[導讀]PPP模式作為國務(wù)院及各部委積極推廣的在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設、基礎設施等重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng )新投融資機制的一種投融資模式，是政府和社會(huì )資本建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系。
PPP模式作為國務(wù)院及各部委積極推廣的在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設、基礎設施等重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng )新投融資機制的一種投融資模式，是政府和社會(huì )資本建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系。運用PPP模式推進(jìn)海綿城市的建設，一方面可幫助政府平滑財政支出，減輕財政壓力；另一方面，引入社會(huì )資本可帶來(lái)創(chuàng )新的設計理念及專(zhuān)業(yè)的建設運營(yíng)能力，可有效改善基礎設施品質(zhì)、提升建設運營(yíng)水平、提高公共服務(wù)使用效率。在有限的風(fēng)險和成本內，實(shí)現基礎設施及公共服務(wù)的有效供給，使得利用PPP模式實(shí)施海綿城市項目已經(jīng)成為各地政府的常見(jiàn)選擇。
一、何為海綿城市
海綿城市，顧名思義是指城市能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用。根據國辦發(fā)〔2015〕75號文的定義，海綿城市是指通過(guò)加強城市規劃建設管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。通過(guò)將自然途徑與人工措施相結合，在確保城市排水防澇安全的前提下，最大限度地實(shí)現雨水在城市區域的積存、滲透和凈化，促進(jìn)雨水資源的利用和良性水循環(huán)。
隨著(zhù)我國城鎮化建設進(jìn)程的不斷加快，前期城市規劃方案不盡完善等問(wèn)題逐漸顯現。海綿城市一方面可解決城市雨水集中排放造成的內澇嚴重、管網(wǎng)瞬時(shí)壓力過(guò)載的問(wèn)題；另一方面可提高雨水利用率，緩解城市缺水的問(wèn)題。其在“建設、維護內容，建設、維護規模以及建設、維護金額”上具有其特殊性，具體表現為：建設、維護內容較為多元，涉及到水生態(tài)修復、流域水質(zhì)改善、園林綠化改造提升、市政道路改造、灌渠建設鋪裝、河湖溝渠改造開(kāi)發(fā)等多方面建設內容，在后期還包括對管渠、園林綠化、生態(tài)建設設施的維護工作；建設、維護規模較為龐大，通常會(huì )涵蓋城鎮部分片區，綠地或公園建設面積超過(guò)數十公頃，管網(wǎng)建設甚至綿延數十公里；建設、維護金額較高，主要因其涉及大量工程建設且多為地下挖掘施工，以及維護面積、內容較多所致。整體來(lái)看，海綿城市的建設和運營(yíng)是一個(gè)資金需求較大且具有顯著(zhù)公益特征的項目。
二、政策指向PPP模式
2014年，根據習近平總書(shū)記關(guān)于“加強海綿城市建設”的講話(huà)精神和近期中央經(jīng)濟工作會(huì )議要求，財政部、住房城鄉建設部、水利部出臺《關(guān)于開(kāi)展中央財政支持海綿城市建設試點(diǎn)工作的通知》（財建〔2014〕838號），并審核確定海綿城市建設試點(diǎn)城市，中央財政根據規模對試點(diǎn)城市給予4億元至6億元不等的專(zhuān)項資金補助，運用PPP模式的項目予以額外10%的獎勵。各地政府在國家的號召及自身解決內澇排水問(wèn)題的驅動(dòng)下，將大規模開(kāi)展海綿城市建設，涉及投資金額將超過(guò)萬(wàn)億元。而另一方面，受土地出讓金收入銳減、地方政府融資平臺融資受限以及宏觀(guān)經(jīng)濟增速放緩等多重因素影響，地方政府財力捉襟見(jiàn)肘。雖然中央財政對海綿城市建設試點(diǎn)給予專(zhuān)項資金補助，但海綿城市建設的資金需求仍帶給政府較大的支出壓力。
