導讀：“海綿城市”的提出立足于我國的水情特征和水問(wèn)題， 旨在彈性適應地區的環(huán)境變化和靈活應對城市的自然洪澇災害， 轉變原始的排水防澇思路， 遵循“滲、滯、蓄、凈、用、排”的六字方針， 集雨水的滲透、滯留、集蓄、凈化、循環(huán)使用和排水于一體， 綜合考慮內澇防治、雨水資源化利用、徑流污染控制和水生態(tài)修復等多個(gè)城市建設目標。
圖1海綿城市建設項目與 PPP 模式大致聯(lián)系圖
總言之，在海綿城市推進(jìn)PPP 模式的過(guò)程中，需要結合海綿城市建設項目及其 PPP 模式的最顯著(zhù)特點(diǎn)，針對具體匯水區域或流域的典型問(wèn)題，提供科學(xué)合理的“定制化的服務(wù)”。
1.2 海綿城市 PPP 項目的特點(diǎn)海綿城市
PPP 模式是指利用社會(huì )資本，通過(guò)政府與企業(yè)的合作來(lái)實(shí)現海綿城市項目的建設與運營(yíng)。通過(guò)以上對海綿城市系統及其與 PPP 模式聯(lián)系的分析，可以看出，海綿城市 PPP 模式在實(shí)際操作過(guò)程中有如下顯著(zhù)特點(diǎn)。
?。?）項目類(lèi)型多、系統性強且邊界模糊
海綿城市涵蓋了低影響開(kāi)發(fā)與綠色基礎設施、市政管渠排水系統、超標雨水蓄排系統多個(gè)子系統，也涉及流域及河道的綜合治理。因此海綿城市PPP項目包含了綠色與灰色、地上與地下、源頭與末端等不同措施的組合，相互影響、關(guān)系復雜。當前，為了解決我國城市棘手的雨水問(wèn)題，實(shí)現海綿城市綜合目標，基于當地實(shí)際條件和重點(diǎn)問(wèn)題的系統性解決方案就顯得尤為重要，而這也使得海綿城市 PPP 具有項目多、系統性強的特點(diǎn)。不同于邊界條件清晰的污水處理廠(chǎng) PPP 項目，海綿城市涉及的水環(huán)境問(wèn)題多，復雜程度也高，各項目間的邊界區分及如何有效打包已成為 PPP 模式必須要考慮的要素。因此，如果企
業(yè)在策劃海綿城市 PPP 項目時(shí)，只注重商務(wù)而忽略其中的關(guān)鍵技術(shù)、系統復雜性和邊界條件，就可能導致項目實(shí)施和后期績(jì)效考核面臨許多風(fēng)險。
?。?）投資主體不一，項目公益性強
對于開(kāi)發(fā)地塊、市政廠(chǎng)網(wǎng)、園林綠地、水系治理等不同的建設內容，海綿城市建設的投資主體通常各有不同。在源頭低影響開(kāi)發(fā)設施應用的主要區域內，既有政府為投資主體的公共建筑和道路，也有開(kāi)發(fā)商為主體的住宅小區、商業(yè)綜合體；對于大量市政管網(wǎng)工程以及公園綠地、道路綠地等開(kāi)放空間的建設，部分城市是以地方政府或城投公司為投資主體，不過(guò)也有開(kāi)發(fā)商被委托承擔紅線(xiàn)外公共項目建設的案例；而在水系的綜合整治項目中，往往需要政府與企業(yè)共同參與建設，投資主體更為復雜。不同的投資主體對海綿城市 PPP 項目的投目標和預期會(huì )有所不同，而在此背后，不可否認的是海綿城市建設項目都有
一個(gè)共同特點(diǎn)，即項目的公益性特征。傳統水務(wù)行業(yè) PPP 模式主要通過(guò) BOT 項目持有大量水廠(chǎng)、管網(wǎng)等城市“重資產(chǎn)”用以融資，采用使用者付費機制，通過(guò)在運營(yíng)期內收取穩定水費產(chǎn)生回報。然而，海綿城市涉及的大部分項目，如老舊小區雨水系統改造、市政雨水系統改造、調蓄設施建設、河道截污及CSO 處理等，均具有明顯公益性質(zhì)，基本不產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)收益，大多數項目設施無(wú)法構成“重資產(chǎn)”以提升企業(yè)的融資能力。
