應進(jìn)行綠色產(chǎn)業(yè)扶持、資金技術(shù)人才援助，建立產(chǎn)權交易市場(chǎng)，開(kāi)展綠色投融資
習近平總書(shū)記在黨的十九大報告中明確指出：“以共抓大保護、不搞大開(kāi)發(fā)為導向推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展。”這是在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展的總要求和根本遵循。中央經(jīng)濟工作會(huì )議前不久在北京舉行，會(huì )議提出推進(jìn)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展要以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)。同時(shí)提出要研究建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補償機制。
長(cháng)江流域是我國人口最多、經(jīng)濟活動(dòng)強度最大的流域，也是水環(huán)境問(wèn)題最為突出的流域之一。生態(tài)補償機制作為緩解環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展矛盾的重要手段，是長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)保護工作中不可或缺的一環(huán)。如何構建長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制？應該解決哪些問(wèn)題？怎樣開(kāi)展多元化生態(tài)補償？記者近日采訪(fǎng)了相關(guān)專(zhuān)家。
把青海、西藏納入長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)補償范疇
2016年1月，習近平總書(shū)記在推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會(huì )上明確指出，“當前和今后相當長(cháng)一個(gè)時(shí)期，要把修復長(cháng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開(kāi)發(fā)”。
長(cháng)江經(jīng)濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11?。ㄊ校?，面積約205萬(wàn)平方公里，人口和生產(chǎn)總值均超過(guò)全國的40%。
環(huán)境規劃院生態(tài)環(huán)境補償研究中心常務(wù)副主任、研究員劉桂環(huán)建議，源頭區域如西藏、青海應納入生態(tài)補償范疇。在“共抓大保護、不搞大開(kāi)發(fā)”的背景下，源頭區域的水源涵養、生物多樣性維護等生態(tài)功能與扶貧攻堅等社會(huì )功能同樣都很重要，這些疊加因素需要通盤(pán)考慮。
建立有效的生態(tài)補償區域協(xié)調機制，是推動(dòng)生態(tài)補償落實(shí)的關(guān)鍵。目前，我國跨省和省內生態(tài)補償實(shí)踐已經(jīng)有了良好進(jìn)展。
安徽與浙江、福建與廣東、廣西與廣東、江西與廣東、河北與天津等?。▍^、市）人民政府正在分別推進(jìn)新安江流域（二期）、汀江—韓江流域、九洲江流域、東江流域、引灤入津上下游橫向生態(tài)補償工作。
就省內流域生態(tài)補償而言，江蘇省開(kāi)展了較深入的探索，其境內太湖區域及全省流域生態(tài)補償經(jīng)歷了3個(gè)階段：2007~2010年，太湖流域按水污染物通量區域補償；2010~2014年，通榆河流域按水環(huán)境質(zhì)量區域補償；2014年至今，全省全流域按水質(zhì)目標改善雙向補償。
