為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》、《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計劃的通知》（國發(fā)〔2015〕17號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“水十條”），全面推進(jìn)城鎮節水工作，住房城鄉建設部會(huì )同國家發(fā)展改革委印發(fā)了《城鎮節水工作指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》），要求各地推進(jìn)節水型城市建設，對照“水十條”確定的目標要求，參照《指南》，制定節水工作計劃，明確尚未達到國家節水型城市標準城市的完成期限和責任人，加快推進(jìn)。同時(shí)，加快城鎮節水改造，制定城鎮節水改造實(shí)施方案，盡快梳理節流工程、開(kāi)源工程、循環(huán)循序利用工程等建設任務(wù)，建立項目?jì)鋷臁?/p>
為幫助公眾更好地理解《指南》精神，記者采訪(fǎng)了住建部、發(fā)改委有關(guān)負責人及住建部城鄉規劃管理中心主任劉佳福、中國城鎮供排水協(xié)會(huì )常務(wù)副秘書(shū)長(cháng)劉志琪、江蘇省供排水協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)林國峰、紹興水務(wù)集團總經(jīng)理沈建新、北京首創(chuàng )股份有限公司副總工韓偉、北京建筑大學(xué)教授張雅君、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授胡洪營(yíng)等業(yè)內專(zhuān)家。
一、《指南》關(guān)于“十三五”期間城鎮節水工作的總體思路和措施是什么？
住建部城建司有關(guān)負責人：近年來(lái)，通過(guò)大力開(kāi)展城鎮節水活動(dòng)，我國城鎮節約用水工作取得顯著(zhù)效益。近十年來(lái)，全國城鎮化率提高了15個(gè)百分點(diǎn)，城市用水人口增長(cháng)了75%，但城市居民人均日生活用水量降低了24%，城市年用水總量?jì)H增長(cháng)12%，基本穩定在500億立方米，約占全國總用水量的十分之一。
2016年，中央城市工作會(huì )議之后印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》，對城市規劃建設管理提出新的要求，《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》宏觀(guān)層面明確了城鎮節水工作的總體目標要求，推進(jìn)城鎮節水改造，《指南》明確了“十三五”期間城鎮節水工作的總體思路，為下一步工作指明了方向，也明確了措施。
具體來(lái)講，十三五城鎮節水工作主要包括“硬件”和“軟件”建設工作，以及相關(guān)保障措施。
?。ㄒ唬?ldquo;硬件”建設。“硬件”主要是指市政公用基礎設施的改造和建設，這需要城市總體規劃和城鎮節水等專(zhuān)項規劃的統籌引領(lǐng)。經(jīng)過(guò)多年的持續推進(jìn)和不斷積累，我國城鎮市政公用基礎設施建設取得了明顯的成效，絕大多數城鎮都有了相對完善的供水管網(wǎng)、公共供水廠(chǎng)、污水處理及再生利用等基礎設施，較好地滿(mǎn)足了城鎮供水和污水再生利用的基本需求。但是也應該看到，在節水的要求下，現有市政公用設施和他們的功能也面臨著(zhù)提質(zhì)升級和轉型的需求，特別是應加強以下三方面的建設：一是節流工程，針對供水管網(wǎng)和末端設施，開(kāi)展節流工程建設，重點(diǎn)是供水管網(wǎng)漏損控制和節水器具的普及推廣；二是開(kāi)源工程，加強開(kāi)源工程建設，重點(diǎn)是污水、雨水、海水、礦井水等非常規水資源的開(kāi)發(fā)利用；三是循環(huán)與循序利用工程，一方面是宏觀(guān)的城市健康水循環(huán)構建，另一方面是中觀(guān)和微觀(guān)尺度的內部循環(huán)循序系統構建，針對公共機構、居民小區、工業(yè)企業(yè)等不同對象，開(kāi)展不同層次的循環(huán)與循序利用工程建設，提高水的重復利用效率。