?。?）項目運作模式多樣化
因各地方政府財政情況、城市基礎設施建設和管理系統、PPP 項目的策劃各異，故各海綿城市 PPP 項目具有運作模式多樣化的特點(diǎn)。如政府與企業(yè)在合作的組織架構和操作模式上的不同，就會(huì )導致 PPP 項目的股權分配、投資主體、責權關(guān)系和績(jì)效考核等重要方面的不同。例如，南寧市那考河段PPP項目，由北京排水集團公司與南寧市政府出資代表（南寧市建寧水務(wù)投資集團有限公司）共同出資設立 PPP 項目公司，政府與企業(yè)的合作期為 10 年，由政府按照設定的績(jì)效考核條件支付流域治理的服務(wù)費；鎮江市海綿城市 PPP
項目，采用政府與社會(huì )資本方共同組建專(zhuān)門(mén)的 SPV 公司（Special Purpose Vehicle），通過(guò) SPV 公司完成海綿城市項目的融資、建設與運營(yíng)工作，其中
海綿城市的方案設計由政府委托設計單位完成；遷安市海綿城市 PPP 項目選擇將示范區內公共建筑、雨污水排水管網(wǎng)和廠(chǎng)站、末端河道與濕地綜合打包，以“設計—融資—建設—運營(yíng)”全過(guò)程的“DBFO 模式”推進(jìn)海綿城市建設，通過(guò)競爭性磋商方式選擇社會(huì )資本方，以三里河末端水質(zhì)作為績(jì)效考核依據。
?。?）利益相關(guān)者多，協(xié)調關(guān)系復雜
不同于軌道交通、保障房建設、自來(lái)水廠(chǎng)或污水處理廠(chǎng)等其他領(lǐng)域的 PPP
項目，海綿城市建設和運營(yíng)階段同時(shí)涉及的業(yè)主、監管部門(mén)、責任主體等更紛雜。整個(gè)項目階段往往需要財政、市政、城建、環(huán)保、水利、園林、城管等多個(gè)部門(mén)的分工與協(xié)調。例如，對于市政管網(wǎng)工程以及公園綠地等公共空間，建設階段分別需要依靠市政及園林部門(mén)牽頭實(shí)施建設管理工作，運營(yíng)階段根據各城市不同的管理體制來(lái)確定維護主體。對于建筑小區海綿城市建設或改造，多以開(kāi)發(fā)商或地方政府為投資建設主體，但后期維護管理一般會(huì )移交給物業(yè)公司，過(guò)程中有時(shí)也需要 SPV 公司進(jìn)行協(xié)調。毫無(wú)疑問(wèn)，海綿城市建設中多部門(mén)之間的協(xié)作管理是影響海綿城市 PPP 項目推進(jìn)、未來(lái)實(shí)施效果和績(jì)效考核的重要因素和主要困難之一。
2. 推進(jìn)海綿城市 PPP 模式面臨的問(wèn)題
從 2014 年 5 月 18 日頒布的發(fā)改基礎 [2014]981 號文[9]，以及兩批 PPP 示范目（首批 80 個(gè)，第二批 206 個(gè)）可以看出，現行 PPP 項目多以交通基礎設施、清潔能源、信息基礎設施等具有較好經(jīng)營(yíng)性和長(cháng)期收益的項目類(lèi)型為主，水務(wù)行業(yè)的 PPP項目主要以污水處理廠(chǎng)提標改造、廠(chǎng)網(wǎng)一體化建設等經(jīng)營(yíng)性較強的項目為主。由于海綿城市建設自身的顯著(zhù)特征，污水或再生水這類(lèi)項目的 PPP 模式（含 BOT）難以簡(jiǎn)單復制于海綿城市建設項目。而從海綿城市 PPP 項目推進(jìn)的現況看，也確實(shí)存在不少問(wèn)題亟待解決。
