水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，防治水污染，保護水生態(tài)安全事關(guān)人民群眾的身體健康，事關(guān)經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，也事關(guān)社會和諧穩(wěn)定。近年來，盡管我國的水資源、水環(huán)境整體上有所改善，但是水防治形勢仍然不容樂觀。
十二屆全國人大常委會第二十五次會議近日對水污染法修正案草案進行了分組審議。審議中，多位委員認(rèn)為，水安全風(fēng)險仍在很大程度上存在，水污染防治任務(wù)仍然十分艱巨，應(yīng)當(dāng)加大治理防控力度，采取多種措施，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。
建議細(xì)化法律罰則部分
修正案草案提高了處罰力度，第七十八條、第八十一條第二款，第八十五條第一款以及第八十七條都增加了罰款的金額。但多位委員認(rèn)為，總的來說罰款金額還是偏低，建議大幅度增加罰款金額，嚴(yán)懲造成水污染的行為。
“加大違法成本，對改善環(huán)境會有很大好處。”楊震委員認(rèn)為，除了把污染清除以外，罰款還應(yīng)該加重，根據(jù)情況提高到50%至100%。
謝小軍委員說：“飲用水直接關(guān)系到人民群眾的身體健康和生命安全，而草案第八十七條規(guī)定，不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的只處兩萬元以上二十萬元以下罰款，應(yīng)該更加嚴(yán)厲。”他建議改為“處兩萬元以上一百萬元以下罰款”，此外增加規(guī)定，造成重大安全事故的，依法追究刑事責(zé)任。
修福金委員認(rèn)為，目前的罰款都是規(guī)定了具體的額度，但對于水污染案件，許多污染行為造成的危害程度不一樣，用法律規(guī)定簡單的數(shù)額不能做到全覆蓋，如何罰款、如何做到罰款公平，應(yīng)當(dāng)有一個具體罰款數(shù)額的計算方法，才能顯得更加完整。
姚勝委員認(rèn)為，修正案草案第八十七條規(guī)定了對飲用水供水單位供水水質(zhì)不符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的要給予處罰的內(nèi)容，這一條規(guī)定的處罰力度還不夠，因為飲用水對保障人的生命安全非常重要，建議加大處罰力度。
“罰款要加就加多一點，比如增加到五萬元以上五十萬元以下。”范徐麗泰委員說，“一些有毒、有害的污染物從排污口危害了周圍環(huán)境，造成的污染是沒有辦法回頭的。賠錢的做法，是在發(fā)生了污染情況后無法補救才用錢補償，可最好的辦法是防止污染的發(fā)生。罰款可以增加，但最重要的還是要責(zé)令企業(yè)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓，這樣法律才有力，不給機會讓企業(yè)去打算盤，算算違法的成本，而是只有守法這條途徑。”
周天鴻委員認(rèn)為，修正案草案第八十一條對八款違反法律的行為進行了承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定，但是絕大部分保留了原來的規(guī)定，懲罰力度偏低或者比較模糊。“比如第六款中向水體排放含病原體污水的，處一萬元以上十萬元以下的罰款，但是第八款中未按照規(guī)定采取防滲透等向溝渠、坑塘輸送和存貯含病原體污水的要處兩萬元以上二十萬元以下的罰款，這兩者有什么區(qū)別？第六款似乎已經(jīng)包含了第八款的限定，而且向水體排放的后果可能更嚴(yán)重，比如向江河湖海排放病原體的污水后果就會比向一個坑塘里排放病原體污水的危害更嚴(yán)重，但是處罰卻比較低，建議作出修改。”
王明雯委員說，“目前我們采用的是統(tǒng)一的處罰力度，對大型企業(yè)和個體工商戶、小微企業(yè)是同一個罰款標(biāo)準(zhǔn)，對小微企業(yè)來講可能打擊力度過大，企業(yè)幾乎沒有改正的機會就破產(chǎn)了，反而還影響基層的執(zhí)法力度。同時，這些數(shù)額對大型企業(yè)來講打擊力度又不夠。”她建議細(xì)化一下，針對不同情況制定一個更為合理有效的罰款機制。
王明雯還指出，法律中罰則部分的罰款幅度太大了，可能導(dǎo)致在執(zhí)法過程中自由裁量權(quán)過大，執(zhí)法結(jié)果的公平性就難以保證。“法律中設(shè)置的罰款怎樣才能更科學(xué)和合理，在實際操作中更能貼合實際，也避免老百姓講的選擇性執(zhí)法等問題的發(fā)生。建議在修改過程中對罰則部分再進行細(xì)化和研究。”
建立農(nóng)村污水管理機制