?。ǘ?ldquo;軟件”建設。“軟件”是指節水管理制度的完善和建設。多年來(lái)，各級城鎮節水部門(mén)摸索出了一整套城鎮節水管理方法。新形式下，一是要繼續大力推進(jìn)節水型城市、企業(yè)、單位和居民小區等節水載體的建設，調動(dòng)全社會(huì )參與積極性；二是做好新改擴建項目的節水措施“三同時(shí)”管理、階梯水價(jià)制度（包括居民計劃用水與定額管理、居民階梯水價(jià)）、節水統計等基礎管理工作，同時(shí)指導大型用水戶(hù)積極開(kāi)展水平衡測試；三是推進(jìn)水效領(lǐng)跑者、節水產(chǎn)品認證、合同節水管理、水效標識等制度建設和深化，這是城鎮節水工作多年的制度經(jīng)驗的凝練提升。
?。ㄈ┍Ｕ洗胧┓矫?，是指確保“軟硬件”建設的基礎保障措施要到位。組織保障是基礎，資金保障是關(guān)鍵，公眾參與是根本。要充分認識水的內涵和價(jià)值，革新投融資理念，改變以往城鎮節水工作單純依靠政府投資的模式，引入金融資本、民間資本、創(chuàng )業(yè)與私募股權基金等社會(huì )資本，拓寬投融資渠道，探索建立等政府與社會(huì )資本有機融合的合作機制。
二、《指南》出臺的背景和意義？
發(fā)改委環(huán)資司有關(guān)負責人：水資源是我國經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展和生態(tài)文明建設的重要內容。我國水資源時(shí)空分布不均，人均水資源量較低，供需矛盾突出，加之受經(jīng)濟結構、發(fā)展階段和全球氣候變化影響，嚴重制約著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。城鎮節水是解決水資源供需矛盾、提升水環(huán)境承載能力、應對城市水安全問(wèn)題的重要舉措。深入推進(jìn)城鎮節水工作，有利于提高用水效率和效益，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，以高效的水資源利用培育新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)。
習近平總書(shū)記提出，要“深入開(kāi)展節水型城市建設，使節約用水成為每個(gè)單位、每個(gè)家庭、每個(gè)人的自覺(jué)行動(dòng)”。李克強總理在2015年中央經(jīng)濟工作會(huì )議上明確要加快推進(jìn)城市節水綜合改造試點(diǎn)示范工作?！秶窠?jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》提出要加快城鎮節水改造，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新型城鎮化發(fā)展的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕8號）以及《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計劃的通知》（國發(fā)〔2015〕17號，簡(jiǎn)稱(chēng)“水十條”）均明確了加強城鎮節水的工作任務(wù)，全面建設節水型城市。2016年來(lái)，發(fā)改委會(huì )同各部委聯(lián)合印發(fā)了《全名節水計劃》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕2259號）《關(guān)于推行合同節水管理 促進(jìn)節水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》均強調了城鎮節水工作的重要性，必須盡快開(kāi)展相應節水工作。
為落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)決策部署，住房城鄉建設部與國家發(fā)展改革委聯(lián)合制定《指南》，用于指導各地深入開(kāi)展城鎮節水工作，迅速提高城市節約用水的總體水平，大力推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟，建立資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )，為城鎮節水改造實(shí)施、節水制度建設與落實(shí)提供參考。
三、《指南》對規劃引領(lǐng)統籌推進(jìn)城鎮節水工作是怎樣規定的？
劉佳福：城鎮節水工作涉及供水、排水、污水處理及再生利用、雨水收集利用（海綿城市建設）等方方面面，《指南》中明確強調要堅持規劃引領(lǐng)，要在城市總體規劃、控制性詳細規劃以及相關(guān)專(zhuān)項規劃中加強對節水工作的統籌。
?。ㄒ唬┮巹澮I(lǐng)，強調城市規劃引領(lǐng)和政府統籌