2.1 項目策劃的系統性和科學(xué)性問(wèn)題
海綿城市建設的系統性既是一大特征也是一大難點(diǎn)。項目策劃與打包應與各城市自身面臨的實(shí)際雨水及其相關(guān)的水環(huán)境等問(wèn)題、特征和條件緊密聯(lián)系，具有很大的不確定和靈活性。項目包中以哪些項目為重點(diǎn)，哪些項目最緊急、見(jiàn)效快，它們又是一個(gè)怎樣的匯水區域和系統關(guān)系，通過(guò)這些項目的組合最終是否能順利達到當地海綿城市建設和績(jì)效考核的要求等，直接關(guān)系到 PPP 項目的成功與否和實(shí)施難度，在項目策劃和打包前必須充分研究和認真分析。然而從目前掌握的海綿城市 PPP項目情況看，由于策劃時(shí)對海綿城市與水環(huán)境的系統關(guān)系缺乏透徹的理解和分析，部分海綿城市 PPP 項目匯水區關(guān)系復雜或混亂，建設內容針對性和系統性不強，造成治理方案各子系統之間的分割，缺乏流域或匯水區系統關(guān)系的科學(xué)性和合理銜接。以舊城區合流制區域的海綿城市建設及溢流（CSO）污染控制系統為例：由于舊城城市空間格局與排水系統的復雜性和局限性，以及污染物傳輸、溢流過(guò)程的隨機性，系統實(shí)施方案應該包括源頭控制、截留能力、調蓄設施及污水處理廠(chǎng)能力及工藝的匹配等多個(gè)部分，如果不能科學(xué)、合理地制定系統實(shí)施方案并統籌各子系統之間的銜接，只從局部角度出發(fā)進(jìn)行治理，最終可能收效甚微，反而造成資本的浪費。因此，必須從 PPP項目策劃初期，厘清項目匯水區系統關(guān)系，策劃合理的項目打包，并與監測、評估與考核體系相呼應。
2.2 收益模式和政府支付能力問(wèn)題
海綿城市 PPP 模式要吸引社會(huì )資本和企業(yè)的積極參與必須要解決的一個(gè)關(guān)鍵就是收益模式的問(wèn)題。財金 [2014]76 號文和發(fā)改投資[2014]2724 號文均提，PPP 模式是通過(guò)“使用者付費”及“必要的政府付費”獲得合理投資回報。如前文所述，海綿城市 PPP 項目公益性強，且我國并沒(méi)有建立強制性的雨水排放許可制度和雨水收費制度，目前尚不具備“使用者付費”的條件，因此政府“購買(mǎi)服務(wù)”仍然是主要付費方式，新的收益模式和增長(cháng)點(diǎn)仍有待探索?，F有付費模式下，地方政府的支付能力和信用將會(huì )成為海綿城市 PPP 項目極為重要的依靠和保障。而從以往和目前情況看，有些地方政府信用度不高，拖延支付的情況并不少見(jiàn)，一些公司通過(guò)分析地方的經(jīng)濟實(shí)力和政府的信用程度后，放棄參與某些海綿城市 PPP 的競爭，可見(jiàn)，地方政府支付信用的風(fēng)險已經(jīng)成為海綿城市 PPP 模式吸引力不足的重要因素之一。如果地方政府在短期利益的驅使下，通過(guò)過(guò)高的回報率，過(guò)長(cháng)的特許經(jīng)營(yíng)期以吸引社會(huì )資本，但最終又缺乏承受能力，難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益，也會(huì )加劇地方債務(wù)風(fēng)險。盡管財政承載能力評估能夠一定程度上減少地方政府財政危機發(fā)生的概率，但從 10 年以上服務(wù)期來(lái)看，地方財政支付能力仍存在許多不確定性。