國家及江蘇省“水十條”出臺后，江蘇省環(huán)保廳會(huì )同財政廳對原方案及相關(guān)配套辦法進(jìn)行了修訂和完善，將補償斷面從66個(gè)增加至112個(gè)，并分類(lèi)提高了補償標準。2016年度江蘇省補償資金為2.9億元，其中正向補償2.2億元，反向補償0.7億元。
劉桂環(huán)說(shuō)：“結合國際、國內經(jīng)驗，呼吁盡快建立長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制。在已有實(shí)踐基礎上，開(kāi)展全流域生態(tài)補償，更有經(jīng)驗可循。但是，想用一個(gè)公式把長(cháng)江流域上中下游統領(lǐng)起來(lái)很難。”
協(xié)調各方利益關(guān)系非常困難
長(cháng)江經(jīng)濟帶涉及十余?。ㄊ校?，流域跨度很大。
“如果推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)補償落地實(shí)施，基本上能把中國流域生態(tài)補償情況梳理清楚，它包含了上下游、左右岸，一省對多省、多省對一省等補償關(guān)系，還涉及眾多支流。同時(shí)，既有省內補償，也有跨?。ㄊ校┭a償。將推動(dòng)建立起跨?。ㄊ?、縣）的長(cháng)江流域生態(tài)補償網(wǎng)絡(luò )體系，對其他大江大河保護與治理有重要借鑒意義。”劉桂環(huán)表示。
正因為如此復雜，長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)補償實(shí)踐起來(lái)面臨諸多難題。
一是需明確補償指標。關(guān)于生態(tài)補償指標，理論上比較全，但選取哪些合理指標具有代表性和操作性，還需要進(jìn)一步探討；二是上下游補償關(guān)系比較復雜。參照以前幾個(gè)流域的生態(tài)補償實(shí)踐，如新安江、汀江—韓江、九洲江、東江、引灤入津等，這些是兩個(gè)省份之間的補償。長(cháng)江經(jīng)濟帶涉及十幾個(gè)?。ㄊ校?，一些省份存在互為上下游、左右岸的關(guān)系；三是補償協(xié)調難度大。協(xié)調上下游、左右岸各方利益關(guān)系，難度非常大。
比如，湖南和湖北的長(cháng)江流域繞來(lái)繞去，一些地方分不清上下游。此外，太湖把江蘇和浙江隔開(kāi)了，太湖南邊屬浙江，北邊屬江蘇，存在左右岸關(guān)系。上下游好操作，好水補償，差水賠償。但是，左右岸就很難說(shuō)到底是誰(shuí)在污染。也可能是自己排的污水，反過(guò)來(lái)污染了自己。所以，補償對象不好定。
并且，有的省既是上游，又是下游，這種情況下如何確定其生態(tài)補償關(guān)系？
以長(cháng)江中游湖北、湖南為例，它倆既是上游，又是下游。邊界能劃清楚的情況下，上游和下游不管是處于哪里，都是相鄰省簽訂補償協(xié)議。國控斷面監測有點(diǎn)位，跨省斷面、干流和支流都有監測數據，權責清楚，更容易操作。
劉桂環(huán)建議，應建立長(cháng)江流域生態(tài)補償大數據平臺，統一規范水質(zhì)監測指標、標準、評價(jià)方法及監測數據記錄、存儲、處理和發(fā)布流程，并逐步實(shí)現流域內跨省、跨部門(mén)的協(xié)同互動(dòng)和數據信息資源共享。
長(cháng)江支流眾多，流域面積1萬(wàn)平方公里以上的支流就有近50條。劉桂環(huán)說(shuō)：“干流、一級支流如何推行生態(tài)補償，也應該在長(cháng)江流域生態(tài)補償框架內統籌考慮。”
建立多元化補償方式
一談到流域生態(tài)補償，大都首先想到的是給上游多少錢(qián)。其實(shí)，生態(tài)補償不僅僅是給資金，還有更多的方式。
以前沿江無(wú)序的開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)對長(cháng)江母親河索取太多，回報太少，導致長(cháng)江承擔了太多的壓力，現在需要反哺，減輕長(cháng)江負擔。