為了解決海綿城市投資建設等問(wèn)題、推進(jìn)海綿城市項目的建設工作，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2015〕75號）提出要積極推廣政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式，吸引社會(huì )資本廣泛參與海綿城市建設，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用。水利部也在《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)海綿城市建設水利工作的指導意見(jiàn)的通知》（水規計〔2015〕321號）中提出要創(chuàng )新機制，推行政府和社會(huì )資本合作的建設運營(yíng)模式以推進(jìn)海綿城市建設水利工作。住房和城鄉建設部與國家開(kāi)發(fā)銀行共同出臺《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持海綿城市建設的通知》（建城〔2015〕208號）提出建設項目?jì)渲贫?，加大信貸支持力度，對于采用PPP模式整體打包運作的項目給予貸款規模傾斜，優(yōu)先提供中長(cháng)期信貸支持。
可以看到，從國務(wù)院到財政部、水利部和住房城鄉建設部等，相繼出臺一系列政策指導支持海綿城市建設工作的開(kāi)展，且在海綿城市建設中鼓勵推廣運用PPP模式。PPP模式作為國務(wù)院及各部委積極推廣的在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設、基礎設施等重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng )新投融資機制的一種投融資模式，是政府和社會(huì )資本建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系。運用PPP模式推進(jìn)海綿城市的建設，一方面可幫助政府平滑財政支出，減輕財政壓力；另一方面，引入社會(huì )資本可帶來(lái)創(chuàng )新的設計理念及專(zhuān)業(yè)的建設運營(yíng)能力，可有效改善基礎設施品質(zhì)、提升建設運營(yíng)水平、提高公共服務(wù)使用效率。在有限的風(fēng)險和成本內，實(shí)現基礎設施及公共服務(wù)的有效供給，使得利用PPP模式實(shí)施海綿城市項目已經(jīng)成為各地政府的常見(jiàn)選擇。
三、白城案例分享
吉林省白城市作為全國第一批、東北地區首個(gè)國家海綿城市建設試點(diǎn)城市，在海綿城市建設中取得了一定的成效。截至目前，白城市已落地實(shí)施白城市海綿城市建設老城區積水點(diǎn)綜合整治與水環(huán)境綜合保障PPP項目及白城市區地下綜合管廊工程PPP項目，圍繞水、綠地、城市道路及建筑小區四大系統，依靠城市海綿體的點(diǎn)、線(xiàn)、面相結合的方式，實(shí)現海綿城市體系的有效閉環(huán)。兩個(gè)PPP項目都立足于項目的全生命周期予以整體設計和綜合考慮，從項目前期工作、融資交割、項目建設，到運營(yíng)維護、項目移交等項目全流程進(jìn)行了詳細約定，并在項目用地、回報機制、風(fēng)險分配、配套安排、績(jì)效考核、提前終止等關(guān)鍵問(wèn)題的處理上考慮周全，成為項目順利落地實(shí)施的強大保障。
以績(jì)效考核為例，白城市住房和城鄉建設局委托北京建筑大學(xué)編制了《白城市海綿城市建設PPP項目績(jì)效考核辦法》，實(shí)行打分制度，按照“每月日?？己?季度定期考核+不定期抽查考核”的方式，從項目設施可用性和項目實(shí)施效果兩大方面進(jìn)行考核。在項目設施可用性上，對雨水管區疏通率、污水混接率、雨水生態(tài)設施及管渠系統的日常維護等方面進(jìn)行考核；在項目實(shí)施效果上，對雨水總量控制、水質(zhì)凈化設施的出水標準、綜合排水和超標降雨時(shí)是否達到排水標準等方面進(jìn)行考核。最終，項目可用性服務(wù)費和運維費用的支付金額與考核結果掛鉤，通過(guò)績(jì)效考核督促社會(huì )資本在項目合作期積極發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，切實(shí)開(kāi)展運維工作，達到了較為理想的項目效果。