《指南》從多個(gè)方面明確了這一要求。一是明確了城市總體規劃的編制原則。要堅持政府統籌、科學(xué)規劃、因地制宜、節水高效、建管并重的原則，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的原則，統籌給水、節水、排水、污水處理與再生利用，統籌協(xié)調水安全、水生態(tài)和水環(huán)境，在保護水源和城市水系的基礎上，按照有利于水循環(huán)、循序利用的原則，合理規劃布局市政公用設施。二是提出了編制節水專(zhuān)項規劃的要求，并強調了相關(guān)規劃的銜接。要根據城市總體規劃和控制性詳細規劃編制并有效實(shí)施城市節水專(zhuān)項規劃，并與城鎮供水、排水與污水處理、綠地、水系等規劃相銜接。三是《指南》提出要通過(guò)城鎮、公共機構和建成區工業(yè)企業(yè)等不同尺度、不同層面的水循環(huán)利用系統建設，推進(jìn)優(yōu)水優(yōu)用、循環(huán)利用和梯級利用，提高水的循環(huán)利用效率，這也需要城市總體規劃的統籌。四是強調了政府統籌管理的作用?！吨改稀窂娬{，城鎮人民政府要加強組織領(lǐng)導，統籌規劃和部署，健全保障措施，確保城鎮節水改造工作順利開(kāi)展。
?。ǘ┙ü懿⒅?，城市節水專(zhuān)項規劃引領(lǐng)城鎮節水改造實(shí)施
城市節水專(zhuān)項規劃需要明確城市節水相關(guān)的基礎設施建設和改造的內容。節水相關(guān)的基礎設施包括供水、污水處理及再生利用設施、雨水收集處理設施等城市“骨架”的重要組成部分，還包括建筑內部的水管、用水器具等“毛細血管”，兩部分都是提高水利用效率的重要載體和依托。一方面，要通過(guò)城市節水專(zhuān)項規劃統籌推進(jìn)設施的建設和改造，另一方面，要加強供水、用水的管理，嚴格控制使用過(guò)程的漏損。
四、《指南》對創(chuàng )新城鎮節水制度有什么要求？
劉志琪：健全城鎮節水機制是《指南》的主要內容之一。多年來(lái)，城鎮節水工作已經(jīng)建立起較為完備的節水制度，為城鎮節水工作順利開(kāi)展提供了堅實(shí)的制度保障各城鎮結合各自實(shí)際制定并實(shí)施節水“三同時(shí)”管理制度、計劃用水與定額管理及累進(jìn)加價(jià)制度、居民用水階梯水價(jià)制度等等，對有力了推進(jìn)城鎮節水。節水“三同時(shí)”管理制度，推動(dòng)了節水設施和主體工程建設的同步落實(shí)，避免了節水設施的緩建、漏建和重復建設；計劃用水與定額管理及累進(jìn)加價(jià)制度，有效解決了非居民用水想用多少就用多少的問(wèn)題，超額用水就要繳納超定額累進(jìn)加價(jià)費，保證了城鎮用水總量的基本穩定；居民用水階梯水價(jià)制度，對居民家庭積極使用節水器具、循環(huán)用水、減少浪費起到了較好的促進(jìn)作用。
2015年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計劃的通知》（國發(fā)〔2015〕17號），對城市節水工作提出了更高要求，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》對明確了城市規劃建設管理的新要求，城鎮節水工作也需要進(jìn)一步創(chuàng )新?！吨改稀访鞔_了新形勢下創(chuàng )新和落實(shí)城鎮節水工作制度的要求，包括水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)、節水產(chǎn)品認證管理制度、水效標識管理制度和合同節水管理等。
一是落實(shí)水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)?！吨改稀访鞔_落實(shí)《水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)實(shí)施方案》，結合節水型城市、節水型居民小區、節水型公共建筑、節水型企業(yè)等創(chuàng )建工作，實(shí)施水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)，選入“領(lǐng)跑者”的城市、小區、公建、企業(yè)等，都是相應水領(lǐng)域的節水領(lǐng)頭羊，代表了相應領(lǐng)域的前10%左右的水平。
二是建立節水產(chǎn)品認證和水效標識管理制度。過(guò)去市場(chǎng)上缺少認證有標識的節水產(chǎn)品，老百姓在購買(mǎi)諸如水嘴、便器、便器沖洗閥、淋浴器、洗衣機、洗碗機等用水產(chǎn)品時(shí)，不容易知道哪些是用水少的節水產(chǎn)品，會(huì )造成購買(mǎi)盲區。建立這兩項制度，通過(guò)認證程序，發(fā)現并推廣國家級節水產(chǎn)品產(chǎn)品，鼓勵地方積極培育節水產(chǎn)品認證機構，讓老百姓可以更為直觀(guān)的進(jìn)行選購，推動(dòng)節水標識產(chǎn)品大眾化、市場(chǎng)化。