2.3 績(jì)效考核難度問(wèn)題
政府購買(mǎi)服務(wù)模式下，海綿城市 PPP 項目的績(jì)效考核是政府付費的主要依據。從實(shí)踐經(jīng)驗看，績(jì)效考核目標的可行性、風(fēng)險構成及其分擔、責任邊界等仍有待考證。結合目前幾個(gè)已有的海綿城市 PPP 項目的策劃與績(jì)效考核體系看，尚存在一些明顯問(wèn)題，如績(jì)效考核與建設內容不對應，績(jì)效考核方案難以達到，對未來(lái)實(shí)現績(jì)效存在的風(fēng)險缺乏清晰的認知和明確的責任分擔機制，考核方式簡(jiǎn)單等。舉例來(lái)說(shuō)，部分項目將河道局部匯水范圍劃入海綿城市 PPP 項目包，完全以末端河道水質(zhì)、水量評估海綿城市實(shí)施效果，但忽略了流域上游以及未劃入PPP 項目的其他匯水片區對河道水質(zhì)、水量的影響。又例如，現有徑流污染目標的考核方式主要依靠監測結果來(lái)進(jìn)行評定，忽視了雨水系統及其設施的復雜性、降雨的隨機性及季節變化等因素的影響，也會(huì )降低考核結果的合理性。目前掌握的多個(gè)海綿城市 PPP 項目的邊界條件和系統關(guān)系，已經(jīng)清晰的表明未來(lái)的績(jì)效考核將面臨較大風(fēng)險和問(wèn)題，這給政府和企業(yè)按照績(jì)效考核付費埋下了隱患。
2.4 長(cháng)期運營(yíng)維護問(wèn)題
按照財政部要求，PPP 項目簽署的合同至少具有 10 年服務(wù)運營(yíng)期，因此長(cháng)期的運營(yíng)維護管理也是海綿城市 PPP 項目考核的重要一環(huán)。即便方案設計合理、施工建設到位，若沒(méi)有長(cháng)期穩定的、良好的運營(yíng)維護作為支撐，其建設成效仍難以保證，這也是我國環(huán)境領(lǐng)域比較突出的問(wèn)題。海綿城市PPP 項目的后期運營(yíng)維護工作本身較為復雜，再加上這類(lèi)項目又容易受自然氣候變化、上游開(kāi)發(fā)或污染、城市整體的管理水平和市民環(huán)保意識等各種綜合因素影響，維護期內很容易產(chǎn)生非技術(shù)性的責任糾紛問(wèn)題，甚至最終導致績(jì)效考核方面的困難或糾紛。因此，不同海綿城市PPP 項目運營(yíng)維護內容的劃分、責任主體的界定、維護費用的計算、績(jì)效評估及考核辦法等，都需要在 PPP 項目策劃初期依據實(shí)際情況予以充分考慮和合理安排。
3. 海綿城市 PPP 模式的要點(diǎn)與展望
雖然海綿城市PPP 項目在開(kāi)展的過(guò)程中存在各種問(wèn)題和挑戰，但不可否認的是，海綿城市 PPP 模式仍是一個(gè)值得堅持探索的新路徑。隨著(zhù)首批試點(diǎn)城市建設的實(shí)施推進(jìn)和第二批海綿城市試點(diǎn)的啟動(dòng)，海綿城市 PPP 模式也在逐步深入和落地。結合上述發(fā)達國家在雨水系統 PPP 模式上的經(jīng)驗，以及目前國內幾個(gè)海綿城市 PPP 項目推進(jìn)中遇到的困惑，筆者認為有如下幾點(diǎn)需要在 PPP 項目落實(shí)中重點(diǎn)考量。
3.1 組建商業(yè)與技術(shù)聯(lián)合的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)團隊
