度創(chuàng )新及其示范研究”（2013ZX07602-002）。
[作者簡(jiǎn)介]楊志云，北京科技大學(xué)文法學(xué)院副教授；殷培紅，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心法規與體制改革部主任、研究員。
京公網(wǎng)安備 11010802021286號