四、“海綿”PPP思考
1.現階段海綿城市PPP項目存在的問(wèn)題
在海綿城市建設開(kāi)展得如火如荼的同時(shí)，不可忽視的是部分海綿城市建設項目出現了“重工程、輕效果”的現象。海綿城市建設項目雖然包括水生態(tài)修復、流域水質(zhì)改善、園林綠化改造提升、市政道路改造等內容豐富的建設工程，但海綿城市建設的初衷是確保城市排水防澇安全、促進(jìn)雨水資源的利用和良性水循環(huán)。因此，海綿城市建設不應止步于完成建設工程，而更應關(guān)注是否達到建設效果、是否實(shí)現建設初衷的目的。“輕效果”直接反映在績(jì)效考核方面，雖然各地在PPP模式設計中基本都充分考慮和設置了績(jì)效考核機制，但是筆者通過(guò)充分調研并分析發(fā)現，各地在設置績(jì)效考核機制的過(guò)程中普遍存在不合理性和可操作性低等問(wèn)題。具體表現為以下幾個(gè)方面：
對于新建海綿城市項目，政府方在設計績(jì)效考核體系時(shí)，往往單獨設置建設期績(jì)效考核指標。雖然項目建設在項目總投資中占據較大比重，政府方對工程質(zhì)量及工程安全比較關(guān)切，但是由于中選社會(huì )資本既要建設又要負責后期運營(yíng)維護，建設期工程質(zhì)量不達標勢必會(huì )增加其運營(yíng)期的成本。作為市場(chǎng)化運營(yíng)主體的社會(huì )資本在利益驅動(dòng)下，將會(huì )更注重建設期的工程質(zhì)量，以確保后續運營(yíng)成本最小化，因此筆者認為，是否另需設置建設期績(jì)效考核指標有待討論。
政府方在設置績(jì)效考核體系時(shí)，存在各項指標權重不盡合理的現象。比如在同時(shí)設置建設期考核指標和運營(yíng)維護考核指標時(shí)，參考建設投資成本及運營(yíng)維護成本的比例，給予建設期考核指標較大權重，弱化運營(yíng)維護考核指標權重；或者在設置運營(yíng)維護考核指標時(shí)，針對項目公司運營(yíng)維護過(guò)程過(guò)度細化，比如是否每天修剪綠植、是否每天對蓄水池進(jìn)行清理等，嚴重增加了政府方監督考核所投入的人力物力，可操作性較低。
政府方在設置績(jì)效考核指標時(shí)，未對考核目的進(jìn)行深入思考。建設海綿城市的目的在于有效緩解城市內澇、削減城市徑流污染負荷、節約水資源、保護和改善城市生態(tài)環(huán)境，績(jì)效考核機制的設置應保障社會(huì )資本提供的各項服務(wù)能夠有效實(shí)現海綿城市項目建設的初衷，而部分地方政府在設計考核機制時(shí)，存在設置與項目目標實(shí)現無(wú)關(guān)的無(wú)效指標問(wèn)題，此類(lèi)南轅北轍的現象不僅存在于海綿城市PPP項目，其他行業(yè)的PPP項目也普遍存在。
2.績(jì)效考核機制出現問(wèn)題的原因
首先，傳統政府投資項目中，政府方通常委托國有企業(yè)或事業(yè)單位負責項目運營(yíng)維護，因此政府方在對市場(chǎng)機制下的項目公司進(jìn)行考核時(shí)，傳統思維難以轉化。PPP模式作為新生事物，其全生命周期涵蓋了建設、運維至移交的十年以上的期限，政府方在機制設計時(shí)，也難以窮盡將來(lái)會(huì )發(fā)生的各種意外情況并在考核機制中加以限定。
其次，海綿城市PPP項目以新建項目為主，項目建設部分通常占據了項目全投資金額的大部分，政府方在原有思維下，難以將項目建設與后續運維有機地結合起來(lái)，常常會(huì )導致政府方設置考核機制時(shí)，將建設期考核與運維考核進(jìn)行界面分割。同時(shí)，政府方出于傳統工程項目思維，更加重視項目工程質(zhì)量，往往加大建設期考核指標的權重，而忽略了工程質(zhì)量與后期運維成本的有機關(guān)聯(lián)。此外，海綿城市建設內容復雜，投資金額巨大。在項目社會(huì )資本采購過(guò)程中，施工企業(yè)作為響應主體，在項目市場(chǎng)測試及談判階段較為強勢。另外，在PPP項目社會(huì )資本采購階段，項目可行性研究報告已經(jīng)編制完成并通過(guò)，社會(huì )資本難以就項目設計及后續運維經(jīng)濟性提出合理化建議。因此，為了降低自身風(fēng)險、保障拿到項目施工利潤并收回工程款，施工企業(yè)類(lèi)社會(huì )資本往往通過(guò)施壓等方式影響政府方?jīng)Q策，使后者在制定考核指標的過(guò)程中，重施工建設而輕項目運營(yíng)維護。