農(nóng)村生活污水、垃圾處理工作，是水污染治理的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到農(nóng)村環(huán)境保護，是農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)亟待解決的問題。修正案草案第四十九條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施，并保障其正常運行。分組審議中，多位委員認(rèn)為，必須高度重視農(nóng)村污水和垃圾處理工作，建議繼續(xù)增加相關(guān)內(nèi)容。
董中原委員建議第四十九條修改為“國家支持農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施的建設(shè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定全面覆蓋農(nóng)村居民需求的農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)的長期工作計劃和年度建設(shè)目標(biāo)；縣級人民政府的有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對建成投入使用的農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施的正常運行承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任。”他的理由是，首先，農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)不僅關(guān)系到水污染預(yù)防和治理，也關(guān)系到農(nóng)村整體環(huán)境的治理和農(nóng)民生活水平的改善與提高，關(guān)系到農(nóng)村的整體經(jīng)濟社會發(fā)展前景，因此國家應(yīng)當(dāng)全面支持；其次，地方政府在防治水污染方面負(fù)有直接責(zé)任，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、拿出切實可行的年度建設(shè)計劃和長期工作目標(biāo)，逐步穩(wěn)健推進，最終實現(xiàn)全覆蓋。這不僅對防治水污染意義重大，對推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)也將具有特別重大的意義。最后，縣級政府有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)對建成投入使用的農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施的正常運行承擔(dān)行政監(jiān)管責(zé)任，以便能更直接、更及時地查處水污染行為。
謝旭人委員建議在第四十九條中增加“建立農(nóng)村生活污水、垃圾處理的管理機制，安排相應(yīng)的工作經(jīng)費和人員”的內(nèi)容。“現(xiàn)在許多鄉(xiāng)村，居民生活污水隨便排放，村鎮(zhèn)周邊垃圾成堆，污水流到耕地或者江河，造成比較嚴(yán)重的污染。要建立日常管理機制，安排必要的經(jīng)費人員，落實具體運行工作，只有這樣才能真正促進農(nóng)村水污染防治和環(huán)境保護。”
“現(xiàn)在的客觀情況是城市的飲用水保障比較好，質(zhì)量也相對好。而農(nóng)村的飲用水，盡管在十年前中央和國務(wù)院就發(fā)通知要逐年解決農(nóng)村飲用水安全問題，也采取了很多措施，到目前為止應(yīng)該說有了很大進步，但問題依然非常嚴(yán)重。很多中西部的農(nóng)村供水來源不足，可以說目前農(nóng)村很多地區(qū)飲用水從水量到水質(zhì)都很難保證。”衛(wèi)留成委員對農(nóng)村飲水安全問題十分關(guān)心，他建議把農(nóng)村飲用水問題單獨列兩條：一是縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理安排布局農(nóng)村飲用水水源，有條件的地方可以把城市的管網(wǎng)延伸。二是同時強調(diào)縣級以上人民政府要采取得力措施，確保農(nóng)村飲用水安全。
王明雯認(rèn)為，化肥農(nóng)藥合理使用的條款在實際工作中并未見效果，目前不僅要求合理使用，而應(yīng)當(dāng)強制減少使用。她建議增加規(guī)定，即“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)采取有效措施減少化肥和農(nóng)藥的使用量，鼓勵采取生態(tài)措施凈化農(nóng)田排水及地表徑流，防止造成水污染。”
馬志武委員認(rèn)為，修正案草案不足的地方就是責(zé)任劃分不清楚，比如農(nóng)田灌溉用水要符合用水的標(biāo)準(zhǔn)，符合用水標(biāo)準(zhǔn)由哪個部門負(fù)責(zé)監(jiān)管和監(jiān)測？因為農(nóng)田灌溉用水與上游的采礦、規(guī)模化養(yǎng)殖污水排放有關(guān)，有時是跨流域的，不明確責(zé)任部門，灌溉水到農(nóng)田是不是符合標(biāo)準(zhǔn)就沒有人負(fù)責(zé)任。這次草案修改特別強調(diào)了飲用水安全，但是農(nóng)田灌溉水也是至關(guān)重要的，它是“舌尖上的安全”的源頭，建議對農(nóng)田灌溉用水的責(zé)任主體作出明確。
