有了河長(cháng)制，不是說(shuō)現有的職責部門(mén)責任就輕松了，就可把全部的監管責任都推給河長(cháng)了。相反，水利、環(huán)保等部門(mén)仍需依法履職，嚴格執法，向河長(cháng)負責，接受河長(cháng)協(xié)調，受河長(cháng)監督。
國研視點(diǎn)常紀文
河長(cháng)制出臺的現實(shí)和法制基礎
關(guān)于水污染防治和水環(huán)境保護，我國的《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》《水法》《水污染防治行動(dòng)計劃》等法律和規劃性文件設立了很多制度，譬如環(huán)境影響評價(jià)、排污許可證、取水許可證、排污交易試點(diǎn)、污染物排放總量控制、污水集中處理制度等；不僅規定了地方人民政府對本地區的環(huán)境質(zhì)量負責，還規定了水利、環(huán)保、住建等部門(mén)的水污染防治和水環(huán)境保護職責。表面看來(lái)，這些制度和發(fā)達國家相比，都不缺；這些機構的監管職責也相互銜接，但是目前我國的很多流域水污染仍然很?chē)乐?，有的還加重了，這說(shuō)明在現有體制下，上述立法和規劃在現實(shí)中沒(méi)有得到有效的運行，作用沒(méi)有得到有效的發(fā)揮。也就是說(shuō)，嚴峻的水環(huán)境問(wèn)題是倒逼水環(huán)境監管體制改革的現實(shí)基礎。“河長(cháng)制”的設立目的主要有兩個(gè)。
一是結合中國的國情，讓水環(huán)境保護法律法規規定的職責和要求運轉起來(lái)。地方黨政一把手擔任河長(cháng)或者總河長(cháng)，有利于調動(dòng)行政資源，對不認真履責的人追究責任，有利于讓急需解決的環(huán)境問(wèn)題在最短的時(shí)間內得到有效解決。在目前的國情之下，通過(guò)黨內文件和國家立法相銜接，以問(wèn)題為導向，規定地方黨政主要領(lǐng)導擔任“河長(cháng)”，可抓住關(guān)鍵少數，形成一股強大的力量，解決突出的水環(huán)境污染問(wèn)題。
二是解決目前的立法難以解決的問(wèn)題，如一些水污染是由岸上的生活垃圾和農田的秸稈腐爛造成的，或者由農村面源生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業(yè)，很復雜，而這些，水利部門(mén)和環(huán)保部門(mén)難以依據現行的《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《水法》予以解決。設立河長(cháng)制，可以突破現有的法律制度和監管體制局限，讓地方黨政主要領(lǐng)導對水環(huán)境保護工作兜底，對河湖管理保護這項復雜的系統工程負起責，牽頭解決現有部門(mén)難以牽頭解決的問(wèn)題。
由于環(huán)境保護黨政同責理論已經(jīng)由理論走向現實(shí)，被《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》和《生態(tài)文明建設目標評價(jià)考核辦法》采納，為此，2016年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳結合浙江、江西等地的試點(diǎn)情況，以黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的方式印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》，再次強調流域水環(huán)境保護的黨政同責制度?？梢哉f(shuō)，環(huán)境保護的黨政同責制度和《環(huán)境保護法》規定的地方政府對本地區環(huán)境質(zhì)量負責是河長(cháng)制的法制基礎。
河長(cháng)制在實(shí)踐中正步步深入推進(jìn)
中央出臺《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》后，一些省級黨委政府甚至市縣級黨委政府聯(lián)合出臺了實(shí)施方案，如上海市出臺了《關(guān)于本市全面推行河長(cháng)制的實(shí)施方案》。2017年2月6日，上海市政府舉行新聞發(fā)布會(huì )，披露上海將全面推行河長(cháng)制，開(kāi)展631公里中小河道綜合整治。按照分級管理、屬地負責的原則建立市—區—街鎮三級河長(cháng)體系。在誰(shuí)擔任河長(cháng)的問(wèn)題上，規定市政府主要領(lǐng)導擔任全市總河長(cháng)，市政府分管領(lǐng)導擔任全市副總河長(cháng)；區、街鎮主要領(lǐng)導分別擔任轄區內區、街鎮的總河長(cháng)。目前，上海首批河長(cháng)名單已經(jīng)公布，年底前將公布其他鎮村管河道的河長(cháng)，實(shí)現全市河湖河長(cháng)制全覆蓋。