最后，雖然海綿城市PPP項目運維邊界較廣，設計文件及方案對社會(huì )資本的專(zhuān)業(yè)運營(yíng)能力也提出了較高要求，但是專(zhuān)業(yè)運營(yíng)商通常不具備獨自實(shí)施項目整體內容的能力。因此，專(zhuān)業(yè)運營(yíng)商普遍采用與施工企業(yè)組成聯(lián)合體的形式參與項目。然而，通常因其占股比例較小，不具備決策能力，導致在項目前期設計、績(jì)效考核機制編制等階段難以充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性，也難以對績(jì)效考核指標設置產(chǎn)生重大影響。
3.績(jì)效考核機制設置的建議
為充分發(fā)揮績(jì)效考核機制在改善海綿城市PPP項目管理、保障社會(huì )資本運營(yíng)維護質(zhì)量、提高財政資金使用效率等方面的重要作用，改善并解決上述績(jì)效考核機制設置的各種問(wèn)題，筆者提出以下建議：
政府方需轉化思維，改變傳統基礎設施建設項目開(kāi)展邏輯，將海綿城市前期建設與后續運維結合為有機整體，并將對工程建設的有關(guān)要求反映在后續較長(cháng)的運營(yíng)維護考核中，驅使社會(huì )資本自發(fā)地更加注重項目建設質(zhì)量。對此，可嘗試運用“設計-投資-建設-運營(yíng)”一體化的思路，設計單位、施工企業(yè)與專(zhuān)業(yè)運營(yíng)商組成聯(lián)合體的方式，各自發(fā)揮自身特長(cháng)，共同為項目出謀劃策，一同對項目的實(shí)施效果負責。
合理分配項目風(fēng)險，通過(guò)方案設計和合同條款約定，對社會(huì )資本提供優(yōu)化方案的路徑，即通過(guò)一定的程序，允許社會(huì )資本針對設計方案提出變更；同時(shí)加大效果指標在付費機制中的權重，避免設置對項目公司日常運營(yíng)產(chǎn)生掣肘影響的過(guò)程指標，減少政府方考核成本，將考核指標向項目實(shí)施效果傾斜，倒逼社會(huì )資本自發(fā)優(yōu)化項目方案，減少項目投資運營(yíng)成本，切實(shí)提升公共服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現項目經(jīng)濟效益和社會(huì )效益的最大化。
探索創(chuàng )新技術(shù)應用，合理運用大數據、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算等技術(shù)手段，將涉及到海綿城市的規劃、建設、運營(yíng)管理和環(huán)境績(jì)效的全過(guò)程數據進(jìn)行綜合管理。環(huán)境保護部2016年印發(fā)《生態(tài)環(huán)境大數據建設總體方案》，明確構建“互聯(lián)網(wǎng)+綠色生態(tài)”，實(shí)現生態(tài)環(huán)境數據互聯(lián)互通和開(kāi)放共享。海綿城市建設項目可嘗試通過(guò)嫁接“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念，運用大數據、云計算等手段對氣象數據、雨水匯集量、土壤濕度等進(jìn)行全面監測，并在云端實(shí)時(shí)整理和分析。同時(shí)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等建立項目預警機制，提前發(fā)現潛在問(wèn)題，科學(xué)及時(shí)地對項目實(shí)施效果進(jìn)行實(shí)時(shí)監測。
為更好地落實(shí)海綿城市建設項目，應該從理念入手，以項目實(shí)施效果為導向，以是否實(shí)現項目效果為考核標準進(jìn)行付費，切實(shí)完成海綿城市建設的初衷，在不再“城里看海”的同時(shí)，提高水資源利用率，改善水資源質(zhì)量，形成良性水循環(huán)，保持水土，減少并預防自然災害的發(fā)生，實(shí)現城鎮化與自然環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。
京公網(wǎng)安備 11010802021286號