環(huán)境規劃院水環(huán)境規劃部副研究員姚瑞華表示，上下游橫向補償作為“綠水青山就是金山銀山”的變現機制，在長(cháng)江流域推廣和實(shí)施具有重要的現實(shí)意義。長(cháng)江是中華民族的生命河，不管是上游，還是中下游都有責任和義務(wù)，共同加強長(cháng)江母親河的保護。沿江11?。ㄊ校﹨⑴c保護母親河的方式和方法也是多樣的，關(guān)鍵是要形成上中下游共抓大保護的工作格局。
劉桂環(huán)說(shuō)，補償不光是輸血式補償，也要造血式補償，要通過(guò)生態(tài)補償不斷提高地方發(fā)展的內生動(dòng)力，真正實(shí)現綠水青山就是金山銀山。新安江等地的生態(tài)補償試點(diǎn)經(jīng)驗表明，資金補償對水質(zhì)目標改善發(fā)揮了很大作用。但是，地方也難免會(huì )擔心：萬(wàn)一中央財政撤資，到時(shí)候該怎么辦？
黨的十九大報告提出，加大生態(tài)系統保護力度。并提出要建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補償機制。
現在的生態(tài)補償大都是以資金補助為主，國家給地方錢(qián)，下游給上游錢(qián)。市場(chǎng)化補償比較弱，補償方式比較單一。
長(cháng)江需要共生共榮。長(cháng)江經(jīng)濟帶經(jīng)濟發(fā)展的層級差很大，上游人均GDP只是下游的40%，中游是下游的50%~60%。毋庸置疑，撬動(dòng)市場(chǎng)對確保生態(tài)補償長(cháng)效機制有重要作用，也有利于地方轉型。
姚瑞華說(shuō)：“像北京和南水北調水源區十堰市之間這種幫扶方式就很好。既有項目支持，也有服務(wù)支持，如互派干部掛職、區縣對口幫扶、綠色旅游發(fā)展互助、人員技術(shù)交流培訓、污水處理設施運維的服務(wù)補償等。其實(shí)，地方特別是西部地區缺資金、缺人才、缺技術(shù)。在長(cháng)江經(jīng)濟帶，下游地區對上游的綠色產(chǎn)業(yè)扶持、重大生態(tài)工程幫扶建設、資金技術(shù)人才援助等都是多元化補償方式的有益探索。”
赤水河為長(cháng)江上游支流，在云、貴、川3省接壤地區。目前，赤水河流域正在推行跨省生態(tài)補償創(chuàng )新機制，下一步將在市場(chǎng)化補償方式方面進(jìn)行積極探索。比如，鼓勵企業(yè)租用農戶(hù)土地，實(shí)行土地流轉，改變農民的生產(chǎn)生活方式。既能減少農藥化肥施用對環(huán)境的污染，同時(shí)又能提高百姓收入，達到多贏(yíng)的目的。
“中央財政就像種子資金，發(fā)揮杠桿作用，讓中央資金在政策允許范圍內撬動(dòng)社會(huì )資金參與生態(tài)補償。”劉桂環(huán)建議，應建立長(cháng)江流域產(chǎn)權交易市場(chǎng)，大力推進(jìn)再貸款、貼息、擔保、政府參與的綠色基金投資等綠色投融資方式與生態(tài)補償相結合，使生態(tài)補償向國家、集體、非政府組織和個(gè)人共同參與的多元化融資機制轉變。
姚瑞華表示，隨著(zhù)國家“水十條”的深入實(shí)施、環(huán)境損害以及離任審計等管理制度的出臺，11?。ㄊ校┰诩訌婇L(cháng)江流域保護上只能做“加法”和“乘法”，不能做“減法”和“除法”，只能加快，不能變緩，長(cháng)江流域水質(zhì)只能變好，不能變差，這是最基本的環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)要求。
“沿江11?。ㄊ校┲挥形鐣?huì )、企業(yè)、銀行等各方面資金參與到長(cháng)江流域保護中，實(shí)行從山頂到海洋的整體布控、系統治理、綜合施策、統籌推進(jìn)才能取得實(shí)效。生態(tài)補償機制既是一種上下游間的利益協(xié)調機制，更為上下游間、東中西部間搭建了聯(lián)防聯(lián)控、流域共治、產(chǎn)業(yè)協(xié)作的合作平臺，對于促進(jìn)長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境保護工作具有重要意義。”姚瑞華說(shuō)道。