地下水保護缺頂層設(shè)計
由于更具有隱蔽性，地下水污染修復(fù)難度更大。這幾年，我國曾發(fā)生了很多次水污染事故，2013年山東濰坊發(fā)生嚴(yán)重的地下水污染、2014年騰格爾沙漠暗管排污事件等，引起了全國人民的高度關(guān)注。根據(jù)2015年中國環(huán)境狀況公報，全國5118個監(jiān)測井點的地下水水質(zhì)的監(jiān)測結(jié)果顯示，優(yōu)質(zhì)占9.1%,良好占25%,較好占4.6%,較差占42.5%,極差占18.8%,差和極差加起來超過了60%。
修正案草案關(guān)于地下水污染防治增加了兩款規(guī)定，一是增加了有關(guān)企業(yè)要采取防滲漏措施，建設(shè)地下水水質(zhì)監(jiān)測井。二是增加了地下油罐要使用雙層罐。分組審議中，多位委員認(rèn)為目前一個主要的問題就是地下水污染，必須采取更為堅決果斷的措施保護地下水。
楊衛(wèi)委員說，“現(xiàn)在大江大河的水污染情況在慢慢向好的方向發(fā)展，而地下水污染比以前越來越嚴(yán)重了。由于一些污染企業(yè)把污染物排到地下，或者由于石油開采方面的作業(yè)，地下水污染還是比較嚴(yán)重的。”他建議，光靠企業(yè)監(jiān)測地下水是有利益沖突的，縣級以上人民政府應(yīng)該對管轄區(qū)域的地下水情況進行監(jiān)測，而且地下水的情況變壞就應(yīng)該對政府行政上的不作為進行問責(zé)。
王慶喜委員認(rèn)為從保護和治理地下水污染的角度來看，修正案草案還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還缺乏頂層設(shè)計，建議在修正案草案中明確國家制定地下水污染防治規(guī)劃，由國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布，并且要建立地下水環(huán)境承載能力的監(jiān)測評價體系和監(jiān)測預(yù)警機制，同時還建議工作層面盡快啟動地下水環(huán)境普查，把家底摸清楚。
楊震建議增加一條，嚴(yán)禁企事業(yè)單位深埋排污，杜絕這樣一種現(xiàn)象。“因為水會流動，不能保證將來不污染某個水源。修正案草案第三十八條至第四十條雖然講到了地下水，但講的是工程建設(shè)中防治污染地下水。”
農(nóng)田灌溉水應(yīng)符合標(biāo)準(zhǔn)
修正案草案第五十四條第二款明確，向農(nóng)田灌溉渠道排放農(nóng)產(chǎn)品加工和養(yǎng)殖業(yè)廢水以及城鎮(zhèn)污水的，應(yīng)當(dāng)符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。
白志健委員認(rèn)為，農(nóng)田灌溉用水對保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有重要意義，對人民身體健康有十分重要的影響，應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格的保護措施，建立監(jiān)測點，同時要明確和完善保護程序。建議第五十四條增加兩方面內(nèi)容：一是環(huán)境保護部門應(yīng)建立監(jiān)測點，確保向農(nóng)田灌溉渠道排放的污水符合水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；二是發(fā)現(xiàn)農(nóng)田灌溉用水不符合相應(yīng)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的，環(huán)境保護部門應(yīng)責(zé)令排放者暫停生產(chǎn)經(jīng)營，停止排放并采取措施防止污染進一步擴大。
“一定要嚴(yán)格控制向農(nóng)田排放廢水、污水。農(nóng)田污染很難修復(fù)，農(nóng)田污染必然造成農(nóng)產(chǎn)品污染。”李世明委員認(rèn)為，目前城鎮(zhèn)人口大量增加，大量廢水、污水要排放，“地方”概念過于寬泛。建議國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而且要明確向農(nóng)田灌溉渠道排放廢水、污水，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過嚴(yán)格的處理，符合國家規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)，違反就要嚴(yán)肅處罰，而且要明確監(jiān)測和處罰的措施，這樣才能保證農(nóng)田用水的安全，從而保證農(nóng)產(chǎn)品安全。
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