一、流域水環(huán)境治理存在的問題
流域水環(huán)境治理具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、持續(xù)性和高投入性，目前我國流域水環(huán)境治理陷入“反復(fù)治理、反復(fù)污染”的僵局，對流域水環(huán)境系統(tǒng)性梳理和分析不足，以點(diǎn)為基礎(chǔ)的環(huán)境治理項(xiàng)目無法產(chǎn)生出長期穩(wěn)定的整體流域治理效果。
1.流域水環(huán)境治理技術(shù)體系不成熟
以污水處理廠和截污管網(wǎng)建設(shè)消除點(diǎn)源污染為主導(dǎo)的傳統(tǒng)水環(huán)境治理模式和技術(shù)體系，無法系統(tǒng)性和持續(xù)性地解決流域水環(huán)境反復(fù)治理、反復(fù)污染的問題。流域水環(huán)境綜合治理涉及到水利、環(huán)保、市政、生態(tài)、景觀等多個專業(yè)，包括防洪排澇、截污治污、生態(tài)修復(fù)等多項(xiàng)子工程。各專業(yè)雖有豐富高效的技術(shù)措施和較為完備的技術(shù)體系，但目前對這些技術(shù)的集成能力較弱，流域水環(huán)境治理的綜合技術(shù)體系尚未形成。若各專業(yè)配合不利難以保證各單項(xiàng)技術(shù)的運(yùn)行效果，也無法實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的長期穩(wěn)定，從而導(dǎo)致流域水環(huán)境治理短期效果尚可，長期惡化反復(fù)。因此，流域水環(huán)境治理中要注重多專業(yè)的配合，并重視各專業(yè)的技術(shù)整合，形成適宜于流域水環(huán)境治理的集成技術(shù)，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理的最優(yōu)設(shè)計(jì)、強(qiáng)化管理和長效運(yùn)行。
2.流域水環(huán)境治理責(zé)任不明確，缺少終極責(zé)任人
水環(huán)境治理跨行政區(qū)域、跨政府部門，導(dǎo)致條塊分割、各自為政、多頭治水，責(zé)任邊界不清晰。在政府主導(dǎo)的投資模式下，項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)到運(yùn)營各個環(huán)節(jié)獨(dú)立操作，沒有終極責(zé)任人。設(shè)計(jì)方以投資基數(shù)收費(fèi)，直接導(dǎo)致設(shè)計(jì)的投資超前、概算偏大;建設(shè)方僅需按照施工圖施工，無需對設(shè)計(jì)不合理之處進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，建設(shè)質(zhì)量也不需對后期運(yùn)營負(fù)責(zé)，從而增加后期維護(hù)難度，運(yùn)營成本居高不下。水環(huán)境治理項(xiàng)目中，設(shè)計(jì)方、建設(shè)方和運(yùn)營方，常出現(xiàn)責(zé)任推諉的現(xiàn)象。
3.流域水環(huán)境治理市場融資和管理效率低
20世紀(jì)90年代中后期，我國水環(huán)境治理所需資金以政府，尤其是城市政府的財(cái)政收入、借貸以及由政府主導(dǎo)的行政事業(yè)性收費(fèi)為根本支撐。由于各地區(qū)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，近年來流域水環(huán)境治理出現(xiàn)了巨大的投融資缺口，投資不足仍是水環(huán)境保護(hù)面臨的重要矛盾。政府平臺公司外在缺乏監(jiān)督壓力，內(nèi)在缺乏技術(shù)進(jìn)步和管理改革的動力，投資及管理效率低下成為政府主導(dǎo)投資模式下的頑疾。
二、流域水環(huán)境治理的PPP模式
PPP是政府和社會資本合作的簡稱，PPP模式近年來成為流域水環(huán)境治理和后期運(yùn)營維護(hù)的市場化模式之一。PPP模式能夠有效地解決流域水環(huán)境治理中存在的問題，實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置。
三、流域水環(huán)境治理典型PPP項(xiàng)目案例
南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目
1.項(xiàng)目概況
南明河是貴陽市的“母親河”，全長118km，流域面積6600km3。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，南明河及上游市西河等支流水質(zhì)變成劣五類，河道喪失自然凈化能力。為系統(tǒng)性解決南明河流域水環(huán)境污染問題，貴陽市政府下定決心，開放市場，先行先試，通過公開招標(biāo)方式，引入技術(shù)、資金實(shí)力、社會責(zé)任強(qiáng)的社會資本，采用PPP模式治理南明河。
社會資本充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，從流域?qū)用婵茖W(xué)制定頂層方案。南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目以提升水質(zhì)為核心，以支流治理為關(guān)鍵，以污水處理設(shè)施(廠、管網(wǎng))建設(shè)為重點(diǎn)，分為兩個階段實(shí)施。二期一階段：新建新莊二期、花溪二期等污水處理廠(共42.5萬m3/d)及配套管網(wǎng)，以及新建污泥資源化處置5OOt/d，對南明河干流截污系統(tǒng)完善和生態(tài)修復(fù);二期二階段：新建金陽二期、金百、貫城河等污水處理廠(共14萬m3/d)、南明河生態(tài)修復(fù)、花溪河支流治理及流域環(huán)境物聯(lián)網(wǎng)信息化監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)等項(xiàng)目，以確保南明河流域生態(tài)水環(huán)境持續(xù)穩(wěn)定變好。
2.項(xiàng)目實(shí)施