其實(shí)，不管何種補償都只是形式，最終目的是為了促成水質(zhì)改善。隨著(zhù)長(cháng)江經(jīng)濟帶各省市生態(tài)保護紅線(xiàn)的劃定，通過(guò)不斷探索和創(chuàng )新生態(tài)補償方式，不斷提升區域發(fā)展的內生動(dòng)力，真正實(shí)現“同飲一江水，共抓大保護”。
國際案例
根據國際流域生態(tài)保護與環(huán)境管理經(jīng)驗，似乎可以找到與中國開(kāi)展大江大河流域生態(tài)補償實(shí)踐相似的關(guān)鍵點(diǎn)和政策著(zhù)力點(diǎn)。因此，本版以歐洲、美洲和澳洲的幾個(gè)典型流域為例，總結了以水污染治理為背景的歐洲模式、以流域綜合開(kāi)發(fā)為背景的美洲模式和以水市場(chǎng)化改革為背景的澳洲模式，供開(kāi)展國內大江大河流域生態(tài)補償實(shí)踐參考。
歐洲模式——易北河流域
易北河流域生態(tài)環(huán)境管理主要集中在防洪、預警機制的建立、監測網(wǎng)絡(luò )的構建、監測方案的制定、國際管理計劃制定及公眾參與等方面。
經(jīng)驗挖掘：
易北河流域的生態(tài)補償方式主要依賴(lài)政府的公共財政支付。易北河地跨德國和捷克，自1990年簽署易北河保護公約，兩國政府均以財政公共支付手段進(jìn)行撥款，用以對河流生態(tài)環(huán)境的保護以及對保護水源上游的資金補償。
易北河流域的生態(tài)補償具體標準通過(guò)一整套復雜的計算獲得，由富裕地區直接向貧困地區轉移支付。轉移支付方式主要有兩種： 一是扣除了劃歸各州銷(xiāo)售稅25%后，余下的75%按各州居民人數直接分配給各州；二是財政較富裕的州按照統一標準計算，以補助金的形式直接撥給貧困地區。目前生態(tài)補償金的來(lái)源主要由財政貸款、研究津貼和排污費組成。
美洲模式——田納西河流域
為擺脫困境，田納西河流域采取了以下措施，才獲得了經(jīng)濟與環(huán)境的持續發(fā)展。一是制定《田納西河流域管理局法》。明確授權TVA（田納西河流域管理局）可以進(jìn)行土地買(mǎi)賣(mài)、植樹(shù)造林等任務(wù)，確保了TVA各項活動(dòng)有法可依；二是編制流域綜合規劃。TVA結合流域資源和開(kāi)發(fā)狀況分階段制定主要工作目標和任務(wù)，為流域自然資源科學(xué)開(kāi)發(fā)提供依據和原則。
經(jīng)驗挖掘：
田納西河流域生態(tài)補償最顯著(zhù)的特點(diǎn)就是其生態(tài)補償金來(lái)源廣泛，一部分來(lái)源于電力、航運和水利獲得的盈利，一部分來(lái)源于利用生態(tài)項目通過(guò)上市融資和向銀行貸款等方式，吸收的社會(huì )資金以及外國資金。
其生態(tài)補償支付方式有直接支付和間接支付兩種方式。為減少土壤侵蝕，田納西河流域委員會(huì )直接對流域周?chē)母睾瓦吘壊莸氐耐恋負碛姓哌M(jìn)行直接生態(tài)補償；撥付科研專(zhuān)項基金進(jìn)行高效化肥研究，向流域內農民進(jìn)行推廣，減少因化肥施用引起的水污染，提高產(chǎn)出增加了農民收入，間接對農民進(jìn)行了生態(tài)補償。
澳洲模式——墨累-達令河流域
墨累—達令河流域生態(tài)環(huán)境管理經(jīng)驗主要集中在立法制定、規劃編制、監測與評估、公眾參與等方面。
經(jīng)驗挖掘：
由于墨累—達令河流域水資源的立法相對完善，市場(chǎng)發(fā)育也比較成熟，流域生態(tài)補償帶有典型的市場(chǎng)特征。
澳大利亞實(shí)行水分蒸發(fā)信貸交易：流域因為伐木過(guò)度，造成了環(huán)境的破壞，水分蒸發(fā)信貸制度要求下游的農場(chǎng)主和受益者按一定的價(jià)格支付資金給上游，用于上游地區的植樹(shù)造林。
實(shí)行水權交易：在確保環(huán)境生態(tài)用水的前提下，針對不同用途的水分別制定詳細的水權交易程序和規則等開(kāi)展水權交易，允許自組織的私人水權交易。