三是合同節水管理制度。合同節水管理借鑒了合同能源管理的實(shí)踐經(jīng)驗，是一種符合市場(chǎng)經(jīng)濟規律運作的新型節水管理模式，是在政府和用水單位之間引入了第三方節水服務(wù)機構，通過(guò)與用水戶(hù)簽訂節水管理服務(wù)合同，進(jìn)行節水投入，節水服務(wù)機構以節水效益分享方式回收投資和獲得合理利潤，一般可利用節水量和水價(jià)差等利潤空間實(shí)施合同節水管理。目前合同節水管理還處于前期政策引領(lǐng)、投資人探索的市場(chǎng)培育階段。隨著(zhù)《指南》發(fā)布和實(shí)踐探索，合同節水管理模式運用將會(huì )得到良好的發(fā)展。
五、實(shí)踐中城鎮節水改造如何推進(jìn)實(shí)施？
林國峰：為確保城鎮節水改造工作順利開(kāi)展，城鎮人民政府在組織落實(shí)方面，需做好以下工作：一是明確目標、加強組織領(lǐng)導。要結合城鎮實(shí)際，聯(lián)合各相關(guān)部門(mén)，共同制定《城鎮節水工作方案》，并進(jìn)行細化分解、落實(shí)到人、限期完成，并針對專(zhuān)項、重點(diǎn)、難點(diǎn)進(jìn)行督查。二是全民參與、形成節水合力。充分利用新網(wǎng)絡(luò )媒體以及電視、報紙、廣播、網(wǎng)絡(luò )等傳統媒體，廣泛宣傳動(dòng)員，全民參與。三是創(chuàng )新機制、完善保障制度，重點(diǎn)是投融資渠道和各種制度建設。
同時(shí)，在改造過(guò)程中，根據《指南》，各地方政府在城鎮宏觀(guān)層面的節水改造應著(zhù)重抓好以下工作：一是廣泛開(kāi)展城鎮公共供水管網(wǎng)漏損控制工程的建設與改造工作。主要包括：（1）改造老舊供水管網(wǎng)：對使用年限超過(guò)50年的供水管網(wǎng)、材質(zhì)落后和受損失修的管網(wǎng)實(shí)施更新改造。同時(shí)，排查和修復漏損供水管網(wǎng)。（2）建設管網(wǎng)獨立分區計量管理（DMA）體系：開(kāi)展管網(wǎng)普查，建立公共供水管網(wǎng)信息系統，開(kāi)展管網(wǎng)分區局部改造、泵站改造、分區閥門(mén)及計量設備安裝等工程建設，調試形成管網(wǎng)獨立分區計量管理系統。二是因地制宜地開(kāi)展污水再生利用、雨水利用、海水利用、礦井水及苦咸水利用等開(kāi)源工程建設。特別是缺水及水污染嚴重地區，要結合城鎮產(chǎn)業(yè)結構布局、黑臭水體整治及水生態(tài)修復工作的需要，合理規劃布局和建設污水再生利用設施，并加快建設與改造。三是以再生水梯級循環(huán)利用系統為核心，構建城鎮健康水循環(huán)系統。各城鎮應因地制宜，科學(xué)合理確定城市健康水循環(huán)系統建設方案和長(cháng)效保持技術(shù)路線(xiàn)，融合人工措施與生態(tài)措施，有計劃、有步驟地系統推行水的循環(huán)利用和梯級利用。
六、城鎮供水管網(wǎng)漏損如何控制？
沈建新：《指南》明確提出將供水漏損控制工程作為城鎮節水改造的重點(diǎn)內容，明確了三方面要求。
一是改造老舊供水管網(wǎng)。這就要求供水企業(yè)定期對供水管道進(jìn)行“體檢”，全面排查管道安全隱患，努力做到早預防、早發(fā)現、早處置，并將一些“老齡化”的供水管道進(jìn)行報廢重建，分期實(shí)施，有效減少或杜絕黃水、泄漏、爆管等不良事件發(fā)生。
二是鼓勵開(kāi)展管網(wǎng)獨立分區計量管理（DMA）。通俗的講，供水企業(yè)需要通過(guò)普查摸清“家底”，對地下的所有管道資產(chǎn)實(shí)現“一張圖”管理，能夠隨時(shí)隨地可以上網(wǎng)查詢(xún)管道信息，方便共享使用。同時(shí)，對供水管道及水量分布采取“一張網(wǎng)”監控，能夠每時(shí)每刻知曉管道運行狀態(tài)，科學(xué)評價(jià)供水管道各種“健康指標”，對一些管道漏水、爆管等現象能夠自動(dòng)報警、準確定位、及時(shí)處置。