上海市之所以這么安排，是因為2016年《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》明確規定，全面建立省、市、縣、鄉四級河長(cháng)體系；各省級行政區域設立總河長(cháng)，由黨委或政府主要負責同志擔任；各省級行政區域主要河湖設立河長(cháng)，由省級負責同志擔任；各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長(cháng)，由同級負責同志擔任；縣級及以上河長(cháng)設置相應的河長(cháng)制辦公室，具體組成由各地根據實(shí)際確定。水利部、環(huán)境保護部制定的《貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)〉實(shí)施方案》對河長(cháng)制的推進(jìn)措施也予以了細化。
不僅上海如此，其他省級行政區域也出臺或者正在出臺相關(guān)的實(shí)施意見(jiàn)，而且實(shí)施意見(jiàn)的制定和落實(shí)有的已到了區縣一級，如北京市通州區出臺了《通州區“河長(cháng)制”實(shí)施意見(jiàn)》、湖北省秭歸縣人民政府出臺了《關(guān)于建立“河長(cháng)制”的實(shí)施意見(jiàn)》。這說(shuō)明，河長(cháng)制目前已一竿子捅到底，由省級層面步步深入到了最基層，開(kāi)了一個(gè)好頭。
總的來(lái)看，截至目前，地方行政一把手擔任總河長(cháng)的多一些，地方黨委一把手擔任總河長(cháng)的少一些，因此，下一步應當鼓勵給更多的地方黨委主要負責人擔任總河長(cháng)或者河長(cháng)。
如何讓河長(cháng)制發(fā)揮預期的作用
河長(cháng)如果認真履職，可以促進(jìn)流域和湖泊的水污染治理。河長(cháng)如果不認真履職，河長(cháng)制的設立會(huì )形同虛設，和現有立法規定的監管體制沒(méi)有兩樣，水污染問(wèn)題仍然難以得到解決。為此，需要設立監督制約機制，如考核、督察、督查等，以及相應的獎懲機制。中央在生態(tài)文明體制改革設計時(shí)，針對地方主要的黨政領(lǐng)導設計了自然資源資產(chǎn)負債表、領(lǐng)導干部離任審計制度和領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度。所以河長(cháng)制的設計和其他制度的設計是相互匹配的，如果出現了水環(huán)境污染問(wèn)題，聯(lián)網(wǎng)的環(huán)境監測數據會(huì )說(shuō)真話(huà)，公眾的舉報投訴會(huì )說(shuō)實(shí)話(huà)，中央和地方環(huán)境保護督察制度也會(huì )發(fā)現問(wèn)題。
關(guān)于考核，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了《生態(tài)文明建設目標評價(jià)考核辦法》，每年評價(jià)一次，每五年考核一次。無(wú)論是評價(jià)、考核發(fā)現的水質(zhì)變差問(wèn)題，還是現實(shí)中發(fā)現的水污染事件，都要按照《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》的規定來(lái)追究地方黨政領(lǐng)導的責任。正因為如此，由各級黨政主要負責人擔任“河長(cháng)制”，一級一級地擔起統帥的責，效果比目前純粹依靠法律和規劃應當好一些。
有了河長(cháng)制，不是說(shuō)現有的職責部門(mén)責任就輕松了，就可把全部的監管責任都推給河長(cháng)了。相反，水利、環(huán)保等部門(mén)仍需依法履職，嚴格執法，向河長(cháng)負責，接受河長(cháng)協(xié)調，受河長(cháng)監督。因為河長(cháng)基本上都是本區域的行政負責人，因此這個(gè)體制與《環(huán)境保護法》第六條第二款規定的“地方各級人民政府應當對本行政區域的環(huán)境質(zhì)量負責”是一致的。為了讓河長(cháng)制更好地在法律方面發(fā)揮作用，下一次修改《水法》和《水污染防治法》時(shí)，可以考慮把現行的監管體制和河長(cháng)制有機地銜接起來(lái)。為了讓河長(cháng)制更好地在黨內法規方面發(fā)揮作用，下一次中共中央、國務(wù)院或者中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定或者修改涉及水污染防治和水環(huán)境保護方面的文件時(shí)，可以考慮把河長(cháng)制明確納入考核和監督體系。
此外，要治理好水環(huán)境，使河流清澈，必須配套性地加強水利設施建設，加強農村垃圾分類(lèi)收集，推進(jìn)農村生活污水處理，從源頭系統性地解決問(wèn)題。這些工作的加強，需要一個(gè)比較長(cháng)的過(guò)程。因此，公眾想要通過(guò)河長(cháng)制使水質(zhì)得到明顯的提升，也需要一定的耐心。
?。ㄗ髡呦祰鴦?wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)）
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