PPP 項目是一項參與者眾多、組織結構復雜的系統工程。一個(gè)完善的 PPP 項目需要協(xié)調公共部門(mén)與不同類(lèi)型企業(yè)（包括承建商、運營(yíng)商、投資機構等）之間的關(guān)系，以達到多方共贏(yíng)的目的，因此咨詢(xún)團隊的作用就非常關(guān)鍵。根據上述美國馬里蘭州的案例，以及發(fā)達國家 PPP 項目的經(jīng)驗，政府部門(mén)和企業(yè)通常按比例投入一定資本籌建 PPP 項目公司（即 SPV），該項目公司通過(guò)銀行等金融機構獲得債券融資，并且分別與承建商、運營(yíng)商、供應商簽訂建造合同、運營(yíng)維護合同、設備采購或供貨合同，其中建造合同可能是采取 EPC 或其他承包形式。與此同時(shí)，政府部門(mén)將特許經(jīng)營(yíng)權轉讓給 PPP 項目公司。上述過(guò)程之中，無(wú)論公共部門(mén)或是企業(yè)都需要聘請咨詢(xún)團隊（如技術(shù)、法律和財務(wù)）制定合理的 PPP 項目方案，PPP 項目的財務(wù)測算、風(fēng)險評估、資金構成、物有所值評價(jià)、財政承載能力分析等工作主要由商業(yè)咨詢(xún)團隊來(lái)完成；技術(shù)層面，PPP 項目的系統構成、邊界劃分、建設與運營(yíng)費用評估、績(jì)效考核體系等問(wèn)題則需要專(zhuān)業(yè)技術(shù)咨詢(xún)團隊來(lái)支撐。圖 2表明了一個(gè)典型的PPP 項目中咨詢(xún)團隊與參與方建立的關(guān)系。
圖 2 PPP 項目咨詢(xún)團隊與公共部門(mén)、企業(yè)之間的關(guān)系
鑒于海綿城市 PPP 項目責任主體多、邊界交叉及關(guān)系復雜，項目系統性和專(zhuān)業(yè)性強，一般的商業(yè)咨詢(xún)難以高效地支撐如此復雜的水環(huán)境 PPP 項目，必須由具有一定實(shí)力的技術(shù)咨詢(xún)團隊與商業(yè)咨詢(xún)團隊共同組建咨詢(xún)團隊，咨詢(xún)團隊的經(jīng)驗和綜合能力對 PPP 項目的成功與否具有舉足輕重的作用。
3.2 政府與企業(yè)合作的風(fēng)險共同分擔
海綿城市 PPP 項目的服務(wù)風(fēng)險應由政府和企業(yè)共同承擔，項目過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節都需要由最擅長(cháng)的參與者負責，以降低設計、建設、運營(yíng)維護、融資以及政策和監管過(guò)程中的風(fēng)險。一方面，在 PPP 項目立項階段就需要將政府財政承載能力評估、物有所值評價(jià)（Value for Money）作為重要的考量因素，對整個(gè)項目生命周期內的風(fēng)險、政府企業(yè)能力等進(jìn)行判斷；另一方面，政府在選擇合作伙伴的過(guò)程中，一定要秉持公正公開(kāi)充分競爭的原則，引入技術(shù)、財務(wù)、法律等專(zhuān)業(yè)公司，減少未來(lái)的合作風(fēng)險。然而目前的情況是，許多具有資金和資源優(yōu)勢的央企國企或大型平臺公司有著(zhù)小公司不可比擬的“先天優(yōu)勢”，其超強的政府公關(guān)、資源整合以及融資能力可以更輕易從地方獲取海綿城市 PPP 項目。這類(lèi)現象的存在，一定程度上削弱了市場(chǎng)競爭機制的有效性，弱化了對企業(yè)海綿城市技術(shù)能力的考量，可能會(huì )給政府和企業(yè)未來(lái)的合作留下隱患。因此，如何建立起合理的風(fēng)險分擔機制，以及公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境，是未來(lái)必須要解決的重要問(wèn)題。