三是居民小區漏損控制。目前不少城市投入大量資金對市政老舊公共供水管網(wǎng)實(shí)施更新改造，卻忽視了居民小區內部、建筑紅線(xiàn)以?xún)鹊墓芫W(wǎng)改造。這就要求供水企業(yè)需要重視居民小區民生計量問(wèn)題，努力打造“一桿稱(chēng)”工程，確保公平、公正計量，讓用戶(hù)明明白白消費。同時(shí)，強化小區內部管網(wǎng)網(wǎng)格化分割，理清“家譜”關(guān)系，構建總、分表系統，有效減少或杜絕供水管道“跑、冒、滴、漏”現象，節約水資源。
韓偉：近年來(lái)，不少供水企業(yè)在降低漏損方面做了積極的努力，但主要是企業(yè)自發(fā)的，主要措施在管理上下功夫，投入少，效果可持續，但見(jiàn)效比較慢，降低漏損的幅度也是有限的?！冻擎偣澦ぷ髦改稀窂膰覍用娴膶蚝团?，把工程放在很高的位置，提出總體目標和要求，明確提出（1）更換老舊管道、（2）推廣區域計量、（3）強化小區漏損控制等措施。措施與目標是相對應的，有這樣的導向，而非完全出于企業(yè)自發(fā)，就更便于企業(yè)安排項目和資金，相信企業(yè)會(huì )積極響應。
七、如何抓好城鎮生活節水改造及建筑節水？
張雅君：城鎮生活節水改造的出發(fā)點(diǎn)是在保證居民正常工作生活的基礎上，避免浪費和提高水的利用效率，其中用水量較大的公共機構、公共建筑、公共區域（公園廁所等）是改造重點(diǎn)，此外值得強調的是，生活節水要嚴格執行相關(guān)標準規范的對水質(zhì)要求，確保供水和使用安全。根據《指南》，城鎮生活節水改造及建筑節水應著(zhù)重抓好以下幾方面的工作：
一是抓好居民小區和公共機構的漏損控制改造。具體做法上，首先應結合二次供水設施改造，同步實(shí)施漏損管網(wǎng)改造；其次，根據水平衡測試或水量平衡分析的需求，健全總表和分表的匹配與分析機制，實(shí)施增設二級或三級水表的改造。第三，定期測試和檢漏，嚴控使用環(huán)節漏損。對于居住小區，鼓勵探索并建立DMA管理模式。二是做好節水器具的普及推廣工作。對現有公共建筑內用水器具調查摸底，制定換裝節水器具的計劃并實(shí)施。鼓勵老舊居民小區自主改造。新改擴建項目，嚴格按照節水“三同時(shí)”要求，確保用水器具全部使用節水器具。三是結合海綿城市建設，因地制宜地實(shí)施建筑或小區雨水利用工程建設。特別是生態(tài)凈化或儲存設施的建設或改造工作。值得注意的是，對于多年平均降雨量低于600 毫米的地區，不宜建設雨水直接回收利用工程。四是開(kāi)展公共建筑或居住小區的中水利用工程或設施建設。單體建筑面積超過(guò)一定規模的新建公共建筑，具有一定規模的新建住房，應當安裝中水設施，老舊住房逐步實(shí)施中水利用改造。鼓勵居民家庭內部實(shí)行排水灰黑分離的一體化戶(hù)內中水設施，推廣中水潔廁。五是礦井水等資源利用。在資源型缺水、且有礦井水及苦咸水資源的城鎮，可開(kāi)展礦井水直接用于生活的利用設施建設，主要包括取水設施、輸配水設施、處理設施建設等。六是循環(huán)用水。對含有空調冷卻循環(huán)水、水景補水、游泳池水循環(huán)、集中生活熱水循環(huán)、鍋爐用水循環(huán)等系統的建筑或小區，開(kāi)展水質(zhì)水量平衡分析，因地制宜地開(kāi)展循序利用工程建設和改造。
八、如何構建城市健康循環(huán)及再生水梯級循環(huán)利用系統？
胡洪營(yíng)：《指南》提出，要通過(guò)城鎮、公共機構和建成區工業(yè)企業(yè)等不同尺度、不同層面的水循環(huán)利用系統建設，推進(jìn)優(yōu)水優(yōu)用、循環(huán)利用和梯級利用，提高水的循環(huán)利用效率，最大限度地減少城市取水量和外排水量，促進(jìn)節水減污、城市水環(huán)境保護和水生態(tài)修復。
在城鎮水循環(huán)系統構建方面。一是要樹(shù)立科學(xué)、可持續的發(fā)展理念。積極推行水的循環(huán)利用和梯級利用，將污水和雨水視為城市新水源，構建“城市用水—排水—再生處理—水系水生態(tài)補給—城市用水”閉式水循環(huán)系統，實(shí)現再生水的多元利用、梯級利用和安全利用，促進(jìn)城市新型供排水體系建設、水系和水生態(tài)修復體系建設。二是要明確核心要求，建設再生水梯級利用系統。將通過(guò)工程措施處理達到國家規定的標準要求后的再生水，排入人工濕地、河湖塘和城市景觀(guān)水體等人工強化調控的水生態(tài)系統，一方面，作為生態(tài)補水，有利于推動(dòng)黑臭水體治理，提升水環(huán)境質(zhì)量；另一方面，經(jīng)過(guò)自然儲存和凈化后再循環(huán)利用于工業(yè)、園林綠化、市政和生活雜用等，實(shí)現生態(tài)用水和工業(yè)、生活等用水的梯級利用和安全利用。
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