通過項(xiàng)目實(shí)施(2014年8月至2016年3月)，南明河水系水質(zhì)得到持續(xù)有效改善，干流段主要污染物指標(biāo)COD已穩(wěn)定達(dá)到地表水III類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，大部分河段氨氮(NH3-N)達(dá)到地表水IV類標(biāo)準(zhǔn)，黑臭問題基本解決，水體實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，水質(zhì)得到有效提升，河道水生植物河底覆蓋率從15%恢復(fù)到70%，水生態(tài)健康系統(tǒng)顯著改善。南明河水環(huán)境治理成為國內(nèi)乃至國際城市采取PPP模式進(jìn)行流域治理的成功典范，該項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)了“少花錢、多辦事、辦好事”。
3.PPP運(yùn)作模式
項(xiàng)目總投資27. 27億元，其中項(xiàng)目公司自有資本為6. 27億元，占總投資比例為23 %，其余21億元(占總投資比例為77 %)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資解決。南明河水環(huán)境整治項(xiàng)目簽署PPP協(xié)議后，社會資本在國開行和中國銀行的支持下，通過“境內(nèi)+境外”相結(jié)合的融資模式，落實(shí)了長達(dá)十年期基準(zhǔn)優(yōu)惠利率的自營項(xiàng)目貸款。
為保障社會資本合理的投資收益，項(xiàng)目采用“特許經(jīng)營+政府購買河道服務(wù)”PPP組合模式，其中污水處理廠及污泥處理中心特許經(jīng)營期為30年，河道服務(wù)項(xiàng)目特許經(jīng)營期10年。
貴陽市政府授權(quán)市城管局與社會投資人簽訂PPP項(xiàng)目合作協(xié)議，項(xiàng)目公司與股東方簽訂股東協(xié)議，與金融機(jī)構(gòu)簽訂融資協(xié)議，與施工總包方簽訂工程承包合同，及與其他相關(guān)方分別簽訂運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險(xiǎn)合同等，共同構(gòu)成貴陽市南明河二期水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目的合同體系。
政府對社會投資人進(jìn)行績效考核，政府按服務(wù)付費(fèi)。為確保項(xiàng)目良好運(yùn)轉(zhuǎn)，貴州省市環(huán)保系統(tǒng)不定期進(jìn)。行夜查和突擊檢查;政府還開通了“12319”環(huán)保投訴平臺，通過社會群眾實(shí)現(xiàn)24小時實(shí)時有效監(jiān)督。
大理洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目
1.項(xiàng)目概況
洱海是大理的母親河，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)洱海生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待洱海生態(tài)環(huán)境。在大理地方財(cái)政能力有限的情況下，引入PPP模式治理洱海水環(huán)境，選定社會投資人實(shí)行本項(xiàng)目。
大理洱海環(huán)湖截污工程包含污水處理廠、環(huán)洱海截污干管(渠)、河道截污管、村莊聯(lián)絡(luò)管、污水提升泵站、污水廠尾水利用工程，涉及環(huán)洱海八個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近期(至2020年)工程占地17. 9公頃。工程按照“一次規(guī)劃、分期實(shí)施”的原則，一期新建6座污水處理廠及配套管網(wǎng)，收集和處理洱海東岸、北岸、西岸的生活污水。
2.項(xiàng)目實(shí)施
2016年9月，大理市全民健身中心附近的截污干管已完成開挖并正在進(jìn)行埋管作業(yè);雙廊、挖色、上關(guān)、灣橋、喜洲、大理古城新建的6座污水處理廠也已全線開工。項(xiàng)目建成后，服務(wù)范圍達(dá)66. 41平方公里，服務(wù)人65. 28萬人(2050年)，截污主干管居住區(qū)覆蓋率達(dá)到100%河道截污干管覆蓋率達(dá)到100%。污水處理廠處理規(guī)模達(dá)到遠(yuǎn)期(至2030年)11. 8萬立方米/日，近期(至2020年)5. 4萬立方米/日，出水達(dá)到國家一級A類排放標(biāo)準(zhǔn)。本項(xiàng)目中污水就近分片處理，尾水進(jìn)入濕地凈化、進(jìn)行有效回用，形成完善的污水收集、處理、回用體系，降低入湖污染負(fù)荷，實(shí)現(xiàn)水資源循環(huán)再生利用。
3.PPP運(yùn)作模式
項(xiàng)目總投資34. 68億元，建設(shè)期中政府補(bǔ)貼6. 58億元(建設(shè)期中資源保護(hù)費(fèi)投入)，項(xiàng)目公司需投資28. 1億元。項(xiàng)目公司通過股權(quán)融資和債權(quán)融資結(jié)合的方式，其中項(xiàng)目公司資本金8. 43億元，債權(quán)融資19. 67億元。
大理洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目采用“特許經(jīng)營+政府購買服務(wù)”的PPP模式，其中污水處理廠采用BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)模式，合作期限為30年，截污干管(渠)、提升泵站工程、生態(tài)塘庫工程、再生水利用等工程采用DBFO(設(shè)訓(xùn)—建設(shè)—融資—運(yùn)營)模式，合作期18年，政府采用購買服務(wù)的方式向項(xiàng)目公司支付政府購買服務(wù)費(fèi)，分為可用性付費(fèi)和運(yùn)營維費(fèi)。
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