3.3 制定合理有效的績(jì)效考核體系
作為 PPP 項目服務(wù)的購買(mǎi)者，政府部門(mén)將制定明確、易計量、可監測的考核指標，根據企業(yè)完成情況進(jìn)行付費。海綿城市 PPP 項目的績(jì)效考核體系是保障項目成功的核心要素，也是最難以制定的內容，必須根據項目特點(diǎn)以及水系統綜合方案“量身定制”。從筆者參與的項目經(jīng)驗來(lái)看，合理的績(jì)效考核體系應充分考慮流域和項目邊界的劃分，海綿城市整體建設項目的拆分和打包等，并根據水環(huán)境提升的長(cháng)期性影響綜合考慮運營(yíng)期與試運營(yíng)期的時(shí)間、達標難度、主要考核指標、監測點(diǎn)等績(jì)效考核體系。
3.4 海綿城市建設的資金保障與政府信用的提升
我國海綿城市建設資金的主要來(lái)源為中央財政的支持以及金融機構的長(cháng)期貸款，與一些發(fā)達國家相比略顯單一。發(fā)達國家雨水系統資金渠道的多元化集中體現在以下幾方面：
1）在PPP 項目公司層面，SPV 的融資方式有兩種，即以實(shí)際參與項目建設和運營(yíng)的公司為投資主體的股權融資和以銀行或其他金融機構進(jìn)行貸款的債權融資（債券融資提供 PPP 項目的大部分資金，有時(shí)高達 80%-90%）。雖在我國財政部等各部委的政策文件中，已經(jīng)提出上述融資方式的退出渠道，但卻沒(méi)有給出具體的細化條例，并沒(méi)有完善的金融政策。
2）在稅費政策層面，除上一章提到的場(chǎng)地開(kāi)發(fā)稅（Development Charges）、雨水管理費外（Stormwater Fees），還有一種常與雨水費一同使用的債券形式（Credit Program）等等。
3）國外許多城市常常通過(guò)打破多地區之間的行政管轄界限，共同融資以解決同一流域內復雜的雨水問(wèn)題。在我國，其實(shí)已經(jīng)做了一些雨水項目建設資金的新嘗試，但是想要進(jìn)一步突破，一定需要依靠好的政策、靈活的市場(chǎng)機制，完備的法律法規。海綿城市PPP 模式是長(cháng)達幾十年的長(cháng)期投資，通過(guò)發(fā)達國家雨水領(lǐng)域公私合作的案例可以看出，政府在海綿城市 PPP 項目中有不可推卸的付費責任，一旦政府出現信用危機，企業(yè)將損失嚴重。因此，地方政府在推進(jìn)海綿城市 PPP 項目時(shí)，需要加強政府履責，提升政府的支付信用。當前財政部提出上級對下級的扣款機制，也是為了避免地方政府的違約行為，保障參與企業(yè)的合法權益。
3.5 建立城市雨水系統排放許可與收費制度
根據全美 2014 年的雨水設施調查報告可以發(fā)現，美國超過(guò) 40 個(gè)州都使用或及雨水管理費用，并且各地方政府在雨水管理費的使用方式上有較高自由度。雨水服務(wù)費具有收費穩定、調價(jià)靈活的特點(diǎn)，已經(jīng)成為美國雨洪管理資金的重要組成部分。當前，我國城市雨水事業(yè)已經(jīng)發(fā)展到一定階段，可以考慮采用雨水排放許可、雨水管理收費等制度，這樣既完善了雨水管理政策體系，也可增加海綿城市建設的籌資渠道，保障海綿城市 PPP 的可持續性。
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