澳大利亞聯(lián)邦政府會(huì )通過(guò)轉移支付等財政手段，對地方政府與農戶(hù)進(jìn)行直接補貼，例如聯(lián)邦政府為土地關(guān)愛(ài)計劃所提供的自然遺產(chǎn)信托基金。
環(huán)境保護部環(huán)境規劃院生態(tài)環(huán)境補償研究中心劉桂環(huán) 馬婭供稿
國內案例
2016年，上下游相關(guān)?。▍^）聯(lián)合監測結果表明，新安江、汀江—韓江、九洲江、東江、引灤入津等流域水質(zhì)總體達到上下游橫向生態(tài)保護補償協(xié)議的目標要求。新安江流域多年保持在Ⅱ類(lèi)水質(zhì)左右，富營(yíng)養化的趨勢得到遏制，水環(huán)境逐步改善，為其他跨省流域建立生態(tài)保護補償機制提供了示范；汀江—韓江、九洲江、東江流域省界斷面總體達到Ⅲ類(lèi)水質(zhì)；引灤入津流域水質(zhì)由Ⅳ類(lèi)向Ⅲ類(lèi)好轉。
試點(diǎn)工作促進(jìn)了上下游省份間橫向溝通協(xié)調，初步建立了上下游聯(lián)合監測、聯(lián)合執法、應急聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合治污等長(cháng)效工作機制。
新安江
作為全國首個(gè)跨省流域的生態(tài)補償機制試點(diǎn)，2012年首輪生態(tài)補償試點(diǎn)正式實(shí)施，中央財政每年拿出3億元，安徽、浙江各拿1億元，兩省以水質(zhì)“約法”，共同設立環(huán)境補償基金。首輪的3年（2012~2014年）試點(diǎn)期間，新安江水質(zhì)保持為優(yōu)，浙江千島湖富營(yíng)養化問(wèn)題得到改善。
接著(zhù)，安徽、浙江兩省簽訂新一輪的生態(tài)補償協(xié)議。第二輪試點(diǎn)3年（2015~2017年）共補償資金21億元，其中中央資金3年9億元，按4億、3億、兩億退坡方式補助；兩省每年各兩億元?？己酥笜死^續以街口斷面高錳酸鹽指數、氨氮、總磷、總氮4項指標測算補償指數P值。補償資金實(shí)行分檔補助，體現好水好價(jià)。具體為：若P≤1，浙江省補償資金1億元；若P>1，安徽省補償浙江省1億元；若P≤0.95，浙江省再補償1億元。不論上述何種情況，中央財政補償資金全部撥付給安徽省。
九洲江
2016年3月21日，粵桂兩省區政府在環(huán)境保護部、財政部召開(kāi)的部分省份流域上下游生態(tài)補償機制建設工作推進(jìn)會(huì )議上，簽署《九洲江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》。根據補償協(xié)議約定，協(xié)議有效期為2015~2017年，期間廣西、廣東兩省區共同設立九洲江流域水環(huán)境治理補償資金，各出資3億元，中央財政依據考核目標完成情況確定獎勵資金，專(zhuān)項用于九洲江流域水污染防治工作。廣西如果能全面完成《補償協(xié)議》約定的污染治理目標任務(wù)，將獲得中央9億元的專(zhuān)項資金支持。
東江
2016年10月19日，財政部、環(huán)境保護部在江西省南昌市舉行東江流域上下游橫向生態(tài)補償機制協(xié)議簽署儀式。江西、廣東兩省人民政府簽署了《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》。
根據協(xié)議，生態(tài)補償期限暫定3年，跨界斷面水質(zhì)年均值須達到Ⅲ類(lèi)標準水質(zhì)達標率并逐年改善。廟咀里、興寧電站兩個(gè)跨省界斷面成為考核監測斷面。同時(shí)，兩省聯(lián)合開(kāi)展篁鄉河、老城河兩個(gè)跨省界斷面監測評估。贛粵兩省共同設立東江流域水環(huán)境橫向補償資金，兩省每年各出資1億元，分別依據考核目標完成情況撥付資金。中央財政依據考核目標完成情況確定獎勵資金，中央資金撥付給東江源頭省份江西，專(zhuān)項用于東江源頭水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護。
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